浙江民營經濟發展政策的歷史演進與內在邏輯

2024-09-17 00:00:00闕立峻

理論觀察 2024年8期

摘要：市場化改革過程中，制度能否取得最大績效，市場主體能否有效激活，都取決于地方政府的行為選擇。基于制度變遷、政府作用與經濟發展的互動邏輯，通過對“八八戰略”實施以來浙江省民營經濟發展政策的系統性梳理，提出市場增進、要素支撐、環境優化、高質量發展四個階段政府政策與民營經濟發展的緊密互動，從社會技術（組織方式、研發活動、市場分割）和生產技術（創新方式）促使浙江民營經濟逐步擺脫路徑依賴，實現高質量發展，政府也呈現出日益完善的“賦能型”制度供給能力。

關鍵詞：民營經濟；經濟政策；八八戰略；歷史演進；內在邏輯

中圖分類號：F202 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）08 — ０105 — ０8

一、引言

制度變遷在推動民營經濟的發展中扮演了關鍵角色。浙江民營經濟成長于“民間經濟創新”與“地方政府制度創新”互動，也受制于“非正式制度”路徑依賴和“正式制度”供給相對滯后性。本世紀初，浙江民營經濟陷入“成長煩惱”。2003年7月，在浙江省委十一屆四次全會上，習近平同志首次系統提出了進一步“發揮八個方面優勢，推進八個方面舉措”，即“八八戰略”。“八八戰略”作為新世紀浙江發展的頂層設計和系統謀劃，其首要任務就是“進一步發揮浙江的體制機制優勢”，這不僅給出了民營經濟發展新路，也持之以恒地指引著浙江新一代政府與市場的互動實踐探索。本文梳理總結浙江民營經濟發展政策的演進歷程，探討制度變遷、政府作用與經濟發展之間的互動邏輯，有助于從新視角來理解浙江民營經濟的發展及其產生的影響，并就如何更好發揮政府作用這一重要議題提供實踐依據。

二、文獻綜述與研究框架

（一）研究述評

1.民營經濟發展的相關理論和解釋

學界觀點大致分為兩類。一是自上而下的政策驅動論。此類觀點認為國家發展戰略總體上市場化取向和宏觀政策相應變化，創造了有利于民營經濟長期發展的宏觀經濟和政治環境，推動了民營經濟發展［1］［2］［3］。二是自下而上的對策驅動論。此類觀點更看重基層地方干部和民營企業家，在制度供給不足的情況下，采用非正式應對策略規避不合理的正式制度，呈現了一種民間誘致加政府增進的制度創新與經濟發展模式［4］。私有產權構建、市場在規范與不規范之間的不斷成長、政府在無為與有為之間的平衡是浙江民營經濟發展的基本邏輯［5］。自上而下的政策驅動觀點看到了改革開放以來中國制度和政策環境變化帶來的巨大經濟影響，也忽視了中國經濟改革的試驗性質［6］。在此角度而言，自上而下政策驅動觀點和自下而上對策驅動觀點結合的解釋更為合理。

2.制度變遷、政府作用與民營經濟發展

制度學派認為中國的經濟奇跡由制度變遷引起。制度變遷對民營經濟發展有著顯著促進作用。政府作為制度變遷的供給者，必然是影響制度變遷與民營經濟發展關系的重要因素［7］。一是制度變遷與經濟發展。諾思（1994）把制度變遷視為經濟增長的內生變量。中國從計劃經濟轉向市場經濟，是包含民營經濟在內的所有制結構多元化路徑發展調整的過程，其高速增長動力源自制度變遷［8］。長期的制度變遷和短期的經濟結構變化，都能用馬克思生產力（生產技術）與生產關系（社會技術）相互作用原理來解釋［9］。二是政府作用與制度變遷。政府是制度變遷的主導者，在推動制度變遷上具有規模效應。史晉川、錢滔（2004）以市場增進論觀點論證了制度變遷推動民營經濟發展過程中政府的作用機制［4］。章奇、劉明興（2016）基于浙江民營經濟發展經驗，提出地方政治精英和基層支持者之間形成的地方化產權保護機制在整體產權保護環境仍有待改善的情況下發揮了積極作用［6］。三是政府行為與民營經濟發展。民營經濟發展及其制度變遷是在政府政策不斷調整過程中加以推進的。史晉川、錢滔（2004）認為地方政府作用發揮是圍繞對民間組織制度創新的“協調”展開的［4］。民營經濟發展過程就是政府不斷增加制度供給引發的跨越式發展［7］。地方政府在民營經濟發展中所形成的一條由自發到自覺的制度創新軌跡，是地方政府理性無為與求實創新相結合的結果［10］。黃先海、宋學印（2021）提出的“賦能型政府”，為政府與市場關系提供了新的理論建構［11］。

3.“八八戰略”與浙江民營經濟發展

“八八戰略”是了解新世紀以來浙江新發展的總鑰匙［12］。“八八戰略”提出恰逢民營經濟遭遇“成長煩惱”，為其轉型升級提供了尤為及時的戰略指引。一是民營經濟發展的路徑依賴。2000年之后，一路高歌猛進的浙江民營經濟陷入有發展模式路徑依賴的困境中。正如諾思（1994）所言，在制度變遷過程中充滿著路徑依賴。溫臺民營經濟人格化的非正式制度為其贏得了市場機制先發優勢，但也成了現代經濟的負擔。在歷史變遷過程中，原本推動社會發展的制度隨環境變化反而成為社會經濟進一步發展的桎梏［10］。想要打破路徑依賴，需要引入新思想、新制度，為制度變遷的路徑轉向提供動力［13］。二是“八八戰略”對民營經濟發展產生的影響。“八八戰略”既充分肯定了浙江民營經濟的內生先發優勢，又準確指明了民營經濟的先天不足和發展方向，為民營經濟轉型提供了系統性的制度指引。正是有了“八八戰略”把脈，地方政府從自發式制度創新、誘致性制度變遷的二線走到一線，打破制度供給不足的制約［14］，引導浙江民營經濟通過集群化創新、市場化創新、企業自主國際化創新［15］，成功跨越“成長煩惱”，實現了高質量發展。

（二）研究框架

民營經濟相關研究成果不斷拓展深化，為后續研究奠定了基礎。總體而言，已有研究呈現出以下特點：一是對民營經濟發展驅動理論有了較為系統的研究，但融合不同驅動觀點的研究較少；二是對民營經濟發展涉及主體間互動有了諸多研究成果，但對“如何更好發揮政府作用”的實證研究和系統總結不多。三是對浙江民營經濟發展相關問題有多維探討，但缺少“八八戰略”對民營經濟發展政策指導邏輯的全面梳理。在政策發展歷程承載了不同主體互動演進引致的制度變遷方面，相關成果時間較為久遠，對新時代民營經濟政策成效總結不多，少有學者從整體性視角考量新理念政策指導下民營經濟轉型升級的互動機制。

以政策調整為載體的地方政府行為在制度變遷推動民營經濟發展過程中占據著主導地位，本文基于“制度變遷-政府作用-經濟發展”的互動邏輯，通過對“八八戰略”實施以來浙江省民營經濟發展政策的系統性梳理，探索不同時期不同類型的政府政策與民營經濟發展的關系，從社會技術和生產技術角度促使浙江民營經濟擺脫路徑依賴，實現高質量發展，使政府呈現出日益完善的“賦能型”制度供給能力。

三、浙江民營經濟發展政策的歷史演進與內在邏輯

（一）理論切入：“制度變遷-政府作用-經濟發展”框架下民營經濟政策的演進邏輯

改革開放以來中國所取得的經濟奇跡得益于與經濟發展相適應的制度改革及變遷。對構成制度框架的正式規則、非正式規則和實施機制漸進式的邊際調整，不僅促進了交易成本的節約，也促進了專業分工和社會發展，實現了計劃經濟體制到市場經濟體制的轉軌，對政府與市場關系的認知也不斷深化。

民營經濟伴隨著制度變遷而發展，基本軌跡大體分為：改革初期，在自發演化的“誘導性制度變遷”下，民營經濟體現為自下而上對策驅動發展特征；90年代中期，隨著分稅制改革實施，制度變遷中政府作用逐步增強；08年金融危機后，國家治理能力現代化進程加速，政府成為“強制性制度變遷”的主導，民營經濟自上而下政策驅動發展的特征愈加顯著。

進入高質量發展階段，為了保障市場在資源配置中起決定性作用以及更好發揮政府作用，在制度變遷推動民營經濟發展過程中，需要完成從“人格化”“非正式制度”到“非人格化”“正式制度”的轉變，即政府與市場關系的“制度化”。從政策的供給側入手，政府應實現“賦能型”角色轉變，厘清權利清單和政策邊界，積極回應民營經濟發展對制度環境的新需求，以此增強制度變遷與政府作用的協同效應，形成激發民營經濟持續發展的制度演進動力。

（二）實踐分析：“八八戰略”指引下浙江民營經濟發展政策的歷史演進與內在邏輯

1.浙江民營經濟發展面臨的主要矛盾與“八八戰略”的提出

二十一世紀初，浙江民營經濟發展遭遇“成長的煩惱”。時任浙江省委書記習近平指出民營經濟面臨的四大矛盾，一是粗放經營與生態環境的矛盾，二是低端鎖定與要素成本的矛盾，三是民企發展與人才缺乏的矛盾，四是結構調整緩慢與競爭加劇的矛盾。根據經濟學家埃格特森提出的社會技術和生產技術范疇，浙江民營經濟轉型升級的最大問題在于組織方式、研發活動、市場分割、創新方式等因素的路徑依賴所帶來的制度障礙。“八八戰略”的提出，打開了浙江經濟社會轉型增長的良性通道，為民營經濟破解矛盾提供了制度指引。

第一，進一步發揮浙江的體制機制優勢，大力推動以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展，不斷完善社會主義市場經濟體制。這一點清晰闡明了浙江堅定市場化改革方向，突出強調了體制機制創新對不同所有制經濟發展的重要性，為民營經濟發展突破制度性障礙提供了根本保障和長效機制。

第二，進一步發揮浙江的區位優勢，主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區合作與交流，不斷提高對內對外開放水平。更高水平的開放才能帶動更高層次的發展。在“跳出浙江、發展浙江”“地瓜經濟”等開放理念加持之下，“浙江人經濟”為民營經濟開拓市場、提升競爭力提供了更為廣闊的發展空間。

第三，進一步發揮浙江的塊狀特色產業優勢，加快先進制造業基地建設，走新型工業化道路。這一點為以制造業為主的民營實體經濟產業升級指明了方向。浙江民營經濟在保留塊狀特色產業優勢的同時，借助信息化和高新技術，開啟了從“低小散”到“高精尖”的產業結構調整，產業鏈不斷攀升，集聚度進一步增強。

第四，進一步發揮浙江的城鄉協調發展優勢，加快推進城鄉一體化。新型城市化建設和新農村建設協同推進，民營企業成為推進城鄉一體化發展的主要參與者，這為民營經濟提供了新的發展機遇以及更為豐富的生產要素供給。

第五，進一步發揮浙江的生態優勢，創建生態省，打造“綠色浙江”。生態文明建設為綠色轉型和可持續發展提供了系統理論依據，倒逼民營經濟逐步擺脫了粗放型發展路徑依賴，民營企業綠色化智能化轉型加速。

第六，進一步發揮浙江的山海資源優勢，大力發展海洋經濟，推動欠發達地區跨越式發展，努力使海洋經濟和欠發達地區的發展成為全省經濟新的增長點。培育新的經濟增長點是高質量發展的重要載體。山海協作機制不僅重塑了浙江的資源觀念，“海洋經濟”“飛地經濟”等經濟新模式更為民營經濟拓展了新的發展載體。

第七，進一步發揮浙江的環境優勢，積極推進以“五大百億”工程為主要內容的重點建設，切實加強法治建設、信用建設和機關效能建設。軟硬環境建設不僅夯實了發展的基礎設施，更催生了以市場化法治化國際化為特征的最優營商環境。從機關效能建設到服務型政府理念深入人心，政府在更好發揮自身作用賦能市場上找準了定位。

第八，進一步發揮浙江的人文優勢，積極推進科教興省、人才強省，加快建設文化大省。從“四千精神”到“新四千精神”到“浙商精神”，浙商文化激勵著一代又一代的浙江民營企業家勇于創新、開拓進取，這也成為浙江民營經濟實現跨越式發展最持久的精神力量。

2.二十年多來浙江民營經濟發展政策演進歷程與政府行為

在“八八戰略”統領下，浙江加快了民營經濟發展相關政策改革和出臺的步伐。通過梳理浙江省級層面支持民營經濟發展的主要代表性政策（或政府行為）和標志性事件，發展政策呈現出由局部到整體、由內部改革到外部創新的演進軌跡，涵蓋市場增進、要素支撐、營商環境優化、高質量發展等多元政策類型，既有階段性側重，又一脈相承、疊加深化。政策供給端的持續發力成為浙江民營經濟發展最大紅利所在。

第一，以體制突破為牽引的市場增進階段（2003-2007年）。“八八戰略”提出以及首屆浙江民營企業峰會召開，標志著浙江民營經濟開啟了以“二次飛躍”為目標的發展階段。2004年《關于推動民營經濟新飛躍的若干意見》以及2006年“非公32條”實施意見，在進一步優化民營經濟結構、推進民營企業創新、改善民營經濟發展環境、加強對民營企業服務和監管等方面推出重大舉措，為民營經濟產業結構調整、增長方式轉變奠定了主基調。地方政府從自身職能轉變入手，以溫州機關效能建設動員大會為起點，進而探索義烏強鎮擴權改革新路徑“給成長快的孩子換上一件大衣”，再到地方試點經驗全省推廣，緊緊依托行政審批制度改革、機關效能建設、權力下放、推進國企改革等措施，以“刀刃向內”的自身革命為突破口不斷增強改革力度和制度供給，“漸進式”突破原有體制機制障礙，為市場化改革保駕護航。與之相呼應的是浙江民營企業也在該階段創造了多個“全國第一”，浙江一舉成為全國改革開放的標識性引領者。到2006年底，浙江已有私營企業40.6萬家，注冊資本金達到6936.7億元。在全國500強民營企業中，浙江占203席，總量居全國第一。①

第二，以轉型升級為主線的要素支撐階段（2008-2012年）。國際金融危機倒逼民營經濟提速轉型。作為率先成長起來的浙江，相對成熟的市場經濟體系決定了民企對外部變化反應更為靈敏。面對挑戰與機遇并存的轉型關鍵期，這一階段民營經濟政策通過實行“不處罰、不追繳、不吊銷”的“三不政策”幫扶民企紓困、增強發展信心的同時，聚焦金融綜合改革、產業集聚示范、對外開放先行和浙商回歸創業等方面發力，不僅進一步強化了民營經濟發展金融要素支撐，而且通過完善產業政策加快結構調整和發展方式轉變，推動塊狀經濟向先進制造業集群轉型，形成了工業化、市場化、城市化聯動發展的新模式。與此同時，義烏獲批全國首個縣級市綜合改革試點標志著浙江在轉變國際貿易發展方式上擁有了先行先試權，浙商回歸工程讓“浙江人經濟”更多地轉化為“浙江經濟”。民營經濟順利度過危機，從量的增長轉向了質的躍遷，優勢民企逆勢進入提升科技、創立品牌的上行通道，在國際化發展進程中取得歷史性突破。截至目前共有600多萬浙商在省外創業，200多萬浙商在境外創業，形成了7萬多億元的“浙江人經濟”，相當于在省外再造了一個浙江經濟總量。②

第三，以改革賦能為導向的環境優化階段（2013-2017年）。黨的十八大以來，在習近平總書記重要論述指引下，基于前兩個階段的實踐探索，針對民營經濟審批事項、市場準入、融資難融資貴等問題，政府的支持政策由點及面，形成了全要素供給形態。一方面，以獨具標識性的“放管服”改革為總抓手，從“四張清單一張網”到“最多跑一次”，政府以自身的“減法”換市場發展的“乘法”。另一方面，以持續深化改革為支撐，通過強鎮擴權推動城鄉發展；兼顧各類市場主體，推動小微企業和傳統制造業提質增效；首創特色小鎮發展模式，為民營經濟發展拓展新載體。同時，全面啟動要素市場化配置改革，在水權交易制度、差別電價改革和煤電價格聯動改革、生態補償機制方面開創先河，打出“騰籠換鳥”“機器換人”“空間換地”“電商換市”等一系列“組合拳”，進一步以市場化法治化國際化標準創新性推動營商環境全面優化，浙江民營經濟發展上規模、上水平、上檔次。2017年，民營經濟創造增加值33831億元，已占浙江省生產總值的65.4%，儼然成為了浙江經濟的鐵柱鋼梁。①

第四，以系統創新為導向的高質量發展階段（2018-2023年）。隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，浙江明確“八八戰略”再深化改革開放再出發。這一階段民營經濟發展面臨前所未有的新環境，世界百年未有之大變局與中華民族偉大復興戰略全局交織聯動，不確定不穩定因素增多，民營經濟發展政策密集出臺，分別圍繞民營經濟高質量發展、營商環境提升、制造業高質量發展、“兩個健康”以及助企紓困等方面，從制度供給和法治保障層面著手，進一步深入破除民營企業高質量發展的體制機制障礙。通過改善民企發展的立法環境、夯實保護民企合法權益的司法環境、穩定民營經濟發展政策、完善激勵民企技術研發的創新環境、營造支持民營企業發展的輿論環境等政策措施，切實保護民企產權、打破產業制度壁壘、完善市在冊經營主體突破1000萬，達到1034萬戶，民營經濟增加值占全省生產總值比重上升到67.2%，百強民企中投入研發的資金總額達到1146.58億元。①

3.多元政策對民營經濟發展的具體作用

新時代，經濟增長動力從要素驅動轉向創新驅動，技術創新和制度優勢成為民營經濟高質量發展的重要支撐。針對民營經濟新發展面臨的共性問題，包括供需結構失衡導致的產業基礎支撐能力不足、技術研發和服務體系薄弱導致的制造細分領域創新能力不足、產業鏈分工協作機制缺損導致的生態系統協同能力不足、數字化轉型相對滯后導致的智能制造能力不足、以及關鍵資源要素支持乏力導致的政策扶持精度不足等，浙江民營經濟發展政策的創新實踐為民營經濟發展不斷轉型升級，從組織方式、研發活動和市場分割（社會技術），以及創新方式（生產技術）上打破路徑依賴提供了有力支撐。

一是在組織方式上形成市場配置資源為主的組織格局，建構了民營經濟轉型升級的制度保障。組織方式反映了政府與市場之間的關系。“東亞模式”經濟奇跡和趕超發展強化了以政府為主導的自上而下的組織方式，在獲取后發優勢的同時，也導致了創新行為變異、資源錯配等問題。“八八戰略”明確了進一步發揮“體制機制優勢”，意在指導政府轉變職能定位，推動自身行為模式從“主導”轉向“引導”，積極發揮市場增加功能。由此，政府立足法治原則和“競爭中性”原則，對市場主體進行“中立賦能”，工作重心轉向營商環境優化和制度完善上，強調事中事后監管；產業政策從選擇性轉向功能性，將組織決策交由市場主體，讓市場在資源配置中起決定性作用，從而減少社會資源錯配，更好激發企業家精神，形成產學研協同創新機制。

二是在研發活動上實現以市場導向為主體，提升了民營經濟轉型升級的核心競爭力。研發活動是以制造業為主的實體經濟提升競爭實力的重要指標。我國研發投入結構不合理、產出率不高、基礎研究占比偏低，民營企業存在嚴重的技術鎖定現象。“八八戰略”以改革賦能市場，不斷深化金融供給、人才培育、科創平臺支撐、科研激勵機制等方面的改革，逐步形成了以政府推動轉向市場主導的研發創新格局。在互聯網民營經濟迅猛發達的浙江，越來越多的市場主體開始搭載數字經濟實施創新驅動戰略、重視企業研發所帶來的持久競爭優勢。民營企業通過優化公司治理結構、增強研發激勵，以核心技術賦能產業價值鏈攀升，助推民營經濟“專精特新”化發展走在全國前列。

三是在市場格局上打造一體化開放格局，解決了民營經濟轉型升級的市場規模問題。市場規模是產業升級的前提條件，“雙循環”背景下，國內市場一體化重要性凸顯。區域間要素流動壁壘、市場準入限制、地方政府“競標賽”機制等因素導致了市場分割問題。市場分割雖在短期內保護了初創期企業的成長，但從長遠來看不僅導致了要素配置效率扭曲，也阻礙了企業發展邊界的延展，限制了產業集聚和技術創新溢出效應的發揮。“八八戰略”指明了長三角一體化和城鄉協調發展的重要性，其深刻內涵就在于消除區域壁壘，促進一體化開放格局形成。政府激勵機制、深化國企改革、公平市場準入、內外需協調發展等方面協同發力，推動市場從“分割”轉向“統一”，為民營經濟發展提供了更為廣闊的成長空間。

四是在創新方式上轉向自主創新為主，打破了民營經濟轉型升級的路徑依賴難題。創新驅動高質量發展，多元化創新要素組合是經濟發展的內驅動力。新發展階段，我國要從“模仿-創新”的后發優勢視角轉到自主創新為主的先發優勢創新視角，以此擺脫價值鏈中低端鎖定、關鍵核心技術依賴的“卡脖子”難題。“八八戰略”以來，在制度變遷和政策演進推動下，基于涵蓋組織方式、研發活動和市場格局的社會技術層面的轉變，為企業生產技術層面的創新方式轉化夯實了基礎。通過完善產權保護、注重品牌效益、更新企業戰略觀念，民營經濟創新的支持能力和創新質量大幅提升，在技術趕超和自主創新上做到了統籌兼顧。同時，民營企業通過參與之江實驗室等重大科創平臺建設，打通產學研的對接合作機制，不斷推動著浙江民營經濟的開放創新和融通創新。

（三）理論回歸：地方政府與市場發展的互動邏輯與啟示

“八八戰略”指引下的浙江實踐再次印證了中國特色社會主義市場經濟中“有為政府”和“有效市場”互為促進的邏輯機制。民營經濟伴隨制度變遷而發展壯大，并在政府政策演進過程中實現了轉型升級。地方政府“一張藍圖繪到底”，適時適度依托政策創新，在自我定位、作用職能、服務方式、監督管理、試點推廣、制度保障等方面逐步完成行為轉變，對市場主體資源配置和動態競爭能力進行“中立賦能”，通過理性化、法制化、正規化的制度體系營造出最適合經濟發展和財富增值的制度環境，實現市場增進、分配優化與整體可持續增長。在制度創新和政策扶持下，民營經濟從組織方式、研發活動和市場分割（社會技術），以及創新方式（生產技術）上打破路徑依賴，實現了從“量”的積累到“質”的提升的歷史躍遷過程。

四、小結

政府和市場的分工及交互關系，是經濟體制改革研究的焦點問題。在市場化改革進程中，國家制度設計能否取得最大績效，市場主體創業熱情能否得到有效激發和保護，都取決于地方政府的行為選擇。

分析“八八戰略”實施二十多年來浙江民營經濟的發展，將“制度變遷-政府作用-經濟發展”邏輯框架置于發展現實中考量，通過梳理浙江民營經濟發展相關政策體系，考量“八八戰略”對政府政策演進邏輯的指導作用，對民營經濟新發展產生的重大影響。在大制度變遷背景之下，浙江民營經濟發展結合了自上而下政策驅動和自下而上對策驅動的雙向路徑。政策演進過程充分體現了“賦能型”政府的行為特征，包括對市場微觀主體進行中立的競爭賦能，優化經濟個體的能力累積及分布結構，激勵創新，增進市場，在兼容效率機制下改善分配，實現供需可持續循環擴張的經濟動態發展。借鑒社會技術和生產技術理論，以組織方式、研發活動、市場分割、創新方式四要素的路徑依賴突破為依據，實證了多元類型政策對民營經濟發展產生的正向效應。

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