紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作探索

編者按：近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)全面貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平強(qiáng)軍思想，在維護(hù)國(guó)防利益和軍人軍屬合法權(quán)益等方面取得顯著成效。軍事檢察公益訴訟作為檢察公益訴訟的關(guān)鍵組成部分，始終致力于服務(wù)國(guó)防和強(qiáng)軍戰(zhàn)略，支持實(shí)戰(zhàn)準(zhǔn)備和依法治軍，有效增強(qiáng)了部隊(duì)的戰(zhàn)斗力。本期《聚焦》欄目圍繞“涉軍檢察公益訴訟的實(shí)踐與思考”主題，對(duì)軍事檢察公益訴訟軍地協(xié)作機(jī)制、支持起訴、管轄和訴訟規(guī)范化等問(wèn)題進(jìn)行深入分析，期待為逐步形成軍事檢察公益訴訟多元驅(qū)動(dòng)的良好格局提供助力。

摘 要：保護(hù)紅色資源是軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作開(kāi)展檢察公益訴訟工作的政治任務(wù)和法律監(jiān)督職責(zé)。司法實(shí)務(wù)中，軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)同辦案仍然存在督促行政機(jī)關(guān)協(xié)同履職難、跟進(jìn)監(jiān)督難和缺乏統(tǒng)一適用的辦案標(biāo)準(zhǔn)“三項(xiàng)難題”，不利于某一類(lèi)或者某一區(qū)域紅色資源的全面保護(hù)。建議從構(gòu)建軍地協(xié)作支持體系、建立軍地協(xié)作集中管轄機(jī)制和加大軍地檢察協(xié)作宣傳力度三個(gè)方面，提升辦案質(zhì)效，推動(dòng)該領(lǐng)域檢察公益訴訟工作走深走實(shí)。

關(guān)鍵詞：紅色資源保護(hù) 檢察公益訴訟 軍地協(xié)作 支持體系

紅色資源保護(hù)在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作中占據(jù)重要位置。司法實(shí)務(wù)中，軍事檢察機(jī)關(guān)與各地檢察機(jī)關(guān)協(xié)同辦理了一批成效顯著的檢察公益訴訟典型案（事）例，成為紅色資源司法保護(hù)工作的重要力量。本文擬結(jié)合實(shí)務(wù)樣本，分析紅色資源保護(hù)軍地檢察協(xié)作的難點(diǎn)及原因，并提出完善建議。

一、紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作的必要性與可行性

（一）紅色資源承載著中華民族的精神譜系，需要保護(hù)傳承

理論界認(rèn)為，紅色資源是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期、中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代所形成的具有重要?dú)v史價(jià)值、教育意義和紀(jì)念意義的文物、建筑、遺址等，也包括了其間的歷史史實(shí)、英雄事跡與精神以及相關(guān)主題的文藝作品等。［1］《文物保護(hù)法》第2條概括性規(guī)定了受?chē)?guó)家保護(hù)的文物包括具有史料價(jià)值的紅色文物，第11條規(guī)定了文物的不可再生性。各省制定的地方性法規(guī)對(duì)紅色資源進(jìn)行了較為詳細(xì)地界定，以《江蘇省紅色資源保護(hù)利用條例》為例，其第3條規(guī)定了紅色物質(zhì)資源和紅色非物質(zhì)資源，并對(duì)紅色物質(zhì)資源從不可移動(dòng)性和可移動(dòng)性方面進(jìn)行了細(xì)分。紅色資源是記錄中國(guó)共產(chǎn)黨百年發(fā)展歷程的，不可再生、不可替代的珍貴資源，是中華民族傳承紅色精神的“傳家寶”，亟需關(guān)注保護(hù)。

（二）紅色資源保護(hù)事關(guān)國(guó)家利益，是檢察公益訴訟軍地協(xié)作履職的應(yīng)有之義

2020年4月，最高檢和中央軍委政法委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見(jiàn)》，要求軍地檢察機(jī)關(guān)積極探索在侵犯國(guó)防和軍事安全領(lǐng)域開(kāi)展公益訴訟，明確了新時(shí)代加強(qiáng)軍地檢察協(xié)作的目標(biāo)主要為服務(wù)備戰(zhàn)打仗和建設(shè)軍事強(qiáng)國(guó)。［2］判斷紅色資源保護(hù)具備維護(hù)軍事和國(guó)防安全的國(guó)家利益屬性，主要在于是否行使了具體的行政監(jiān)管職責(zé)和帶有維護(hù)國(guó)家利益的價(jià)值導(dǎo)向。［3］從行政監(jiān)管職責(zé)方面看，《文物保護(hù)法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定均明確了文物行政部門(mén)和地方人民政府對(duì)紅色資源保護(hù)的行政監(jiān)管和綜合管理職責(zé)。從利益和價(jià)值導(dǎo)向方面看，紅色資源是中國(guó)共產(chǎn)黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見(jiàn)證，是無(wú)數(shù)革命先烈熱血與奮斗的烙印，在國(guó)際形勢(shì)加劇演變和中華民族偉大復(fù)興進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的時(shí)代背景下，保護(hù)好紅色資源符合傳承中國(guó)共產(chǎn)黨敢打必勝的軍事精神［4］和追思先烈、譜寫(xiě)未來(lái)的主流價(jià)值導(dǎo)向。

（三）軍地檢察協(xié)作保護(hù)紅色資源具備明顯優(yōu)勢(shì)

紅色文物承載著具體的革命故事、革命人物和革命精神，個(gè)體差異性大且部分地理位置分散，開(kāi)展司法保護(hù)要求綜合掌握文物背后的軍事背景和當(dāng)?shù)氐狞h史、文化、地理、生態(tài)環(huán)境等多方面情況。司法實(shí)踐中，軍事檢察機(jī)關(guān)作為軍隊(duì)中的法律監(jiān)督部門(mén)，具備維護(hù)軍人合法權(quán)益和追究危害國(guó)家軍事利益的特殊職責(zé)地位和專(zhuān)業(yè)能力。各地檢察機(jī)關(guān)在屬地性較強(qiáng)的工作領(lǐng)域開(kāi)展調(diào)查取證等辦案活動(dòng)具備便捷性和高效性，便于商請(qǐng)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)行政主管部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、村居自治組織等社會(huì)力量共同參與，提升紅色資源保護(hù)的精準(zhǔn)性。例如，在豫南T縣檢察院協(xié)同Z軍事檢察院督促保護(hù)該縣革命遺址、紀(jì)念設(shè)施案中，軍地檢察機(jī)關(guān)分工協(xié)作，從各類(lèi)紅色文物的軍事淵源和使用現(xiàn)狀出發(fā)，以具有保護(hù)價(jià)值的紅色資源和有爭(zhēng)議或者不符合紅色資源標(biāo)準(zhǔn)的遺跡為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)該縣200多處革命遺址、紀(jì)念設(shè)施等紅色文物，分類(lèi)施策開(kāi)展法律保護(hù)。

二、紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作的難點(diǎn)及實(shí)踐探索

（一）督促協(xié)同履職難

檢察公益訴訟司法實(shí)踐中，判斷行政機(jī)關(guān)具備違法性，督促其正確履職的前提在于，行政主體實(shí)施的管理行為違反了法律規(guī)范，并因此引起一定的法律責(zé)任。也就是說(shuō)，判斷行政機(jī)關(guān)違法性需要明確相關(guān)法律規(guī)范和行政監(jiān)管主體。因紅色資源的革命性、年代性和地域性等特點(diǎn)，保護(hù)工作往往涉及生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)、文化旅游、消防安全等多個(gè)行政主管部門(mén)，軍地檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議督促相關(guān)行政主管部門(mén)及時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，難以協(xié)同多個(gè)具備監(jiān)管職責(zé)的行政主管部門(mén)同步履職，形成保護(hù)合力，容易因某一方面工作的疏忽和缺失，而引發(fā)文物保護(hù)安全隱患。以江蘇L市檢察機(jī)關(guān)協(xié)同N軍事檢察院督促保護(hù)抗戰(zhàn)石刻群案為例，涉案抗戰(zhàn)石刻群為抗戰(zhàn)初期抗戰(zhàn)士兵在山石上刀刻的豪言壯志，分散于當(dāng)?shù)氐淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，并且跨越不同的鄉(xiāng)街。檢察機(jī)關(guān)及時(shí)查閱相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)保護(hù)該石刻群不僅涉及文化旅游、消防等行政主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，還涉及自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和基層人民政府的社會(huì)管理職責(zé)。最終，明確由最能解決問(wèn)題的文化主管部門(mén)負(fù)責(zé)涉案石刻文物的監(jiān)管保護(hù)，由屬地各街道辦事處負(fù)責(zé)日常的維護(hù)和管理，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)林場(chǎng)做好協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)督促協(xié)同共治，形成保護(hù)合力。［5］

（二）跟進(jìn)監(jiān)督難

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第82條規(guī)定，判斷行政主管部門(mén)是否依據(jù)訴前檢察建議的內(nèi)容依法履行監(jiān)管職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)之一為是否實(shí)質(zhì)性執(zhí)行整改方案。［6］紅色資源修復(fù)工作，尤其是不可移動(dòng)的物質(zhì)文物和非遺文物等，修復(fù)工作面臨著程序復(fù)雜、工程量大、費(fèi)用較高等客觀困難，訴前檢察建議的整改周期較長(zhǎng)，并且修復(fù)效果容易出現(xiàn)反彈，需要軍地檢察機(jī)關(guān)不斷開(kāi)展“回頭看”跟蹤調(diào)查整改效果。受限于工作精力和地理距離，在該類(lèi)“戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)”的紅色資源保護(hù)公益訴訟案件中，軍事檢察機(jī)關(guān)往往容易出現(xiàn)儀式性或者宣誓性地參與辦案，難以全流程顧及。在督促保護(hù)李六如故居案件中，對(duì)現(xiàn)住居民的征地拆遷工作阻力較大導(dǎo)致該故居的修繕工作一直推進(jìn)不力。為此，軍地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合革命歷史和法律規(guī)定對(duì)相關(guān)住戶(hù)開(kāi)展釋法說(shuō)理，參與加速處理好涉案紅色文物的征收搬遷工作值得借鑒。［7］

（三）缺乏“可訴性”的辦案規(guī)則

可訴性是指提起行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求符合法律規(guī)定的起訴條件，是公益訴訟辦案的關(guān)鍵要素之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年7月至2023年12月底，全國(guó)軍地檢察機(jī)關(guān)在協(xié)同辦理?yè)p害國(guó)防和軍事利益領(lǐng)域公益訴訟案件中，共建立了54個(gè)協(xié)作機(jī)制。［8］雖然各地協(xié)作機(jī)制為紅色資源保護(hù)軍地檢察協(xié)作提供了成熟的辦案參考，但對(duì)于軍地檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的起訴主體、應(yīng)訴程序等辦案環(huán)節(jié)均并未作規(guī)定，無(wú)法滿足檢察公益訴訟軍地協(xié)作機(jī)制的全面發(fā)展需要。司法實(shí)務(wù)中，囿于軍事檢察機(jī)關(guān)與地方檢察機(jī)關(guān)的級(jí)別、地域不對(duì)等，監(jiān)督領(lǐng)域不同等原因，制定統(tǒng)一適用的辦案規(guī)則缺乏可行性。以不可移動(dòng)的紅色物質(zhì)資源為例，該類(lèi)紅色物質(zhì)資源涉及生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等要素，其保護(hù)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性和整體性工程。司法實(shí)務(wù)中，軍地檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定建議生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)涉案文物受到排污污染的違法行為進(jìn)行監(jiān)管，容易引起履職分歧，需要提前制定提起行政公益訴訟的辦案規(guī)則，以保障訴前檢察建議的監(jiān)督剛性。

三、提升紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作工作質(zhì)效的思考

（一）推動(dòng)構(gòu)建紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作支持體系

督促相關(guān)行政主管部門(mén)和地方人民政府協(xié)同履職難和跟進(jìn)監(jiān)督難的關(guān)鍵在于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督約束，建議建立運(yùn)行有效的軍地檢察協(xié)作支持體系。一是發(fā)揮人大及人大常委會(huì)的監(jiān)督職能。建議推動(dòng)地方人大常委會(huì)出臺(tái)支持紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作的規(guī)范性文件。將軍地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)訴前檢察建議書(shū)的落實(shí)整改情況納入人大常委會(huì)履職評(píng)議的相關(guān)單位負(fù)責(zé)人履職報(bào)告重要內(nèi)容，針對(duì)久拖未改、整改不力的事項(xiàng)，啟動(dòng)人大詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)程序。二是爭(zhēng)取黨委、政法委支持與協(xié)調(diào)。各級(jí)黨委、政法委作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)于紅色資源保護(hù)工作中經(jīng)費(fèi)支出、人員派遣、技術(shù)支持等關(guān)系協(xié)調(diào)工作中具備溝通優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)專(zhuān)題分析報(bào)告形式呈報(bào)黨委、政法委溝通解決。三是與司法行政部門(mén)建立府檢聯(lián)動(dòng)的行政執(zhí)法跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。司法行政部門(mén)作為行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政執(zhí)法主體、權(quán)限和程序違法行為具備監(jiān)督職權(quán)。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或者地方人民政府在紅色資源保護(hù)監(jiān)管工作存在怠于行使職權(quán)或者不作為等違法行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的同時(shí)，建議將紅色資源保護(hù)納入各行政執(zhí)法評(píng)議考核內(nèi)容。

（二）建立紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作集中管轄機(jī)制

在缺乏明確法律依據(jù)和統(tǒng)一適用辦案規(guī)則的情況下，建議建立紅色資源保護(hù)檢察公益訴訟軍地協(xié)作集中管轄機(jī)制，為軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)同辦案提供司法制度支持。主要有：一是管轄案件范圍。符合集中管轄機(jī)制的受案范圍應(yīng)當(dāng)為符合軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)同立案受理?xiàng)l件的紅色資源保護(hù)領(lǐng)域民商事、行政、刑事和公益訴訟案件。二是立案管轄權(quán)。應(yīng)當(dāng)設(shè)置為具有屬地管轄權(quán)的地方檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)同軍事檢察院針對(duì)損害紅色資源的違法行為立案。需要7a78c4c9fa9d2c9b7a8eb8c5ce6ba7c62610f171b0dae0b41c1d54df6658436d提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)將案件移送與有管轄權(quán)的軍事檢察院對(duì)應(yīng)的同級(jí)地方檢察機(jī)關(guān)。三是提起訴訟管轄權(quán)。應(yīng)當(dāng)設(shè)置為具有管轄權(quán)的軍事檢察院協(xié)同對(duì)應(yīng)的同級(jí)地方檢察機(jī)關(guān)共同提起訴訟，由同級(jí)人民檢察院受理。在訴訟程序中，軍事檢察院和地方檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就損害紅色資源違法行為侵犯國(guó)防軍事權(quán)益和文物本身價(jià)值分別開(kāi)展舉證質(zhì)證、發(fā)表庭審意見(jiàn)等，確保辦案質(zhì)效。

（三）加大軍地協(xié)作保護(hù)紅色資源宣傳的廣度與深度

軍地檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督部門(mén)，協(xié)同保護(hù)紅色資源是監(jiān)督者，更應(yīng)該是參與者。應(yīng)當(dāng)與相關(guān)行政主管部門(mén)社會(huì)治理目標(biāo)一致，持續(xù)跟進(jìn)紅色資源保護(hù)進(jìn)程，形成有效保護(hù)合力。根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，軍地檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化跟進(jìn)監(jiān)督效果的前提在于以普法宣傳凝聚社會(huì)共識(shí)。一方面，應(yīng)當(dāng)注重以案釋法的警示作用和教育意義。可以通過(guò)邀請(qǐng)社會(huì)公眾參與檢察建議磋商會(huì)、公開(kāi)宣告送達(dá)和旁聽(tīng)庭審等辦案程序的方式，或者通過(guò)舉辦涉紅色資源案例講述會(huì)、檢察開(kāi)放日等活動(dòng)，增強(qiáng)以案釋法的宣傳教育功能。另一方面，普法宣傳形式應(yīng)當(dāng)活潑、新穎。主動(dòng)下基層、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普法，注重協(xié)同文化主管部門(mén)、地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，采取老百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)、簡(jiǎn)單易懂的方式開(kāi)展普法宣傳，營(yíng)造全社會(huì)人人不忘紅色精神，人人關(guān)注紅色文物保護(hù)的良好氛圍。