電信網絡詐騙檢察公益訴訟辦案的路徑選擇和效果優化

摘 要：電信網絡詐騙作為檢察公益訴訟的法定新領域，存在線索發現難、調查核實難、監督治理難等實踐困擾。針對境內外不法分子相互勾結，利用虛擬撥號設備偽裝成境內號碼進行電信詐騙的行為，檢察機關在刑事打擊的同時，準確判斷行為所損害的公益，優先選擇行政公益訴訟程序，全鏈條開展調查核實，精準制發檢察建議，督促不同行政機關形成治理合力，推動電信行業系統治理。

關鍵詞：行政公益訴訟 虛擬改號 公益損害認定 路徑優化

一、基本案情及辦理過程

2022年以來，江蘇省南通市檢察機關共辦理利用公司營業執照批量申請固話進行電信網絡詐騙刑事案件5件9人，造成群眾財產損失560余萬元。其中，涂某利用“崇川區某包子店”營業執照、“貴州某有限公司”營業執照，以公司業務需要為名向南通、泰州等地電信、聯通營業廳分別申請固定電話線路16條、60條，安裝完成后提供給境外詐騙團伙使用，獲利8萬余元；唐某等3人利用“海口秀英區某科技工作室”營業執照，租賃萬達廣場辦公室但未真實辦公的情況下，向南通市崇川區聯通公司申請安裝固定電話線路60條，每天呼出電話1.2萬余條，每日非法獲利1萬元以上；高某注冊成立“南通某信息科技有限公司”，在沒有辦公設備及員工的情況下，向南通市經濟技術開發區聯通公司申請固定電話線路40條，7天內產生話費1.15萬元，7人被騙180余萬元。案發后，相關公司營業執照仍顯示正常營業狀態，存在被繼續利用進行電信詐騙的風險。

江蘇省南通市崇川區人民檢察院（以下簡稱“崇川區院”）在辦案中發現，利用營業執照申請固定電話進行電信網絡詐騙的行為涉及南通全市多家營業廳，造成眾多人民群眾財產損失，損害社會公共利益。但該院不具備管轄權，遂移送案件線索至南通市人民檢察院（以下簡稱“南通市院”）。2023年7月31日，南通市院經檢察長批準立案，成立刑事檢察+公益訴訟一體化辦案組。辦案組調查發現，相關電信運營商工作人員為了個人工作業績，未認真履行固定電話批量申請的審核把關業務，現場安裝環節未對地址不同、明顯不符合安裝條件的情況進行核實，對于每天高頻呼出的固定電話未及時監測，境外詐騙分子通過GOIP設備（一種虛擬撥號設備，是詐騙分子普遍使用的一種新型詐騙工具）實現虛擬改號，偽裝成境內固定電話進行電信詐騙。大量“空殼公司”的營業執照被犯罪分子用來批量申請固話，涉案營業執照在不同地區重復利用，卻未受到任何處理。

2023年9月13日，南通市院向南通市市場監管局制發檢察建議，督促該局對“空殼公司”及借用營業執照的行為予以查處，落實公示企業信息、經營異常名錄、嚴重違法企業名單等制度。由于電信行業的行政處罰權在省一級通信管理局，經請示江蘇省人民檢察院（以下簡稱“江蘇省院”）后，根據《人民檢察院檢察建議工作規定》，由江蘇省院向江蘇省通信管理局轉送檢察建議，督促其對涉案電信經營者相關行為進行處理，完善批量申請固話的審查批準、現場核查和異常監控流程。

收到檢察建議后，南通市市場監管局迅速將相關營業執照移交所在地進行撤銷登記，組織全市開展“空殼公司”排查。江蘇省通信管理局約談南通電信、聯通，泰州聯通等涉案公司負責人，要求對相關人員嚴肅追責問責，同時督促各運營商對相關工作機制查漏補缺，強化固話開戶審核業務，堵塞行業漏洞。江蘇省通信管理局以本案為契機，聯合檢察、公安、法院、人民銀行等部門成立全國首個信息通信行業反詐聯盟，加強信息聯通，切實解決目前基礎電信企業、虛擬運營商、互聯網企業之間數據不流動、手段不協同、人員不互通等問題。

二、電信網絡詐騙公益訴訟辦案的基本思路

《反電信網絡詐騙法》第47條規定：“人民檢察院在履行反電信網絡詐騙職責中，對于侵害國家利益和社會公共利益的行為，可以依法向人民法院提起公益訴訟。”該條雖然授予了檢察機關在反電信網絡詐騙領域提起公益訴訟的職權，但是對于檢察公益訴訟的啟動標準和路徑選擇未予明確，導致實踐中存在能否監督行政機關、采用民事公益訴訟還是行政公益訴訟的路徑爭論。同時，電信網絡詐騙涉及的環節眾多，且行政機關對相關環節的監管存在“九龍治水”的難題，難以實現源頭治理。本案就是電信行業經常發生的違法行為，各地對此類案件能否進行公益訴訟、如何確定公益訴訟監督方式、監督對象認識不一。本文結合最高檢發布的依法懲治電信網絡及其關聯犯罪的典型案例中的《江蘇省南通市人民檢察院督促規范固話批量申請業務防范電信網絡詐騙行政公益訴訟案》［1］，闡述辦理相關案件的思路：

（一）如何認定電信網絡詐騙案件中的公益損害

有觀點認為，電信網絡詐騙類案件不宜提起公益訴訟。啟動檢察公益訴訟程序的前提是國家利益或者社會公共利益受到損害［2］，雖然電信網絡詐騙類案件受害者眾多，但以上受害者都是具體、特定的主體，刑事案件已經認定了受害者身份，且通過追贓挽損等手段彌補了受害者的民事財產損失，而社會公共利益是由不特定多數主體享有的，具有基本性、整體性和發展性的重大利益［3］，因此該類案件并未侵犯社會公共利益，不宜啟動公益訴訟程序。

筆者認為，電信網絡詐騙類案件損害國家利益和社會公共利益。一方面，電信網絡詐騙是境內外犯罪分子共同實施，利用電信、金融、互聯網工具騙取財物的行為。在總體國家安全觀視角下，此類行為對我國國家安全、金融安全、人民群眾生命安全和身體健康具有重大影響、可能構成嚴重威脅，屬于損害國家利益范疇。［4］《電信網碼號資源管理辦法》第3條規定：“碼號資源屬于國家所有。”，就本案而言，境外詐騙分子利用GOIP設備將境外虛擬號碼改成國內固定號碼的行為屬于侵犯國家碼號資源，損害了國家利益。另一方面，但在認定社會公共利益受損時，應當把握違法行為發生的時間標準。違法行為發生時面向的是不特定多數人，這些人接受或配合完成相關行為后，也就從不特定多數人向特定多數人進行了轉變，但這一轉變并不影響社會公共利益受損的本質。在本案中，每部電話每天不間斷的呼出，日均達12000次，電話呼出時面向的是不特定的人群，顯然損害了社會公共利益。

（二）行政公益訴訟是電信網絡詐騙領域的首選

辦理公益訴訟案件時，首先要界定案件線索指向民事公益訴訟還是行政公益訴訟，不同的路徑選擇會帶來不同的辦案效果。基于傳統辦案經驗，部分地方對于電信網絡詐騙類案件選擇提起民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟，但面臨公益損害難以量化、訴訟請求難以實質化、刑事追贓挽損之間難以區分以及損害賠償金如何管理和使用等問題。其次，法院對于電信網絡詐騙民事公益訴訟也持不同看法，導致此類案件目前缺乏相關判例支持。部分地方借鑒侵犯公民個人信息類案件辦理經驗，將侵犯公民個人信息的結果作為電信網絡詐騙的公益損害，背離了這一領域的辦案目標和價值追求，因此目前實踐中電信網絡詐騙領域民事公益訴訟的進展不大。最后，結合《反電信網絡詐騙法》的立法本意，完善電信行業的治理體系和治理能力是根本目標，而開展行政公益訴訟可以督促相關職能部門厘清監管職責，協同監管，推動電信行業監管的規范化、精細化、高效化，是這一領域的最優選擇，檢答網專家組的最新精品問答也持同樣觀點。

（三）準確區分公益訴訟檢察建議與社會治理檢察建議適用情形

行政公益訴訟訴前檢察建議不等于糾正行政違法行為或推動社會治理等檢察建議，訴前檢察建議與社會治理檢察建議的區分一直是實踐中的熱點和難點。最高檢明確指出二者在制發對象、監督事由、建議內容、文書制作、保障落實手段、備案方式等六個方面存在不同，這是兩種建議區分的官方標準。應勇檢察長多次表示，公益訴訟檢察建議要具備可訴性，在公益訴訟立案時就要嚴格按照訴訟標準進行。［5］檢察機關在辦案中發現違法行為損害社會公共利益，符合公益訴訟條件的，應當進行公益訴訟立案，不再啟動社會治理程序。本案中，刑檢部門也曾向區電信公司制發社會治理檢察建議，該公司亦表示接受并整改，但后來發現同類行為不斷發生并蔓延，正是因為沒有把握好行為違法性這一根本問題，導致社會治理“失靈”。而通過行政公益訴訟，督促省通信管理局開展通信行業治理，完善了相關制度，堵塞了行業漏洞，也吊銷了相關營業執照，徹底實現源頭治理。

（四）以“可訴性”標準精準確定行政監管主體

根據法律規定，行政公益訴訟監督對象是“負有監督管理職責”的行政機關［6］，但目前理論和實務界對“監督管理職責”認識不一，電信網絡詐騙公益訴訟的監督對象也各不相同，向工信部門、通信管理部門、公安部門、屬地政府制發檢察建議的情況都存在。究其原因，電信網絡詐騙行為違法鏈條較長、違法行為多樣，涉及行業監管和綜合監管、日常監管、屬地監管職責的交叉運行，特別是負有行業監管和綜合監管的行政主體級別普遍較高，基層檢察機關行政公益訴訟存在層級不對等的問題，導致部分案件的監督對象錯誤。如何精準把握電信網絡詐騙領域“可訴性”標準，筆者認為，首先要明確行業監管優先，雖然多個行政機關可能都存在對相關行業的監管職責，但有些是屬地的業務指導和日常檢查管理，發現問題時不具備法律授權的處置資格，所以具備行政處罰和行政強制權的行政機關應當是解決公益損害的首選機關。其次負有綜合管理職責的行政機關可以成為行政公益訴訟的對象，最高檢指導性案例檢例第162號吉林省檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案，就明確了“監督管理職責”不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括其為避免公益損害持續或擴大，依據法律、法規、規章等規定，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行恢復等綜合性治理職責。最后要正確理解行政訴訟法的規定，對于監督對象的層級與檢察機關不對等的情況，不影響行政公益訴訟的提起。如本案中，南通市院調查清楚電信行業的違法行為后，邀請公安、市監、通管辦、工信、網信等相關部門進行磋商，一方面是查明了通管辦作為省通信管理局的派出機構，在縣市沒有單獨行政機構，不具備獨立法人資格，對本地的電信運營商日常業務工作進行監督指導，只有省通信管理局可以作出行政處罰。工信部門和網信部門是綜合監管行政機關，對涉案運營商和工作人員不能采取處罰等監管措施。 所以南通市院明確行業監管優先原則，確定本案監督對象為省通信管理局，經請示省院，行政訴訟中的原告可以與被告不同層級，本案中南通市院可以向省級機關發檢察建議。但根據《人民檢察院檢察建議工作辦法》規定，應由江蘇省院轉送檢察建議，如該單位不依法整改，可以提起行政公益訴訟。

三、電信網絡詐騙公益訴訟案件的效果優化途徑

（一）強化內部協作，暢通線索流轉

刑事案件一直是公益訴訟線索發現的重要途徑，公益訴訟檢察與刑事檢察的銜接配合也是實踐中重要的辦案手段。本案中，崇川區院刑事檢察部門發現線索后及時向公益訴訟部門反饋，公益訴訟部門研判后根據管轄規定及時移送，南通市院組成一體化辦案組，借助刑事檢察引導偵查取證，及時有效地固定關鍵證據，為案件辦理的高質效提供了實踐樣本。今后，公益訴訟檢察部門可以結合打擊“斷卡”“斷流”、整治養老詐騙等刑檢部門開展的專項行動，重點在電信網絡詐騙上下游關聯犯罪挖掘線索，通過提前介入、調查核實協作配合等方式及時固定公益受損事實，加強線索移送、配合調查、證據互通，實現融合履職“一盤棋”。

（二）樹立全鏈條、全流程調查理念

公益訴訟調查需樹立全鏈條、全流程思維。一方面，發現一個違法行為，應圍繞這個行為發生到結束的整個流程進行調查。比如本案中剛開始暴露的主要違法行為是電信運營商發放固定號碼，但發放到安裝是一個完整的流程。檢察機關赴相關運營商查明營業廳工作人員未按照反詐機制規定對批量申請固話嚴格審批的同時，對現場固話的安裝情況進行調查，發現現場安裝人員對申請地址異常、無正當經營環境、同時存在電信聯通移動不同運營商固話的異常情況視而未見，且安裝后也未及時報告；對已安裝的固話高頻次不間斷的異常呼出情形未及時采取監控措施，電信運營商從審批許可、現場安裝到事后監管報告全流程均存在違反規定情形。另一方面，應對違法行為進行全面分析，消除后續風險。本案中，辦案組通過查閱涉案營業執照的申請材料，查明涉案公司未實際經營，屬于“空殼公司”，而且在刑事判決后仍處于正常經營狀態，存在被電信詐騙團伙繼續利用的風險，需要市場監管部門對相關營業執照進行處理，徹底消除風險。

（三）建立數字監督模型，完善行業治理機制

辦理一案，治理一片是檢察公益訴訟辦案的價值追求和目標。本案雖已辦結，但各地仍有同類行為發生的報道，做好辦案的后半篇文章成為檢察機關的努力方向。南通市院針對本案中暴露出的“放管服”后公司資質被濫用的問題，設計研發“空殼公司”大數據法律監督模型，加強電信網絡詐騙領域辦案數據碰撞比對和綜合研判運用，提升打擊治理工作信息化、智能化水平。針對電信運營商之間信息不通；犯罪分子同時向多家多地運營商申請辦理固話業務，無法及時識別；部分運營商工作人員業務審核把關不嚴等問題，南通市院推動江蘇省通信管理局聯合省公安廳、省檢察院、省法院、人民銀行以及江蘇省互聯網協會、中國移動、中國電信、中國聯通組成全國首個通信行業“反電信網絡詐騙聯盟”，強化部門對接、涉詐數據共享、線索核查等協作機制，實現數據融通、聯動打擊。