新《行政復(fù)議法》變更決定制度的功能導(dǎo)向及其規(guī)范展開

編者按：2024年7月18日中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》。《決定》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，在法治軌道上深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化”、“法治是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障”、“全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，協(xié)同推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革”。《決定》共提出300多項(xiàng)重要改革舉措，其中法治領(lǐng)域的改革任務(wù)要求超過60項(xiàng)。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神，本刊特決定開設(shè)“中國(guó)式現(xiàn)代化的法治保障”專欄，連續(xù)刊發(fā)研究闡釋三中全會(huì)有關(guān)法治精神并具有學(xué)術(shù)創(chuàng)新和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值的法學(xué)研究成果，以助力全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化，為進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供法治保障。熱切期盼學(xué)界同仁積極關(guān)注并賜稿支持！

內(nèi)容摘要：新《行政復(fù)議法》中的變更決定制度包括三個(gè)功能導(dǎo)向，分別是發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用、實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議、強(qiáng)化基于行政自制的內(nèi)部監(jiān)督。變更決定在否定原行政行為效力上與撤銷決定存在質(zhì)的區(qū)別；變更決定與部分撤銷決定分別適用于原行政行為不同的處理結(jié)果；變更決定與責(zé)令重作決定擇一適用需考慮兩個(gè)因素。變更決定的三種適用情形呈現(xiàn)出行政行為違法程度依次遞進(jìn)的格局，應(yīng)從決定結(jié)果、法律適用、事實(shí)認(rèn)定三個(gè)方面推動(dòng)變更決定的適用空間擴(kuò)容。禁止不利變更原則在變更決定制度中具有“安全閥”的作用，應(yīng)避免變更決定的優(yōu)先適用地位受到不當(dāng)抑制，允許補(bǔ)充適用駁回復(fù)議申請(qǐng)決定。變更決定中心主義已經(jīng)初現(xiàn)端倪，但其實(shí)效性仍然有待檢驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；變更決定；決定體系；禁止不利變更

中圖分類號(hào)：D922.1 """"""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A "文章編號(hào)：2095-7076（2024）03-0001-11

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2024.03.001

改革完善行政復(fù)議體制機(jī)制是黨和國(guó)家多年來的決策部署。2024年7月18日，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》再次強(qiáng)調(diào)“健全行政復(fù)議體制機(jī)制”。新修訂的《行政復(fù)議法》于2024年1月1日起施行。此次修訂深入貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于行政復(fù)議體制改革的決策部署，充分激活行政復(fù)議的制度功能，為行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用提供制度支撐。其中，以突出變更決定“首位度”為標(biāo)志的行政復(fù)議決定體系的重構(gòu)是一大亮點(diǎn)和創(chuàng)新?！缎姓?fù)議法》將變更、撤銷、確認(rèn)違法、確認(rèn)無效等決定種類的順序予以調(diào)整，并明確界分了變更與撤銷決定不同的適用范圍，以變更決定的優(yōu)先適用來提高行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的深度和強(qiáng)度。在《行政復(fù)議法》修訂前后，學(xué)界開始對(duì)變更決定制度給予較多的理論關(guān)懷，相關(guān)論文主要集中于探討實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議對(duì)變更決定核心定位的要求、新法變更決定條文存在的問題以及配套制度的完善建議，①""①參見李月：《論實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議視角下的行政復(fù)議變更決定》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第5期，第217-226頁；黃學(xué)賢：《新〈行政復(fù)議法〉中的變更決定及其完善》，載《法學(xué)評(píng)論》2024年第1期，第143-149頁。但對(duì)于變更決定在行政復(fù)議決定體系中的地位缺乏總體性勾勒。新的變更決定制度能否實(shí)現(xiàn)立法者預(yù)期的功能，將成為新法實(shí)施以后需要跟蹤觀察的重點(diǎn)內(nèi)容。本文擬在比較法研究的基礎(chǔ)上揭示我國(guó)變更決定制度功能的獨(dú)特性，廓清變更決定在行政復(fù)議決定體系中的分工與銜接，探尋其規(guī)范結(jié)構(gòu)的融貫性問題，并以此展望其作用于行政爭(zhēng)議解決的實(shí)效和限度。

一、行政復(fù)議變更決定制度的功能導(dǎo)向

1999年《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議變更、撤銷與確認(rèn)違法決定一體適用，該法第28條第（三）項(xiàng)規(guī)定：具體行政行為有主要事實(shí)不清、證據(jù)不足等五種情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法。這種立法模式?jīng)]有區(qū)分三種復(fù)議決定的效力，被學(xué)者稱為“混沌結(jié)構(gòu)”，②""②范文舟：《改變決定和行政復(fù)議法的實(shí)效性》，載《政法論壇》2010年第2期，第161頁。導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在遇到行政行為違法情形時(shí)擁有完全的選擇權(quán)，弱化了變更決定適用的獨(dú)特性。2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條將“可以決定變更”的情形予以單列，③""③該條規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更：（一）認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是明顯不當(dāng)或者適用依據(jù)錯(cuò)誤的；（二）認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，但是經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理查明事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的。”從而將變更決定從上述“混沌結(jié)構(gòu)”中分離出來，突出變更與撤銷決定的分工：前者主要適用于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，后者主要適用于違法的行政行為。④""④參見張?jiān)剑骸缎姓?fù)議法學(xué)》，中國(guó)法制出版社2007年版，第441頁。借此，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》為強(qiáng)化變更決定的適用提供了明確的指引，提升了復(fù)議機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性。但是，由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》是下位法，該條例第47條對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)來說是授權(quán)性條款，變更決定的實(shí)際效果始終不彰。變更決定制度幾近構(gòu)成一個(gè)沉睡條款，不僅受制于法治環(huán)境狀況、行政復(fù)議能力建設(shè)等因素，更源于制度設(shè)計(jì)的天然缺陷。

在《行政復(fù)議法》修訂過程中，從征求意見稿到修訂草案、修訂草案三次審議稿，變更決定制度一直是廣受關(guān)注的熱點(diǎn)。在最終修訂通過的《行政復(fù)議法》中，變更決定制度發(fā)生了顛覆性的變化：一是在行政復(fù)議決定體系中，確立了先規(guī)定變更、撤銷或者部分撤銷決定，后規(guī)定維持、駁回決定的條文順序；二是明確了內(nèi)容不適當(dāng)、未正確適用依據(jù)、事實(shí)不清和證據(jù)不足等三種適用情形，從而為變更決定確立了獨(dú)立的適用范圍。⑤""⑤《行政復(fù)議法》第63條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更該行政行為：（一）事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是內(nèi)容不適當(dāng)；（二）事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是未正確適用依據(jù)；（三）事實(shí)不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的變更決定，但是第三人提出相反請(qǐng)求的除外?！迸c域外相關(guān)制度比較，我國(guó)的變更決定制度獨(dú)具特色。變更決定從先前實(shí)際適用的末位躍升到規(guī)范層面的首位，不僅增強(qiáng)了實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)之間的張力，更是集中承載了立法者對(duì)發(fā)揮變更決定制度功能的設(shè)想和厚望，其中主要包括以下三個(gè)功能導(dǎo)向。

（一）推動(dòng)行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用

這次修訂將黨中央提出的“主渠道作用”正式寫入《行政復(fù)議法》第1條，突出了行政復(fù)議在多元矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制中的定位?！爸髑馈币馕吨姓?fù)議在吸納行政爭(zhēng)議方面具有相對(duì)于訴訟、申訴、信訪等方式的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，能夠成為當(dāng)事人解決行政爭(zhēng)議的首選途徑。相較于行政訴訟，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)能夠更好地形成普遍性的救濟(jì)，發(fā)揮對(duì)行政行為是否合法、適當(dāng)作出準(zhǔn)確判斷的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。①""①參見馬懷德：《化解行政爭(zhēng)議主渠道的制度創(chuàng)新——〈行政復(fù)議法〉修訂解讀》，載《法學(xué)評(píng)論》2024年第2期，第3頁?！爸髑雷饔谩弊鳛橐粭l主線，貫穿于行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的全生命周期，變更決定在審理和執(zhí)行流程中均有所體現(xiàn)。比如，行政訴訟變更判決適用范圍狹窄，僅僅限于行政處罰明顯不當(dāng)和款額確有錯(cuò)誤兩種情形；而行政復(fù)議變更決定不限于特定的爭(zhēng)議標(biāo)的，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為決定結(jié)果、法律適用、事實(shí)認(rèn)定的全覆蓋，恰好可以與行政訴訟形成差異化競(jìng)爭(zhēng)。在復(fù)議決定的執(zhí)行環(huán)節(jié)，《行政復(fù)議法》第78條授權(quán)復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行變更決定或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過執(zhí)行方式和執(zhí)行和解的合理選擇，高位調(diào)配行政資源，以把控行政爭(zhēng)議的解決進(jìn)程。揆諸“主渠道作用”的指向，通過變更決定的制度創(chuàng)新，復(fù)議機(jī)關(guān)以高質(zhì)量的辦案吸引申請(qǐng)人更愿意選擇行政復(fù)議途徑，并盡量在行政復(fù)議程序中化解行政爭(zhēng)議。

（二）促使行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議

總體來看，在域外行政復(fù)議法律中，針對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，行政?fù)議決定體系以撤銷決定為中心；變更決定附屬于撤銷決定，僅在特定情形下發(fā)揮作用，其適用條件受到一定的限制。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，變更決定作為撤銷決定的特例存在，如果行政行為存在違法或者不當(dāng)情形，只有在特定情形時(shí)才可以作出變更決定。之所以確立變更決定的附屬地位，主要考慮的因素是在一般情況下復(fù)議機(jī)關(guān)不宜代替原行政機(jī)關(guān)作出行政行為，而沒有過多強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的意旨。在我國(guó)，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的概念最早源于行政訴訟領(lǐng)域的工作要求，目前又成為保障行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮的決定性因素?！皬?fù)議的主渠道作用更多的是起到宣示性規(guī)定的作用，而實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議則是實(shí)踐性規(guī)定?！雹?"②牛延佳：《行政復(fù)議與行政訴訟銜接視角下的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第6期，第98頁。

如果作出撤銷并發(fā)回重作的復(fù)議決定，一旦原行政機(jī)關(guān)固執(zhí)己見或者作出更加不利于申請(qǐng)人的新處理，便可能會(huì)引起新一輪的行政復(fù)議。而復(fù)議機(jī)關(guān)本身具有調(diào)查取證的權(quán)限，如果直接作出變更決定，就可以縮短權(quán)利救濟(jì)的過程。③""③參見劉建宏：《訴愿決定》，載《月旦法學(xué)教室》2013年第5期，第46-47頁。這是變更決定所具有的制度優(yōu)勢(shì)。如果說撤銷決定主要是對(duì)原行政行為是非曲直的一種判斷，側(cè)重于對(duì)客觀法秩序的維護(hù)，那么變更決定則是對(duì)原行政行為內(nèi)容的一種調(diào)整，可以有效回應(yīng)申請(qǐng)人的權(quán)利訴求。因此，變更決定“優(yōu)位”隱含著行政復(fù)議功能從監(jiān)督行政轉(zhuǎn)向爭(zhēng)議解決。由于行政復(fù)議決定對(duì)爭(zhēng)議解決的結(jié)果產(chǎn)生直接影響，復(fù)議機(jī)關(guān)只有在個(gè)案實(shí)踐中實(shí)質(zhì)性解決了行政爭(zhēng)議，才能夠從“出口”環(huán)節(jié)發(fā)揮爭(zhēng)議解決的“過濾器”功能，防止未結(jié)的爭(zhēng)議流入行政訴訟等其他渠道。相較于撤銷并責(zé)令重作決定，變更決定能夠直接改變行政法律關(guān)系的內(nèi)容，不需要原行政機(jī)關(guān)再次啟動(dòng)行政程序即可實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的權(quán)利救濟(jì)。④""④參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善》，載《法學(xué)研究》2019年第5期，第115頁。在日本，雖然學(xué)說上對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)能否作出變更決定存在爭(zhēng)議，但基于復(fù)議機(jī)關(guān)在組織法上的指揮監(jiān)督權(quán)，學(xué)說上的質(zhì)疑顯得沒有實(shí)際意義。⑤""⑤參見[日]鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第25頁。復(fù)議機(jī)關(guān)具有法院所不具備的行政專業(yè)能力，通過穿透式監(jiān)督可以一次性解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)法的安定性和程序保障功能。

（三）強(qiáng)化基于行政自制的內(nèi)部監(jiān)督

根據(jù)行政自制理論，為克服立法、司法等外部監(jiān)督的實(shí)效性不足和治理成本過高等局限，行政主體通過科層制組織架構(gòu)和內(nèi)部行政規(guī)則，從行政權(quán)自身結(jié)構(gòu)入手來解決其自我約束與自我克制問題，目標(biāo)是建立內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的行政控權(quán)機(jī)制。⑥""⑥參見崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期，第6頁。日本的行政復(fù)議（行政不服審查）源于行政組織階層體制的指揮監(jiān)督關(guān)系，以行政控制為原型。與原處分機(jī)關(guān)相比，上級(jí)機(jī)關(guān)或許更有可能站在客觀中立者的立場(chǎng)對(duì)行政行為進(jìn)行審查。⑦""⑦參見[日]山本隆司：《試論日本行政不服審查法之修正》，劉宗德譯，載《法學(xué)新論》2010年第8期，第6-7頁。我國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出：“著力實(shí)現(xiàn)行政決策、執(zhí)行、組織、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督全覆蓋、無縫隙?！毙姓灾评碚摓槲覀冋J(rèn)識(shí)行政復(fù)議變更決定在法治政府建設(shè)“自我革命”方面的意義提供了一個(gè)嶄新的視角。變更決定更加凸顯行政復(fù)議的“行政”屬性。變更決定的作出是一種基于“行政一體”理念的行政權(quán)事中控制過程，復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，直接對(duì)行政法律關(guān)系進(jìn)行判斷和調(diào)整，從而在行政系統(tǒng)內(nèi)部自行修復(fù)行政行為的違法性或者不當(dāng)性，避免未決爭(zhēng)議外溢到行政系統(tǒng)以外。德國(guó)通說和判例認(rèn)為，由于行政復(fù)議為行政程序的一種，為實(shí)現(xiàn)正確決定的實(shí)質(zhì)正義，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其行政自我控制的機(jī)能，具有指揮監(jiān)督權(quán)的上級(jí)機(jī)關(guān)比原行政機(jī)關(guān)更有權(quán)限作出對(duì)申請(qǐng)人有利或者不利的變更。①""①參見陳清秀：《訴愿行政救濟(jì)概說（下）》，載《植根雜志》1993年第7期，第15頁。但是，“行政一體”理念強(qiáng)調(diào)將復(fù)議決定和原行政行為作為一個(gè)整體對(duì)待，據(jù)此，是否可以把復(fù)議程序等同于行政程序進(jìn)而由復(fù)議機(jī)關(guān)取代原行政機(jī)關(guān)的地位，值得進(jìn)一步探討。例如，當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)關(guān)在告知承諾制等改革語境下，對(duì)行政許可事項(xiàng)推行低強(qiáng)度審查，如果在復(fù)議程序中改用高強(qiáng)度復(fù)審標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)新的案件事實(shí)而對(duì)原行政行為進(jìn)行變更，這種變更將會(huì)引起行政機(jī)關(guān)對(duì)履行法定職責(zé)判斷標(biāo)準(zhǔn)的無所適從。

二、變更決定與其他決定方式的界分

此次《行政復(fù)議法》的修訂增加部分撤銷、確認(rèn)無效、駁回復(fù)議請(qǐng)求等決定方式，構(gòu)建了多元化的類型體系，力圖為申請(qǐng)人合法權(quán)益提供全面、無漏洞的救濟(jì)。對(duì)于變更決定全新的法效果，我們應(yīng)當(dāng)從各種決定方式不同的糾錯(cuò)程度和糾錯(cuò)力度去理解。

（一）變更決定與撤銷決定在否定原行政行為效力上的區(qū)別

撤銷決定是指復(fù)議機(jī)關(guān)否定原行政行為的效力，行政行為自作出之日起即失去效力，在特定情形下也可使原行政行為的效力僅自撤銷之日起終止。變更，顧名思義，是指在保留原事物性質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行部分改變、變動(dòng)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)說上認(rèn)為，變更決定是復(fù)議機(jī)關(guān)的一種“自為決定”，也即復(fù)議機(jī)關(guān)自行作出具有實(shí)體規(guī)制效果的決定以取代原行政行為。

復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為的變更主要為內(nèi)容的改變，有時(shí)候也涉及形式、依據(jù)等方面，后者不一定屬于取代原行政行為。例如，上海市長(zhǎng)寧區(qū)建設(shè)和管理委員會(huì)在政府信息公開告知書中將本應(yīng)適用的《上海市政府信息公開規(guī)定》第23條第（四）項(xiàng)誤寫成了第（一）項(xiàng)，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：政府信息公開告知認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，但適用法律錯(cuò)誤，故根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條第（一）項(xiàng)對(duì)適用法律依據(jù)予以變更，政府信息不存在的答復(fù)結(jié)果不變。②""②參見上海鐵路運(yùn)輸法院（2020）滬7101行初56號(hào)行政判決書。如果因法律適用錯(cuò)誤而變更行政行為的法律依據(jù)，但沒有改變行政法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)，則不涉及原行政行為的效力問題。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第22條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、改變?cè)姓袨樗m用的規(guī)范依據(jù)，但未改變?cè)姓袨樘幚斫Y(jié)果的，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為?！边@一規(guī)定是為了配套適用復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定時(shí)的“雙被告”問題，但也從一個(gè)側(cè)面說明了變更決定存在改變案件事實(shí)或者法律適用但不改變行政行為處理結(jié)果的情形。這種情形雖然不屬于維持決定，但可以在適用“雙被告”制度時(shí)和維持決定等同對(duì)待。相比單獨(dú)作為被告，復(fù)議機(jī)關(guān)更愿意和被申請(qǐng)人作為雙被告，因此這種等同對(duì)待可以鼓勵(lì)復(fù)議機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)案件事實(shí)和法律適用問題的審查力度。這里的“未改變?cè)姓袨樘幚斫Y(jié)果”其實(shí)是未改變行政行為效力的另一種表述。正因?yàn)槿绱?，在該案后續(xù)的行政訴訟中，法院認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)原行政行為的適用依據(jù)錯(cuò)誤問題進(jìn)行了修正，基于統(tǒng)一性原則，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)修正后的政府信息公開告知書的合法性進(jìn)行審查。

撤銷決定完全否定原行政行為的效力，而變更決定涉及的法律后果、程度呈現(xiàn)階梯性，因案而異。那么，變更決定在效力上與撤銷決定相比，究竟是量的區(qū)別還是質(zhì)的區(qū)別？對(duì)此，理論上說法不一。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，變更決定變更的是行政行為的內(nèi)容，實(shí)際上是復(fù)議機(jī)關(guān)直接作出了一個(gè)新的行政行為。①""①參見石佑啟、楊勇萍：《行政復(fù)議法新論》，北京大學(xué)出版社2007年版，第203頁。第二種觀點(diǎn)以一個(gè)拘留五日的行政處罰變更為罰款一萬元的行政處罰為例，認(rèn)為變更并未消滅一個(gè)行政行為，只是改變了其內(nèi)容、形式或者依據(jù)，不可理解為撤銷一個(gè)行政處罰而代之以新的處罰。②""②參見范文舟：《行政行為變更的特質(zhì)》，載《法學(xué)雜志》2011年第11期，第65頁。按照第一種觀點(diǎn)，變更的本質(zhì)是“撤一還一”，本身隱含著撤銷原行政行為的效力。依此推論，變更決定的效力覆蓋了撤銷決定，是將撤銷決定擴(kuò)展為“撤銷決定+自為決定”。實(shí)踐中也有復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行變更時(shí)對(duì)原行政行為同時(shí)予以撤銷，例如在蔡某不服某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷了被申請(qǐng)人作出的《不予認(rèn)定工傷決定書》，并認(rèn)定蔡某在工作中構(gòu)成工傷。③""③參見國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司編：《行政復(fù)議年度案例選評(píng)（2014—2015）》，中國(guó)法制出版社2015年版，第140頁。本文以為，這種決定方式顯得冗余。既然法律上將變更和撤銷決定相互并列，復(fù)議就不能同時(shí)作出這兩種決定。變更決定實(shí)際上是以新的行政行為（認(rèn)定工傷）覆蓋了原行政行為（不認(rèn)定工傷），原行政行為自然失去效力。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，如果行政復(fù)議標(biāo)的不可分，即使行政復(fù)議決定僅僅將原行政行為部分變更，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為行政復(fù)議決定已經(jīng)包含原行政行為的全部。④""④參見張文郁：《論訴愿決定及其效力》，載《月旦法學(xué)雜志》2009年第2期，第146-147頁。前述第二種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于：拘留和罰款是兩種不同種類的處罰，復(fù)議機(jī)關(guān)在變更為罰款的同時(shí)，當(dāng)然同時(shí)消滅了拘留行為的效力。更進(jìn)一步，即使某復(fù)議決定將五萬元的罰款變更為一萬元的罰款，其效力也難謂保留了五萬元罰款中的一萬元部分，而應(yīng)當(dāng)理解為全新的行政行為。

（二）變更決定與部分撤銷決定在處理結(jié)果上的區(qū)別

此次《行政復(fù)議法》的修訂借鑒《行政訴訟法》第70條，新增部分撤銷這一決定方式。撤銷與部分撤銷決定統(tǒng)一規(guī)定在新法第64條，兩者擇一適用。部分撤銷的理論基礎(chǔ)在于行政行為效力的可分性：行政行為被撤銷的部分失去效力，未被撤銷的部分繼續(xù)有效。例如，公安機(jī)關(guān)對(duì)某人作出拘留并處罰款的處罰，復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過審理作出維持罰款但撤銷拘留的決定。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，部分撤銷的法律效力近似于變更決定，該案中復(fù)議機(jī)關(guān)也可以將原處罰決定直接變更為罰款決定。⑤""⑤參見許安標(biāo)、左力：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2023年版，第208頁。這種看法具有一定道理。但是，這樣一來，容易導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在適用法律時(shí)產(chǎn)生混淆，消弭變更決定的獨(dú)立意義。

在新法的框架下，還是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分部分撤銷和變更決定的適用邏輯：如果原行政行為是針對(duì)不同的案件事實(shí)而產(chǎn)生兩個(gè)以上的處理結(jié)果，兩種以上處理結(jié)果相互獨(dú)立，而其中一種處理結(jié)果不合法，那么適合作出部分撤銷決定；如果復(fù)議機(jī)關(guān)把兩個(gè)以上處理結(jié)果變成一個(gè)處理結(jié)果，這是一種效果裁量，則應(yīng)當(dāng)適用變更決定。在朱某、蘇某與中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政復(fù)議案中，被申請(qǐng)人針對(duì)某股份有限公司年報(bào)存在虛假陳述對(duì)有關(guān)責(zé)任人予以行政處罰，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依法減輕處罰，將原處罰決定中對(duì)申請(qǐng)人警告并處三萬元罰款變更為僅給予警告的行政處罰。⑥""⑥參見國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司編：《行政復(fù)議年度案例選編（第二輯）》，中國(guó)法制出版社2011年版，第110-111頁。從警告并處罰款到單純警告，屬于處罰的裁量權(quán)范疇內(nèi)一種梯度變化，不宜適用部分撤銷決定。在漯河市永冠房地產(chǎn)公司與漯河市人民政府行政復(fù)議案中，⑦""⑦參見最高人民法院（2018）行申4760號(hào)行政裁定書。漯河市政府撤銷漯河市規(guī)劃局為永冠房地產(chǎn)公司頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》中有關(guān)4號(hào)住宅樓的行政許可。該案的情形較為特殊，涉案許可證是一個(gè)完整的行政行為，依法可以全部撤銷；但是考慮到全部撤銷會(huì)引發(fā)群體性爭(zhēng)議和社會(huì)矛盾，而部分撤銷足以保障申請(qǐng)人的合法權(quán)益，有利于實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。是否可以部分撤銷取決于行政機(jī)關(guān)的意志，只有當(dāng)沒有違法部分行政機(jī)關(guān)仍然可以作出剩余的合法行為時(shí)，部分撤銷才能成立。⑧""⑧參見[德]毛雷爾著：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第262頁。該案的處理原則是行政機(jī)關(guān)有意切割不同的案件事實(shí)，不宜適用變更決定。

（三）變更決定與責(zé)令重作決定擇一適用的劃分標(biāo)準(zhǔn)

《行政復(fù)議法》第64條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在決定撤銷或者部分撤銷行政行為的同時(shí)，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出行政行為。責(zé)令重作決定附屬于撤銷或者部分撤銷決定發(fā)生效力。由于責(zé)令重作決定對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)是一項(xiàng)授權(quán)性規(guī)定，在先前的實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了簡(jiǎn)單化處理，往往對(duì)違法行政行為一撤了之，而沒有明示被申請(qǐng)人是否需要重作。在張福來與國(guó)家稅務(wù)總局行政復(fù)議案中，①""①參見最高人民法院（2016）行申154號(hào)行政裁定書。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定被申請(qǐng)人沒有正面答復(fù)申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)，遂決定撤銷告知書。法院則認(rèn)為：由于申請(qǐng)人的申請(qǐng)依然存在，即使復(fù)議決定沒有責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政行為，被申請(qǐng)人仍然負(fù)有重作的法定義務(wù)。因?yàn)檎畔⒐_的工作要求為“件件有回音”，此類案件比較容易判斷重作的必要性。法院在本案中認(rèn)定：被申請(qǐng)人是否依法重作，并非復(fù)議決定的合法性問題，理由在于法律規(guī)定為復(fù)議機(jī)關(guān)“可以”責(zé)令重作。但是從實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的角度，本案中復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出撤銷并責(zé)令重作決定。

從明確行政法律關(guān)系的效果看，責(zé)令重作決定與變更決定具有天然的親緣關(guān)系，均是在對(duì)行政行為的違法性作出判斷以后進(jìn)一步的處理。例如韓國(guó)《行政審判法》規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為撤銷的復(fù)議申請(qǐng)有理由時(shí)，可以直接撤銷或者變更行政行為，也可以命令原行政機(jī)關(guān)撤銷或者變更，后者即屬于責(zé)令重作。②""②參見[韓]金東熙：《行政法Ⅰ》，趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第442-443頁。我國(guó)1990年《行政復(fù)議條例》第42條曾規(guī)定：“決定撤銷、變更，并可以責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為?！睋?jù)此，責(zé)令重作決定也可以附屬于變更決定同時(shí)作出。但是，兩者在表現(xiàn)形式和法律后果上是相互排斥的，既然復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接變更行政法律關(guān)系，就無需再責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重作，1999年《行政復(fù)議法》遂取消了該條款。

與作為直接糾錯(cuò)型決定的變更決定相比，撤銷并責(zé)令重作決定屬于效力糾正型復(fù)議決定，申請(qǐng)人的實(shí)體訴求被重新轉(zhuǎn)回行政管理程序，被申請(qǐng)人需要按照復(fù)議機(jī)關(guān)的意旨重新處理，不符合“糾正行政行為的作用力即時(shí)生效”的實(shí)質(zhì)性化解要求。③""③參見李月：《論實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議視角下的行政復(fù)議變更決定》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第5期，第221頁。本文以為，責(zé)令重作決定如果能夠明確新的行政行為的實(shí)體內(nèi)容，雖然不同于變更決定的直接性質(zhì)，也能在很大程度上貫徹實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的精神。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”第96條規(guī)定：“原行政處分經(jīng)撤銷后，原行政處分機(jī)關(guān)須重為處分者，應(yīng)依訴愿決定意旨為之”，強(qiáng)調(diào)了復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)如何重作進(jìn)行指示性表述，新作出的行政行為如果違反復(fù)議決定的意旨，復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷?！缎姓?fù)議法》對(duì)此沒有明確規(guī)定，容易導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)作出空白指示，不能不說是一種立法缺憾。

責(zé)令重作與變更決定擇一適用的考慮因素包括兩個(gè)方面：一是看復(fù)議機(jī)關(guān)有沒有直接作出處理的權(quán)限；二是看原行政機(jī)關(guān)有沒有判斷余地。為突出變更決定相對(duì)于責(zé)令重作的優(yōu)先性，如果有較高程度的判斷余地，復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)重新作出處理的內(nèi)容進(jìn)行指示；如果有較低程度的判斷余地或者沒有判斷余地，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用變更決定。例如，當(dāng)被申請(qǐng)行政行為僅僅存在明顯不當(dāng)?shù)蔫Υ脮r(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)作出變更決定，以徹底解決爭(zhēng)議；而如果適用責(zé)令重作，則不符合行政效率原則，同時(shí)會(huì)引發(fā)循環(huán)爭(zhēng)議。④""④參見沈福俊、崔夢(mèng)豪：《行政復(fù)議責(zé)令重作決定的反思與完善》，載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第3期，第42頁。

三、變更決定適用情形之?dāng)U張

《行政復(fù)議法》將變更決定從撤銷決定中剝離出來，首先需要構(gòu)建一套自足的適用情形，以保障其發(fā)揮獨(dú)特的功能作用。在條文順序上，變更決定的條款位列各種決定方式的首位，使得其在形式意義上具有優(yōu)先適用的導(dǎo)向性。但是，條文順序并不必然代表“位次優(yōu)先”，變更決定的優(yōu)先性需要通過拓展其適用情形予以落實(shí)。《行政復(fù)議法》第63條吸收了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條的規(guī)范內(nèi)容，將適用情形確定為三項(xiàng)：“（一）事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是內(nèi)容不適當(dāng)；（二）事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是未正確適用依據(jù)；（三）事實(shí)不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)?！边@三項(xiàng)情形設(shè)定的反向條件越來越少，內(nèi)在邏輯上呈現(xiàn)出行政行為違法程度依次遞升的關(guān)系，力圖形成一個(gè)完整的規(guī)范結(jié)構(gòu)。通過決定結(jié)果、法律適用、事實(shí)認(rèn)定三個(gè)維度的拓展，變更決定的適用空間得以擴(kuò)容。通過架起嚴(yán)密的“法網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)改盡改”的立法目的。①""①參見曹鎏：《理想與現(xiàn)實(shí)：行政復(fù)議主渠道目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必由之路》，載《中國(guó)法治》2023年第10期，第61頁。舊法第28條中“違反法定程序”“超越或者濫用職權(quán)”兩種情形不再屬于變更決定的適用情形，被劃歸為撤銷決定的專屬領(lǐng)域。如果行政行為違反法定程序，需要原行政機(jī)關(guān)重新啟動(dòng)行政程序，與變更決定的直接性相抵牾。如果屬于超越職權(quán)或者濫用職權(quán)，前者為非此即彼的判斷，不屬于適當(dāng)性問題；后者需要考量主觀惡意因素，與變更決定側(cè)重于客觀結(jié)果有別，②""②參見梁君瑜：《行政訴訟變更判決的適用范圍及限度》，載《法學(xué)家》2021年第4期，第88頁。均不宜適用變更決定。

（一）關(guān)于原行政行為涉及的合理性問題

《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定行政復(fù)議的職責(zé)為“防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤?，?nèi)容適當(dāng)與否屬于行政合理性的范疇。與《行政訴訟法》第70條和第77條相比，《行政復(fù)議法》的變更制度從“不當(dāng)”的程度和指向的行政行為種類上實(shí)現(xiàn)了雙向拓展。在《行政復(fù)議法》內(nèi)部，該法第64條將“明顯不當(dāng)”從撤銷決定的適用情形中剝離出去，借此，行政復(fù)議防止和糾正“不當(dāng)?shù)男姓袨椤甭氊?zé)統(tǒng)一轉(zhuǎn)入變更決定項(xiàng)下，充分體現(xiàn)了變更決定在決定體系中的重要地位。內(nèi)容不適當(dāng)是變更決定適用的首選情形，最為符合其實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的功能定位。從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條的“明顯不當(dāng)”到《行政復(fù)議法》的“內(nèi)容不適當(dāng)”，復(fù)議審查權(quán)限擴(kuò)大到所有的不當(dāng)行政行為，只要復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定原行政行為還有可以更加適當(dāng)?shù)目臻g，就應(yīng)當(dāng)予以變更。對(duì)此，有學(xué)者提出了疑問：對(duì)于內(nèi)容不適當(dāng)?shù)那樾?，?fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)適度尊重原行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)？如果對(duì)一般不當(dāng)?shù)男姓袨樽鞒鲎兏?，是否?huì)產(chǎn)生大量的同案不同判現(xiàn)象？③""③參見黃學(xué)賢：《新〈行政復(fù)議法〉中的變更決定及其完善》，載《法學(xué)評(píng)論》2024年第1期，第145頁。明顯不當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)沒有裁量權(quán)或者裁量權(quán)收縮為零時(shí)產(chǎn)生的裁量瑕疵；而如果當(dāng)事人的違法行為應(yīng)當(dāng)被處以210元罰款，而行政機(jī)關(guān)處罰了220元，就屬于一般不當(dāng)。這必須依靠長(zhǎng)期的行政經(jīng)驗(yàn)才能判斷。有學(xué)者建議對(duì)此情形也可以交由行政復(fù)議去審查。④""④參見王鍇：《行政訴訟中變更判決的適用條件——基于理論和案例的考察》，載《政治與法律》2018年第9期，第7頁。另有不同觀點(diǎn)認(rèn)為，適當(dāng)性審查的運(yùn)用不宜矯枉過正，對(duì)于那些可以忽略不計(jì)的行政瑕疵，已經(jīng)失去行政復(fù)議監(jiān)督控制的必要性，這同樣適用于新法的變更決定。⑤""⑤參見章劍生：《論行政復(fù)議的適當(dāng)性審查》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2024年第2期，第41頁。本文傾向于后一觀點(diǎn)。雖然首次判斷權(quán)理論主要應(yīng)用于行政訴訟領(lǐng)域，但是變更決定畢竟也是復(fù)議機(jī)關(guān)的二次處理。如果復(fù)議機(jī)關(guān)以其認(rèn)為更加適當(dāng)?shù)奶幚矸绞饺〈姓C(jī)關(guān)的處理，那么可能因?yàn)橐粋€(gè)新的裁量引發(fā)新的爭(zhēng)議，反而不利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)雖然強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議享有廣泛的審查權(quán)限，但是在涉及學(xué)生退學(xué)或類似處分、學(xué)術(shù)著作評(píng)審、考試評(píng)分等領(lǐng)域的復(fù)議案件，僅當(dāng)被申請(qǐng)人的判斷或者裁量明顯不當(dāng)時(shí)方可予以變更。⑥""⑥參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第400-401頁。我國(guó)的行政復(fù)議實(shí)踐基于高校辦學(xué)自主權(quán)、“學(xué)術(shù)尊讓”等原則，對(duì)紀(jì)律性、學(xué)術(shù)性糾紛盡量避免展開合理性審查。由于我國(guó)行政復(fù)議不適用“訴判一致”原則，申請(qǐng)人針對(duì)其認(rèn)為不當(dāng)?shù)男姓袨橥岢錾暾?qǐng)撤銷的復(fù)議請(qǐng)求。這樣一來，即便是復(fù)議機(jī)關(guān)以對(duì)申請(qǐng)人相對(duì)有利的結(jié)果變更了原行政行為的內(nèi)容，只要不利結(jié)果尚未完全消除，申請(qǐng)人仍然很有可能提起行政訴訟。質(zhì)言之，這樣的制度設(shè)計(jì)并不能真正實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的目的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我們需要通過對(duì)“不適當(dāng)”的審查基準(zhǔn)的精細(xì)化來提高裁量審查強(qiáng)度，而這有賴于大量復(fù)議變更案件中對(duì)不適當(dāng)判斷的經(jīng)驗(yàn)積累。⑦""⑦參見李成玲：《論日本行政復(fù)議中的“不當(dāng)”審查》，載《東南法學(xué)》2022年第2期，第89頁。

（二）關(guān)于原行政行為涉及的法律適用問題

2020年10月司法部發(fā)布的《行政復(fù)議法（修訂）》（征求意見稿）第75條將“未正確適用依據(jù)”作為變更決定的情形，同時(shí)在第76條關(guān)于撤銷決定的規(guī)定中剔除了適用依據(jù)問題的情形。這一重大變化意味著將原行政行為法律適用問題完全歸為變更決定的適用領(lǐng)地。但是，最終通過的《行政復(fù)議法》第64條又將“適用的依據(jù)不合法”恢復(fù)為撤銷決定的情形之一。據(jù)此，適用依據(jù)問題分別以不同的表述方式位列變更決定與撤銷決定項(xiàng)下。如何區(qū)分“未正確適用依據(jù)”和“適用的依據(jù)不合法”？追溯修法的過程，我們可以推斷，立法者認(rèn)為適用依據(jù)問題的爭(zhēng)議尚不能完全交由變更決定予以解決，仍有適用撤銷的余地。廣義上，“未正確適用依據(jù)”包含“適用的依據(jù)不合法”，但從決定方式的體系解釋看，兩者應(yīng)當(dāng)各司其職，發(fā)揮不同的作用。從變更與撤銷決定不同的嚴(yán)厲程度倒推，“未正確適用依據(jù)”的違法性要低于“適用的依據(jù)不合法”。在文字表述上，前者主要是指適用的依據(jù)本身合法，而被申請(qǐng)人在案件事實(shí)與規(guī)范依據(jù)的對(duì)應(yīng)過程中發(fā)生了認(rèn)知偏差，對(duì)規(guī)范依據(jù)的理解錯(cuò)誤導(dǎo)致生成不夠妥適的法律論證大前提；而后者是指適用的依據(jù)違反上位法、無效或者失效、實(shí)際不存在等情形。從實(shí)際發(fā)生的可能性來看，前者高于后者，也即針對(duì)原行政行為法律適用問題，變更決定的適用空間大于撤銷決定。

在某婦科診所與某市衛(wèi)生局行政處罰復(fù)議案中，①""①參見國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司編：《行政復(fù)議年度案例選評(píng)（2014—2015）》，中國(guó)法制出版社2015年版，第104-105頁。針對(duì)申請(qǐng)人從事非法為他人實(shí)施計(jì)劃生育手術(shù)的行為，被申請(qǐng)人依據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第47條及其實(shí)施細(xì)則處以吊銷執(zhí)業(yè)證書的處罰。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，案涉行為同時(shí)違反《人口與計(jì)劃生育法》第36條，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法原則，將行政處罰變更為三萬元罰款的處罰。此外，《人口與計(jì)劃生育法》第36條調(diào)整非法為他人施行計(jì)劃生育手術(shù)的行為，與《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第47條調(diào)整非法行醫(yī)行為相比，前者與系爭(zhēng)案件的吻合程度更高。優(yōu)先適用上位法并不能簡(jiǎn)單地等同于認(rèn)定下位法違反上位法，復(fù)議機(jī)關(guān)不敢貿(mào)然評(píng)判某個(gè)下位法特別是行政法規(guī)、地方性法規(guī)為不合法。此時(shí)，將其歸入“未正確適用依據(jù)”的情形進(jìn)而予以變更則更為妥切。

“未正確適用依據(jù)”情節(jié)較輕的情形為原行政行為法律適用中存在“張冠李戴”，但不影響處理結(jié)果。在新法實(shí)施后北京市人民政府作出的首例變更決定中，②""②參見“北京市政府作出新行政復(fù)議法實(shí)施后首例變更決定”，載北京市司法局官網(wǎng)，https：//sfj.beijing.gov.cn/sfj/index/xzfyal/436379336/，2024年4月22日訪問。被申請(qǐng)人認(rèn)定現(xiàn)有證據(jù)不足以證明某公司存在申請(qǐng)人舉報(bào)的違法行為，適用《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第20條第1款第（四）項(xiàng)規(guī)定而作出不予立案的決定。復(fù)議機(jī)關(guān)則認(rèn)為某公司違法情節(jié)輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果，應(yīng)當(dāng)適用同條同款第（一）項(xiàng)的規(guī)定。復(fù)議決定對(duì)法律依據(jù)予以變更，雖然不予立案的決定繼續(xù)有效，但因?yàn)橹匦抡J(rèn)定了某公司存在違法行為，等于承認(rèn)舉報(bào)的有效性，充分回應(yīng)了申請(qǐng)人的核心訴求。設(shè)若不對(duì)法律依據(jù)予以變更，那么復(fù)議機(jī)關(guān)只能作出維持決定，申請(qǐng)人會(huì)覺得自己的舉報(bào)付諸東流，很有可能提起行政訴訟。值得注意的是，本案變更決定的理由表面上看是未正確適用法律，但其根源在于被申請(qǐng)人對(duì)違法行為認(rèn)定存在錯(cuò)誤，復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人因?yàn)椴煌氖聦?shí)認(rèn)定導(dǎo)致適用不同的法律條款。

（三）關(guān)于原行政行為涉及的事實(shí)認(rèn)定問題

依據(jù)《行政復(fù)議法》第63條的規(guī)定，對(duì)于行政行為存在事實(shí)不清、證據(jù)不足的情形，“經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清”之后才能作出變更決定。本文以為，“經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清”是一種過程性的客觀敘述，而非義務(wù)性的強(qiáng)制規(guī)定。能否查清事實(shí)和證據(jù)，取決于復(fù)議案件本身的復(fù)雜程度。復(fù)議機(jī)關(guān)并非因?yàn)橛羞@一項(xiàng)規(guī)定而承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，但是如果在審理程序中“正好”查清了事實(shí)和證據(jù)，就應(yīng)當(dāng)作出變更決定。易言之，作出變更決定是復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)的自然結(jié)果而不是預(yù)設(shè)目標(biāo)。有學(xué)者指出：“對(duì)于事實(shí)不清或證據(jù)不足的案件，變更決定的適用范圍應(yīng)當(dāng)限定于‘主要’的事實(shí)和證據(jù)。”③""③李月：《論實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議視角下的行政復(fù)議變更決定》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第5期，第224頁。本文以為這恰恰顛倒了撤銷和變更決定的不同面向，如果是主要的事實(shí)不清、證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)適用撤銷決定；而變更決定發(fā)揮作用的空間正是在主要的事實(shí)清楚、證據(jù)基本充分的情況下查清次要的事實(shí)和證據(jù)，實(shí)現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定的全面性。

《行政復(fù)議法》第45、46條健全了調(diào)查取證程序，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證，申請(qǐng)人或者第三人可以提出在原行政行為作出時(shí)沒有提出的證據(jù)。如果沒有全面地調(diào)查取證，復(fù)議機(jī)關(guān)在原行政行為事實(shí)不清的情況下傾向于簡(jiǎn)單化地“一撤了之”。復(fù)議機(jī)關(guān)加強(qiáng)調(diào)查取證，為其基于全面查清事實(shí)和證據(jù)作出變更決定提供了現(xiàn)實(shí)可能性，有利于實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。但是，“強(qiáng)調(diào)變更決定的運(yùn)用，并不是主張過多用行政復(fù)議審理權(quán)替代行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，而是對(duì)于在行政復(fù)議審理程序中已經(jīng)查明全部事實(shí)和證據(jù)依據(jù)的，可以發(fā)揮行政優(yōu)勢(shì)逕行作出變更裁判?！雹?"①徐運(yùn)凱：《主渠道目標(biāo)導(dǎo)向下新行政復(fù)議法的制度創(chuàng)新與理論解讀》，載《法律適用》2023年第12期，第136頁。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)不能把行政復(fù)議作為行政執(zhí)法程序的延續(xù)。囿于復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)查取證手段和職責(zé)定位的限制，復(fù)議機(jī)關(guān)不可能重走一遍行政程序。如果在復(fù)議期限內(nèi)無法查清全部事實(shí)及其證據(jù)，則不宜作出變更決定。

更進(jìn)一步看，對(duì)比《行政復(fù)議法》第46條和行政訴訟法司法解釋第45條的規(guī)定，②""②《行政復(fù)議法》第46條第2款為修訂后新增條款，其規(guī)定：“行政復(fù)議期間，申請(qǐng)人或者第三人提出被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為作出時(shí)沒有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)同意，被申請(qǐng)人可以補(bǔ)充證據(jù)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第45條規(guī)定，原告或者第三人在行政程序中依法應(yīng)當(dāng)提供而沒有提供而在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納。前者沒有像后者一樣設(shè)定因遲延舉證而導(dǎo)致證據(jù)失權(quán)的法律后果，而對(duì)申請(qǐng)人的遲延舉證保持更為寬容的態(tài)度?！缎姓?fù)議法》雖然允許被申請(qǐng)人可以相應(yīng)地補(bǔ)充證據(jù)，但是由于行政程序已經(jīng)結(jié)束，對(duì)于申請(qǐng)人這種“證據(jù)突襲”的做法，被申請(qǐng)人難以與之分庭抗禮。特別是在授益行政行為領(lǐng)域，如果申請(qǐng)人在行政復(fù)議程序中提出先前未提交的有關(guān)其符合授益資格條件的證據(jù)材料，被申請(qǐng)人根本就無力反駁。申言之，與行政訴訟制度相比，《行政復(fù)議法》在舉證責(zé)任分配的天平上偏向于救濟(jì)申請(qǐng)人權(quán)利的一端。據(jù)此，變更決定作出的事實(shí)基礎(chǔ)更多地依賴于客觀真實(shí)，通過賦予申請(qǐng)人遲延舉證的權(quán)利，對(duì)行政程序中認(rèn)定的事實(shí)予以查漏補(bǔ)缺，以徹底保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益。在證據(jù)規(guī)則方面，《行政復(fù)議法》進(jìn)一步拓寬了變更決定適用的空間。

四、禁止不利變更原則的“安全閥”作用及其調(diào)適

《行政復(fù)議法》第63條第2款沿襲2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第51條，其規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的變更決定，但是第三人提出相反請(qǐng)求的除外。”禁止不利變更原則已經(jīng)成為變更決定制度的內(nèi)在組成部分。但是該原則的合理性在理論上聚訟紛紜，在各國(guó)立法例上并未成為公認(rèn)的法律原則。③""③參見蔡震榮：《禁止不利變更——?jiǎng)趧?dòng)法訴字第1040007965號(hào)訴愿評(píng)析》，載《月旦法學(xué)教室》2016年第6期，第10頁。根據(jù)不利變更的“積極說”，行政復(fù)議的提起系申請(qǐng)人促使復(fù)議機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政監(jiān)督權(quán)，為確保依法行政原則之遵守，行政復(fù)議決定不應(yīng)當(dāng)受到申請(qǐng)人主張的約束；根據(jù)“消極說”，如果作出不利變更，則與行政救濟(jì)的本意不相符合，禁止不利變更可以鼓勵(lì)申請(qǐng)人積極行使救濟(jì)權(quán)。該原則對(duì)變更決定的功能發(fā)揮具有雙重面向：一方面，在爭(zhēng)議解決的前端消除申請(qǐng)人對(duì)將來可能出現(xiàn)不利變更的后顧之憂，有利于行政復(fù)議充分吸納行政案件；另一方面，在末端確保變更決定運(yùn)行在有利于申請(qǐng)人的軌道之上，引導(dǎo)申請(qǐng)人服膺復(fù)議的結(jié)果，同時(shí)也約束了復(fù)議機(jī)關(guān)的決定權(quán)。總體上，禁止不利變更原則在變更決定制度中具有“安全閥”的作用。在新法實(shí)施以后，該原則如何和諧地嵌入變更決定制度乃至整個(gè)行政復(fù)議決定體系，值得進(jìn)一步探討。

（一）避免變更決定的優(yōu)先適用地位受到不當(dāng)抑制

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”第81條第1項(xiàng)規(guī)定：“但于訴愿人表示不服之范圍內(nèi)，不得為更不利益之變更或處分?！贝颂幍摹疤幏帧奔礊槌蜂N后由原行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為。據(jù)此，該條將撤銷后責(zé)令重作也納入禁止不利變更原則的適用范圍，否則將會(huì)造成復(fù)議機(jī)關(guān)的恣意和不公平現(xiàn)象。④""④參見陳淑芳：《訴愿法上不利變更禁止原則之適用》，載《月旦法學(xué)教室》2018年第11期，第8頁。對(duì)比而言，《行政復(fù)議法》將禁止不利變更原則的射程止步于變更決定。由于變更決定的適用情形與撤銷等決定存在交叉地帶，復(fù)議機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)可能對(duì)申請(qǐng)人作出更為不利的處理時(shí)，為了規(guī)避禁止不利變更的約束，往往會(huì)轉(zhuǎn)向作出撤銷并責(zé)令重作決定，或者單純撤銷而不作重作的指示。這樣就會(huì)導(dǎo)致變更決定優(yōu)先適用的立法初衷落空。反過來看，這種倒逼效果又會(huì)消解當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)的積極性。撤銷和變更決定都具有對(duì)申請(qǐng)人不利的可能性，從發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用出發(fā)，建議將該原則延伸適用于撤銷決定，保障變更決定的優(yōu)先適用地位，避免其受到不當(dāng)抑制。①""①近年來，我國(guó)司法實(shí)踐對(duì)該原則適用范圍的認(rèn)識(shí)開始有所突破。在長(zhǎng)沙市未思教育管理有限公司與吉首市公安局、吉首市人民政府上訴案中，法院指出：禁止不利變更原則既包括不得直接作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的復(fù)議決定，也應(yīng)包括不得以撤銷等方式間接導(dǎo)致對(duì)申請(qǐng)人更為不利的法律后果。吉首市公安局經(jīng)復(fù)議撤銷并責(zé)令重新作出的行政行為加重了對(duì)上訴人的處罰，違反了該原則。參見湖南省湘西土家族苗族自治州中級(jí)人民法院（2019）湘31行終65號(hào)行政判決書。

（二）補(bǔ)充適用駁回復(fù)議請(qǐng)求決定

《行政復(fù)議法》第3條確立了“有錯(cuò)必糾”原則，其與禁止不利變更之間存在緊張關(guān)系。在肖麗峰與三門峽市公安局峽東分局、三門峽市公安局治安行政處罰及行政復(fù)議案中，②""②參見河南省高級(jí)人民法院（2020）豫行申860號(hào)行政判決書。法院認(rèn)為，原行政機(jī)關(guān)依據(jù)新的事實(shí)和證據(jù)作出處理的，不受到禁止不利變更原則的限制。本案的邏輯正是基于有錯(cuò)必糾原則的優(yōu)先性。在既定的立法政策選擇之下，如何盡量調(diào)適兩者的沖突？

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)復(fù)議機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)原行政行為的從輕處置確屬違法時(shí)，只能作出駁回訴愿決定，同時(shí)在理由部分指明本應(yīng)作出變更決定，只是因?yàn)槭艿浇共焕兏募s束而作此決定。③""③參見尤重道：《行政救濟(jì)不利益變更禁止原則之概念與適用范圍》，載《全國(guó)律師》2017年第4期，第92頁。這種“權(quán)宜之計(jì)”表征其為例外情況下的駁回復(fù)議請(qǐng)求。與維持決定不同的是，駁回復(fù)議請(qǐng)求決定能夠?yàn)楹戏顟B(tài)存疑的行政行為的效力保留一定的合理空間，④""④參見李月：《維持抑或駁回：論合法適當(dāng)行政行為的復(fù)議決定種類》，載《行政法學(xué)研究》2023年第4期，第174頁。從而繞開有錯(cuò)必糾原則的剛性約束。但是，《行政復(fù)議法》第69條有關(guān)駁回行政復(fù)議請(qǐng)求的規(guī)定目前并不適用此種情形。在復(fù)議機(jī)關(guān)審理過程發(fā)現(xiàn)可能會(huì)出現(xiàn)不利的結(jié)果時(shí)，為了避免其“被迫”轉(zhuǎn)向適用維持決定從而與有錯(cuò)必糾原則發(fā)生正面沖突，應(yīng)當(dāng)允許參照行政訴訟的判決種類，適用駁回復(fù)議請(qǐng)求決定，以此緩解以維持決定“粉飾”原行政行為合法性的尷尬境地。復(fù)議機(jī)關(guān)在駁回以后，被申請(qǐng)人可以通過自行變更來修正原行政行為的合法性問題，這并不違反禁止不利變更原則。

五、結(jié)語：“變更決定中心主義”的審思與前瞻

2023年8月28日對(duì)《行政復(fù)議法（修訂草案）》審議時(shí)，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)建議按照先變更、撤銷或者部分撤銷的順序調(diào)整優(yōu)化行政復(fù)議體系，突出行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的制度特點(diǎn)。這一重大變化昭示著“變更決定中心主義”在我國(guó)行政復(fù)議制度上初現(xiàn)端倪。如果說“行政撤銷訴訟中心主義”關(guān)注的對(duì)象是被訴行政行為客觀違法性之有無，這種是非判斷思維模式體現(xiàn)出濃烈的客觀訴訟色彩，那么“變更決定中心主義”更為側(cè)重申請(qǐng)人主觀權(quán)利的修復(fù)，突出行政復(fù)議在調(diào)整行政法律關(guān)系上的定分止?fàn)幑δ堋５恰白兏鼪Q定中心主義”這一美好愿望能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，取決于制度供給的充足性。無論從其適用情形還是法律效果對(duì)比識(shí)別，《行政復(fù)議法》上變更決定與撤銷等其他決定之間的切分并不清晰，其規(guī)范意義的辨識(shí)度也不夠彰顯。盡管立法者在規(guī)范表述上有意區(qū)分變更與撤銷決定的適用情形，制造不同的應(yīng)用場(chǎng)景，但在語義上，前者的“未正確適用依據(jù)”和“事實(shí)不清、證據(jù)不足”在外延上實(shí)際包含了后者的“適用的依據(jù)不合法”“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足”。由此，變更決定的棲身之所應(yīng)當(dāng)主要為糾正不適當(dāng)?shù)男姓袨?。此外，禁止不利變更原則的嵌入客觀上限縮了變更決定的適用空間。如果說實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議側(cè)重于關(guān)懷當(dāng)事人的真實(shí)利益訴求，全面審查涉案行政法律關(guān)系，⑤""⑤參見徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對(duì)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的回應(yīng)》，載《法學(xué)》2021年第6期，第33頁。那么，新的變更決定制度總體上仍然沒有突破以行政行為合法性問題為基點(diǎn)的審理構(gòu)造。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法者雖然期待復(fù)議機(jī)關(guān)盡可能多作變更決定，但實(shí)務(wù)上變更案例極為少見。原因有三：一是復(fù)議機(jī)關(guān)如果自為決定，將成為后續(xù)行政訴訟的被告；二是復(fù)議機(jī)關(guān)傾向于尊重原行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限；三是復(fù)議機(jī)關(guān)人力資源不足，復(fù)議決定由“訴愿審議委員會(huì)”作出，但后續(xù)行政訴訟卻由復(fù)議工作人員出庭應(yīng)訴。①""①參見張文郁：《行政法院自為判決及受理訴愿機(jī)關(guān)自為決定相關(guān)問題之探討》，載《月旦裁判時(shí)報(bào)》2018年第10期，第54-55頁。這些掣肘因素在我國(guó)大陸實(shí)踐中也或多或少存在。即便是2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》已經(jīng)確立了“決定結(jié)果、法律適用、事實(shí)認(rèn)定”三重情形的雛形，其實(shí)施以后也并未提升變更決定的適用率。變更決定真正能成為復(fù)議機(jī)關(guān)的首選，除了以其制度優(yōu)勢(shì)和辦案效果吸引申請(qǐng)人積極提出變更申請(qǐng)以外，更重要的是要形成對(duì)復(fù)議工作人員的正向激勵(lì)效應(yīng)。例如，行政訴訟共同被告制度影響復(fù)議機(jī)關(guān)作為理性經(jīng)濟(jì)人的選擇。在變更與維持兩可之間的時(shí)候，復(fù)議機(jī)關(guān)為了讓被申請(qǐng)人“陪綁”應(yīng)訴而趨向選擇維持決定。②""②參見曹鎏：《中國(guó)特色行政復(fù)議制度的嬗變與演進(jìn)》，法律出版社2020年版，第237頁。如果在變更與撤銷的交叉地帶，由于撤銷決定更加能滿足申請(qǐng)人的意愿，申請(qǐng)人一般不會(huì)提起行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)更傾向于選擇適用撤銷決定。如果把撤銷決定對(duì)原行政行為的作用比喻為“破”，變更決定則是“先破后立”或者“邊破邊立”，其在專業(yè)知識(shí)運(yùn)用上的難度往往讓復(fù)議工作人員望而卻步。在進(jìn)入后續(xù)的行政訴訟中，相比于撤銷決定，復(fù)議機(jī)關(guān)還需要證立變更后的行政行為的合法性與適當(dāng)性。在行政復(fù)議機(jī)關(guān)集中到一級(jí)政府層面的當(dāng)下，復(fù)議工作人員對(duì)越來越細(xì)分的行政管理業(yè)務(wù)加以精準(zhǔn)把握尚需時(shí)日。變更決定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)能否在新法實(shí)施后牢牢確立，修法的制度紅利能否得到充分釋放，還有待新《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等相關(guān)配套制度的加固和行政復(fù)議能力建設(shè)的提升。

The Functional Orientation and its Normative Development of the Alteration Decision System in New Administrative Reconsideration Law

HUANG Jianqiu

Abstract： The function of the alteration decision system in the new Administrative Reconsideration Law includes three dimensions： function as the main channel role in resolving administrative disputes， substantially resolving administrative disputes， and strengthening internal supervision based on administrative self-discipline. There is a qualitative difference between an alteration decision and a revocation decision in negating the effectiveness of the original administrative act. The alteration decision and the partial revocation decision are applicable to the different processing results of the original administrative act respectively. Two factors can be considered in the choice between an alteration decision and a decision of ordering to redo activities. The three applicable situations of alteration decisions present a progressive relationship between the degree of illegality of administrative activities. Through the three dimensions of decision making， law application and fact examination， the expansion of the application of the alteration decision should be promoted. The principle of prohibition of adverse alteration function as the safety valve in alteration decisions， which should avoid unproperly extracting the preferential application of alteration decisions and allow the supplementary application of rejecting the reconsideration application. The centralism of alteration decisions has begun to emerge， but its effectiveness remains to be tested.

Keywords： Administrative Reconsideration; Decision of Alteration; Decision System; Prohibition of Adverse Alteration

（責(zé)任編輯：施立棟）