高等教育非均衡發展治理何以可能

【摘 要】 高等教育非均衡發展治理是世界各國促進高等教育公平的實踐難題，中國特色“高校對口支援”治理實踐成為破解這一難題和緩解高等教育規模治理負荷的創新舉措。基于治理理論從權力結構、投入產出、管理監督三個維度分析，“高校對口支援”實施呈現出政府擁有正式權威與高校掌握實際控制權并存、高校多渠道資源籌措與多元化成果分享結合、結果導向型監督與人格化擔責掛鉤的“行政發包制”治理模式。在此基礎上，“高校對口支援”形成了支援高校和受援高校壓力共解、發展共創、權責共擔的“生態化共治”多重機制，能夠有效克服治理過程中的實施負荷、激勵困境與避責行為，超越傳統行政科層式治理或純粹依靠市場機制治理的弊端。面對新形勢和新挑戰，“高校對口支援”需要應對制度缺陷與實踐阻礙，繼續厘清主體權責邊界、持續引入多種社會力量、合理優化監督評估體系，持續提升治理效能，推動中國西部高等教育全面振興和高等教育均衡可持續發展。

【關鍵詞】 “高校對口支援”；非均衡治理；行政發包制；生態化共治；可持續發展

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2024）08-0061-10

【文獻標識碼】 A【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.08.007

實現均衡發展是后精英階段高等教育治理的重要原則［1］，也是世界各國促進高等教育公平的實踐難題［2］。囿于規模結構、資源分布、政策制度、經濟發展等多重因素影響，長期以來我國高等教育發展在空間布局的非均衡性，成為制約滿足人民日益增長的對優質公平高等教育需求的主要困境之一。經過20余年的探索與實踐，中國特色“高校對口支援”成為破解高等教育發展非平衡難題和緩解規模治理負荷的重要途徑和理性選擇，承載著黨和國家促進教育公平、支持西部開發、助力社會穩定與邊疆長治久安等多重任務，是以中國式治理現代化推進高等教育協調發展的先進經驗，有效提升了發展薄弱高校師資隊伍建設、科學研究和社會服務能力［3］。2024年6月習近平總書記在青海考察時強調，“包括教育在內的東西部協作和對口支援取得顯著成效，充分彰顯了中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的優勢”［4］。總結提煉“高校對口支援”的治理實踐，深刻把握“高校對口支援”的模式特征與機制原理，對于闡明我國高等教育治理現代化路徑和創新高等教育治理理論具有重要意義。

一、基于治理理論的分析框架

“高校對口支援”主要指自2001年教育部啟動“對口支援西部地區高等學校計劃”之后，東西部高校之間建立的跨區域交流、合作與援助方式，其本質是由政府主導、支援高校和受援高校負責實施、社會力量共同參與的，旨在緩解我國高等教育非均衡發展的多元治理實踐。根據治理理論及其內涵，有效治理需要回答三個基本問題：誰治理、依靠什么治理、如何治理［5］。這三個問題分別對應治理體系的三大要素：治理主體、治理資源和治理方式，以此為依據形成本研究分析維度。

第一，由治理主體要素構成分析的權力結構維度。治理主體是治理體系中的利益相關者。治理的突出特征是多主體參與，核心在于主體間權力轉移與重新配置。例如科層治理內部上下級關系可看作委托方、管理方、代理方之間圍繞權力配置的組織和管理結構［6］。權力結構是“高校對口支援”搭建治理框架的核心，決定并形塑政府、高校和社會力量的治理行為。第二，由治理資源要素構成分析的投入產出維度。治理資源被視為治理體系順利運行的支撐根基。保證治理資源投入，并合理劃分產出效益使之成為激勵主體的持續動力是提升治理能力與推進治理現代化的基本保障。因此，資源的充分投入與產出成果的合理分配關乎“高校對口支援”的持久生命力。第三，由治理方式要素構成分析的管理監督維度。治理方式主要指治理的路徑和方法，是治理主體權力行使的落腳點，也是治理資源利用的主要手段。“高校對口支援”需要多元主體在管理控制和監督問責等方面做出設計安排與相應措施以保證具體工作順利開展。綜上所述，權力結構、產出投入、管理監督三個維度的內涵和外延存在交疊，且彼此之間相互作用，是“高校對口支援”治理實施的基本變量，共同構建起本研究分析框架。

二、治理模式：行政發包制

在治理高等教育非均衡發展過程中，中國特色“高校對口支援”總體上表現為依托我國高等教育管理體制的行政權力并由它驅動，運用非常規方式適應我國高等教育發展場景的治理特征。以教育部為代表的政府部門與支受援高校在高等教育管理體制內的上下層級之間建立“發包-承包”關系［7］，強調政府部門作為“發包方”負責頂層設計與政策主導，將具體任務“發包”給支受援高校落實執行，形成鮮明的“行政發包制”治理模式。

（一）權力結構：任務發包下政府擁有正式權威與高校掌握自主控制權并存

“高校對口支援”中政府部門與支受援高校之間總體呈現基于“發包-承包”關系的權力劃分結構。教育部作為對口支援的“提出者”和“發包方”擁有正式權威。教育部成立“教育部對口支援西部地區高等學校工作協調小組”，全面統籌協調對口支援工作［8］，具有總體目標設定權、指導權、審批權等。例如教育部提出“實施‘對口支援計劃’要以人才培養工作為中心，以學科專業建設、師資隊伍建設、學校管理制度與運行機制建設為重點”［9］的核心目標；之后提出“以學科建設為重點，形成‘以點帶面、點面結合’的對口支援格局”［10］的實施目標。指導權體現在教育部對“高校對口支援”的頂層設計（制定政策和總體規劃）、意義闡釋（政治任務、社會責任、歷史使命）、實施原則（長期穩定、系統規劃）、實施方式（一對一、組團式）、實施周期（分期實施、五年一期）、支援形式（受援高校教師學歷提升與進修培訓、支援高校教師選派與干部掛職、學生委托培養與聯合培養、科研合作與學科建設、服務當地經濟社會發展等），以及監督總結、經驗交流、宣傳表彰等方面進行指導安排。審批權則體現為教育部根據受援高校的學科特點與意愿確定支援高校，審批支受援高校對口支援協議［11］，以及專項資金劃撥安排等。

支受援高校具體負責支援工作，是完成對口支援任務和責任的共同“承包方”，擁有相當自主裁量權和實際控制權。自由裁量權主要體現在教育部將具體的支援任務和目標決定權授予支受援高校，例如，“支援高校與受援高校在深入調查研究和充分協商的基礎上，簽訂對口支援協議”［12］。實際控制權主要體現在支受援高校全面負責支援實施。例如，“支援和受援高校是開展對口支援工作的主體，雙方均要認真組織實施對口支援的各項具體工作”［13］；“支援高校與受援高校要加強對‘對口支援計劃’實施工作的領導，學校主要負責同志要主管這項工作，制定切實可行的措施和辦法，在組織上和制度上保證對口支援協議的順利執行”［14］；“支援方與受援方應由研究生院（部、處）或其他有關部門作為牽頭單位具體負責本校‘援疆學科建設計劃’的實施”［15］；等等。

（二）投入產出：強動員下高校多渠道資源籌措與多元化成果分享結合

在資源投入方面，“高校對口支援”運用顯著的政治動員強化以支受援高校自籌為主，政府和社會共同支持的方式滿足資源需求。在多份政策文本中，“高校對口支援”被稱為一項政治任務。政治動員模式高效源于在政治權威影響下能夠以政策目標為導向配置政策資源，從而保障政策執行能力與目標適配［16］。“高校對口支援”明確由支受援高校充分籌措調動資源進行配置為主，“對口高校都要積極籌集資金，保證‘對口支援計劃’的順利實施，其中，以支援高校為主的支援與合作項目，所需經費由支援高校從各渠道籌集的資金中統籌安排。受援高校內部基本建設和派出教師進修、攻讀學位等費用，主要從西部重點建設高校專項資金中自行解決”［17］。“支援方要在人、財、物等方面對受援方給予實質性的支援。支援方為受援方培養學科梯隊人才，開放實驗室和共享信息等，原則上實行免費政策。”［18］對于銀齡教師，“受援高校提供崗前培訓費、派出地往返交通差旅費、意外保險費、必要的商業醫療保險費、采暖費等保障性經費。援派高校提供派出前體檢費、遴選工作經費”等［19］。此外，政治動員不僅針對支受援高校，還強調政府相關部門的職責與任務。例如，“教育部將爭取國家有關部委的支持，并在有關的項目專項中統籌安排”［20］，“對教師進修和干部學習鍛煉給予經費支持”［21］，“地方政府要把教育援藏工作所需經費列入地方財政預算予以落實”［22］。“高校對口支援”還鼓勵社會力量參與，提出受援高校應針對所在區域經濟社會發展實際，加強與當地政府、企事業單位的橫向合作［23］。

在產出成果分配方面，“高校對口支援”以促進受援高校發展為主，鼓勵支受援高校多元化分享成果效用。受援高校是主要受益對象，享有在人才培養、科學研究、學科建設、制度完善等方面的主要產出成果，支援高校同樣能夠與受援高校共同實現效用偏好。例如，在人才培養方面，“支援高校可向相關部門申請定向培養博士、碩士研究生單獨招生指標，用于受援高校現有師資隊伍的培養”［24］；在科學研究方面，支受援高校共同“深入開展科研合作，共建優質教學資源和科研資源共享平臺，實現資源共享、優勢互補”［25］。在對口支援工作中有突出貢獻的集體和個人受到表彰和宣傳，有利于提升支援高校的學校聲譽。

（三）管理監督：契約管理下結果導向型監督與人格化擔責掛鉤

對“高校對口支援”的管理監督主要圍繞支受援高校簽訂的對口支援協議展開。協議書一般通過雙方協商在對口支援的具體目標、主要任務、資源投入、人員合作、高層聯系、支援期限等方面進行約定。與此相對應，對“高校對口支援”的監督更注重結果導向的效果考核（弱化程序控制）和經驗總結。例如，教育部要求“對口支援高校雙方應建立年度例會制度，每年至少舉行一次例會，學校主要領導要參加會議。會議的目的是檢查總結過去一年（或更長時間）的工作情況，安排部署下一步的工作”［26］， 以及大力“推廣各種成功的經驗”［27］。同時，人格化擔責是“高校對口支援”責任落實的重要舉措。教育部要求支受援高校“學校主要負責同志要主管這項工作”［28］，“把教育對口援藏工作作為考核教育部直屬高校和直屬單位領導班子工作績效的因素之一”［29］。可以看出，“高校對口支援”的主要負責人構成了高校組織擔責的人格化表征和任務的前置承擔者。

三、治理機制：生態化共治

傳統行政科層式治理由于權力鏈式傳遞、預算撥款與收益上繳、重視程序控制等內在特征容易造成負荷超載、組織僵化和責任逃避［30］，而純粹市場式治理模式因為其內在逐利性往往與高等教育發展理念相抵觸。“高校對口支援”是立足我國高等教育發展實際的超常規治理與實踐創新，基于“行政發包制”的治理模式與治理特征經過組合強化作用，形成了以支援高校和受援高校為主體的壓力共解、發展共創、責任共擔的“生態化共治”多重機制，將具有不同功能、互補需求的高校群體聯結形成促進西部高等教育發展的生態網絡，并通過共同治理構建目標一致、功能耦合、共同演化的生態系統，超越行政科層式治理和市場式治理弊端，能夠有效克服“不能為”“不愿為”和“不作為”的治理困境，實現我國高等教育非均衡治理的高效能。

（一）構建壓力共解的統籌機制減輕治理實施負荷

良好的生態系統需要協調生態沖突，緩解生態壓力。一直以來，高等教育非均衡發展治理面臨的主要壓力源自薄弱高校優質資源短缺問題。打破高等教育資源分布的壁壘限制，實現資源重新整合、調配、流動與利用，往往造成巨大的實施負荷，在傳統行政科層治理或純粹市場經濟治理下成為治理矛盾。“高校對口支援”通過任務發包、資源共籌、結果導向監督（弱化程序管理），調整政府與高校在治理過程中的生態位勢，使支受援高校轉變為治理生態系統的主體，共同應對壓力與難題，減輕政府治理負荷、擴展資源籌集渠道、降低運行成本，使以往的“不能為”變成“能為”。

1.選擇性任務發包減輕政府部門的治理負荷。

各級政府在高等教育非均衡發展的傳統治理中面臨巨大財政壓力和行政負荷。由于我國當前高等教育管理體制以中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主，地方政府需要承擔所轄地區高等教育發展的大部分重任。但是伴隨國家“分稅制”改革帶來的財權上移與事權下移，西部地區政府部門財政收入無法支撐當地高等教育高質量發展，而東中部地區的轉移支付也難以滿足西部高等教育發展的投入需求。同時，政府管理模式與學術自治有不同的價值追求與權力基礎［31］，科層制、命令式、直接化的政府治理對高等教育發展“水土不服”，更容易加重治理負擔和風險。通過劃分治理任務，政府僅保留總體目標設定權、指導權、審批權，將實際治理任務交于支援高校與受援高校，改變政府與高校的治理生態位勢，由支受援高校變為治理生態主體。政府部門從“他治”的壓力負荷中抽身出來，以較小的行政負荷和風險提升治理的有效性與質量水平。

2.多渠道資源籌集打破資源匱乏的約束瓶頸。

“高校對口支援”強調以支受援高校為主，多渠道籌集資源，有助于打破資源籌集的約束瓶頸，形成支撐生態系統運行的資源交互集合體。一方面，以資源自籌為主能夠充分調動支受援高校資源創造與整合的積極性，實現西部高等教育發展資源的“自生循環”。“高校對口支援”并非“劫富濟貧”式的資源騰挪，支援高校作為辦學主體能夠深刻理解高等教育發展需求與資源有限性之間的顯著張力，不會選擇粗放型“輸血”模式應付短期政策要求，反而會充分調動和利用雙方人、財、物等傳統資源以及知識、技術、信息、空間等現代資源要素，并促進它們在支受援高校構成的生態界面之間充分流動和優化整合。尤其是多對一、多對多等組團式支援高校之間的資源融合和要素流動通過生態協同效應提高資源與發展的匹配度，提升資源配置效率。其中，數字化資源正在成為“高校對口支援”的重要載體。截至2024年，東西部高校課程共享聯盟成員達到385所高校，通過推廣大規模在線課程和小規模定制課程等方式開展“慕課西部行計劃”，提供6700余門跨校共享課程，超過1.3億人次大學生通過修讀這些課程獲得學分，創新了優質資源的共享模式［32］。另一方面，輔助以政府和社會等多主體、多層次、分散化的共同支持，可以保障“高校對口支援”的持續性。多方支持有助于促進支受援高校與社會緊密連接，鼓勵支受援高校加強融入社會發展，共同參與社會資源競爭，強化各受援高校的特色與優勢。

3.結果導向監管降低治理實施的運行成本。

結果導向的監管意味著弱化對“高校對口支援”治理環節的程序化管理，有利于發揮支受援高校在治理生態系統中的自組織特性。程序化管理來源于科學管理思想，認為科學規律來自具有一定程序性基礎的生產和管理的實踐，它反過來又通過程序化的方法規定科學的操作程序。但實踐中由于程序設計實施在本質上具有強制性，導致程序管理蘊含著隱蔽且有效地使權威自上而下傳導的官僚主義［33］。此外，在“程序化即科學”的理念指導下，形式程序成為科學規律的表征，但過分強調程序、規定、文書等因素，會造成“泛程序傾向”［34］。當自上而下的管理機制不斷強化，就會以形式程序的監督替代目標結果的評估，導致官僚主義和形式主義下各級組織工作錯位、目標替代、效率低下等問題［35］。“高校對口支援”注重結果導向的監管，重點關注問題解決和任務實現，更聚焦“實現特定結果”，以促進西部高等教育整體發展的整體目標引導和規約主體行為與實施秩序，促使政府對支受援高校的管理監督從“繁文縟節”中掙脫出來，總體降低監督成本和支受援高校的應對成本。

（二）構建發展共創的動力機制化解治理激勵困境

有效治理的核心是治理主體在面臨正式約束時具有解決實際問題的能動性。“高校對口支援”通過擴展支受援高校自主權、鼓勵成果分享和協商契約的達成與落實，強調支援高校和受援高校圍繞對口支援進行價值共創和生態共建，將價值創造和成果分享的范圍由以往的弱聯結拓展至互利共生的“組團式”生態系統層次，激發支援高校和受援高校構建發展共創的動力機制，實現“各美其美，美美與共”，以解決治理主體“不愿為”問題。

1.擴展高校自主權引導協同發展的共同體形成。

“高校對口支援”雖然由政府主導，但在實施中支受援高校被賦予充分的自由裁量權和實際控制權，有助于彰顯高等教育的自由價值理性。支受援高校享有在對口支援中的主體地位和平等關系，能夠自主決定支援任務和實施目標，可以擺脫行政權力的強制“拉郎配”，基于“主體間的交互理性”激發互惠發展的趨勢導向，既表現為資源要素的互惠，更體現在彼此發展范式和精神價值的融合。受援高校在戰略規劃、治理結構、制度邏輯、組織文化等方面向支援高校學習轉向的同時，支援高校自動向受援高校傳遞“一種卓然的精神氣質、一種引領時代風尚的責任感和能力”［36］。支受援高校在交往與滲透中不斷建構符合雙方共同愿景與理念的精神價值，將獲得雙方認同的精神取向、價值取向、責任取向融入治理過程。例如，作為第一批受援高校，石河子大學與教育部高校支援團隊共同聚焦國家重大需求，強化開展團隊式有組織科研，以高質量成果彰顯高校團隊服務力和影響力［37］，形成“你中有我，我中有你”發展共同體，持續激發高校協同發展的主體性。

2.分享成果效用激發價值共創的內在動能。

按照生態學理論，支受援高校作為具有獨立利益結構和效用偏好的行為主體，其角色行為是基于自身效用實現的理性選擇過程。“高校對口支援”從起初強調無私奉獻，轉變為當前鼓勵支受援高校分享支援的成果效用，增強了雙方以價值共創推進對口支援的內在動能。一方面，成果效用分享強化支受援高校人才共育。對口支援20多年間，累計有9100多名受援高校教師到支援高校進修學習、參與科技攻關，1000多名支援高校干部到受援高校掛職，10000多名專家和教師到受援高校授課。同時，單獨劃撥定向單招博士指標4977個、碩士指標1645個［38］。在此期間，受援高校滿足了師資水平提升、一流人才引進、人才培養質量提升的效用偏好；相應地，支援高校獲得更多高素質人才培養指標，促進了干部和教師經驗的鍛煉提升。另一方面，成果效用分享強化支受援高校創新耦合。支援高校的主要優勢在于擁有先進的科研儀器設施、充足的高水平科研人才以及前沿的學術資源；受援高校則強于獨特的研究問題域、自然人文環境和創新應用場景。正是這種以異質性效用需求匹配為基礎的優勢耦合促使彼此以更強烈的意愿和動機、開放的心態向對方分享各類知識［39］，并成倍放大各自價值和作用，完成難以獨立支撐的創新成果［40］。例如，通過對口支援，青海大學組建了生態環境工程學院等教學科研機構，獲批三江源生態與高原農牧業國家重點實驗室等“國字號”科研平臺，參與建設國家級科技創新平臺培育建設項目，幫助青海省實現國家重點實驗室和國家大學科技園零的突破，同時圍繞鹽湖化工、高原農牧業等領域形成了一批高水平科研成果，填補了國際國內多項技術空白［41］。此外，支受援高校通過對口支援參與服務西部大開發和“一帶一路”倡議等，有助于實現雙方在提升社會服務能力、國際化水平，以及學校聲譽等方面的共同效用，使之進一步在深化價值共創中推進對口支援。

3.訂立協商契約探索學科整合的行動路徑。

在共同協商的基礎上簽訂并履行“對口支援協議”是支受援高校開展“高校對口支援”的規范化制度和實踐性路徑。支受援高校通過協商對話的程序和形式使矛盾沖突或利益差異得以調和，在審慎溝通中凝聚關于對口支援各項事務的基本共識，以此達成規范性契約構成共同行動的基礎和前提。更重要的是，達成協商契約為支受援高校提供了尋求“和合之道”的持續過程，支受援高校不僅要形成對口支援明確的目標預期、實施標準和操作細則，而且須匯集群智，確定切實可行的發展路徑。例如在政策指引下，多數支受援高校逐漸形成了以學科為主體，依托高校自然稟賦、地理區位、歷史人文等多樣性特點和比較優勢，聚焦優勢特色學科整合與發展的支援方針和融合路徑。“對資源、生態、環境、能源、交通、生物、醫學、水利、農業、森林資源保護等學科專業應給予重點支持，支援高校重點支持受援高校做強一批具有區域特色的優勢專業，辦好一批理、工、農、醫、師范等緊缺學科專業”［42］，“幫助受援高校辦出特色”［43］。全國對口支援新疆工作會召開以來，對口支援高校與新疆高校簽署二級學院、學科對口支援協議160余份，建設二級學院270多個、學科500多個，共建科研平臺50多個，助推新疆高等教育各項事業取得一系列新突破、新進展、新成效［44］。

（三）構建責任共擔的約束機制防治治理避責行為

在“高校對口支援”的共治生態網絡中，單個治理主體由于責任缺失引發的不良后果不再是簡單的線性或群體傳導，而會沿著不同層級生態網絡進行傳染與擴散。雖然支受援高校按對口支援協議履行職責，但是由于不完全契約導致對口支援協議很大程度上難以事前約束所有責任細節，容易造成治理主體在某些事務上“主動避責”或“被動應付”。保留政府正式權威、強化政治任務動員和人格化問責，可以構建責任共擔的約束機制，保證和明確支受援高校的責任履行、責任擔當和擔責主體，強化生態系統的群體責任，規避和防治“不作為”的治理行為。

1.保留政府權威確保目標達成的責任履行。

根據不完全契約理論，人的有限理性導致初始契約不可能詳盡描述所有或然情況并對其責任細節和相應對策做出可行約定［45］，契約雙方會因為大量的不確定性而造成爭議難以有效解決，以及增加“避責應付”“選擇性執行”和“碎片化實施”等機會主義行為的發生風險。契約具有不完全性是現代治理面臨的基本情境［46］。因此，有效治理的實現必須由其中一方治理主體持有契約內明確指定的“特定控制權”之外的“剩余控制權”來主導或推動其他主體應對處理契約未能涉及的或然情況。上述“剩余控制權”在“高校對口支援”治理實施中指向政府保留的超越支受援高校對口支援協議的總體目標設定權、指導權、審批權等正式權威。作為生態系統界面的總體搭建者、組織關系的協調者以及系統規制的維護者，擁有正式權威使政府決定對口支援體系的頂層設計和實施方向，指向價值實現和目標達成的影響力，其將促使國家意志不斷向下滲透，成為支受援高校的共同目標與行動指引。政府有意識、有目的、有步驟地運用權威，對治理生態系統進行統籌、整合與協調，可以推動高校在內的治理主體跳出自我利益圈，“約束可能造成和放大的扭曲和負面效應，將承包人狹隘自利可能傷及發包方的行為限制在可以接受的范圍”［47］。

2.政治動員強化使命為先的責任擔當。

“政治任務”在我國現實語境中通常意味著與其他任務相比具有絕對優先地位。“高校對口支援”被稱為“政治任務”，表明治理過程處于“意義重大、影響全面、地位優先”［48］的生態情境，意味著作為治理主體的支受援高校必須共同擔負起國家和人民賦予的此項重大使命。“支援高校要認清對口支援工作既是政治任務，更是自己的社會責任和歷史使命。要勇于肩負起政治任務和社會責任，要自覺地履行自己的歷史使命。受援高校要充分認識到對口支援的歷史機遇性。”［49］使命規定了一所高校的本質屬性，體現了其辦學宗旨、理想、目的，更強調了其所擔負的應盡責任。大學就是這樣一種必須明確自己使命并在使命驅使下采取有理性之行動的極其重要的社會組織［50］。成為“政治任務”的“高校對口支援”強化了支受援高校為國家負責、為人民擔當的責任感，使其在“高校對口支援”的共同行為中不斷加深對自身行為合法性的認識，將主動承擔歷史使命和切實履行社會責任視為成功辦學的動力源泉，由此保證“高校對口支援”各項任務的有效落實。

3.人格化擔責壓實承擔問責的責任主體。

問責制度缺失與執行缺位容易導致治理主體行為“脫韁”形成不良治理生態系統。問責實施必須明確擔責主體，主體不明容易造成“責任懸浮”，導致問責落空或流于形式，從而出現“不擔當、不履責、不作為”現象。“發包-承包”關系的一種內在傾向就是以強化擔責、壓實任務作為解決“避責”和“推責”問題的“殺手锏”［51］。人格化擔責結合結果導向的考核以無限責任、責任落實到人為特點，看似有悖于現代科層制的盡職免責和有限責任邏輯，其實體現了任務執行機制的穩定化特征，而非臨時權宜的制度安排。簡而言之，人格化擔責能夠明確回答“由誰擔責”這一重要問題。人格化擔責有利于“高校對口支援”認定承擔“主體責任”的“責任人”和問責對象，規避多主體參與下由“集體負責”造成的責任分解風險，提高“高校對口支援”工作“有責擔當、失責追究”的精準性和有效性。此外，人格化擔責還可以通過責任傳導，增進支受援高校“負責人”作為生態節點對“高校對口支援”各項任務的壓力認知，進而對其行為選擇產生影響，有助于激勵其利用各種非正式手段如個人資源、關系網絡去達成對口支援的相關目標。

四、治理完善：可持續發展

在新形勢下，中國特色“高校對口支援”治理實踐承載著以中國式現代化促進西部高等教育全面振興和高等教育均衡發展的歷史使命，更是推進共同富裕、助力社會穩定與邊疆長治久安、構建新發展格局的內在要求和重要途徑，需要進一步系統性排除制度缺陷與實踐阻礙，繼續厘清主體權責邊界、持續引入多種社會力量、合理優化監督評估體系，提升治理生態系統應對內外部挑戰的能力，全方位促進我國高等教育落后地區可持續發展。

（一）繼續厘清主體權責邊界，夯實“高校對口支援”治理秩序

我國高等教育特殊的管理體制和高校內部復雜的管理體系決定了“高校對口支援”的持續實施和穩定運行必須以多元主體之間清晰的權責劃分和關系結構為核心。目前來看，“高校對口支援”仍然存在權責模糊與行為失序問題。一是多層級政府部門與支受援高校的“發包-承包”關系還未厘清。“高校對口支援”實際上由于中央和地方兩級政府共同參與，又涉及中央和地方兩類高校，容易造成權責關系混亂。例如，地方政府一方面需要承擔教育部的“發包”任務，為“高校對口支援”提供相應資源保障和協調服務，另一方面也要作為“發包”方，統籌省際和省域內的對口支援工作，導致地方政府權責失衡，出現參與不足或負荷過大情況。此外，中央和地方兩類高校同時還會受到中央和地方兩級政府的任務“發包”和權力介入，容易導致權責交叉重疊，機制運行不暢，工作效能低下。二是支受援高校內部行政組織與學術組織存在權責沖突。不論支援高校還是受援高校，學校內部行政部門常作為“內部發包”方，需要學術組織承擔“人才培養、科學研究、學科建設、社會服務”等對口支援任務。但是這種高校內部自上而下“發包-承包”的潛在要求與當前高校內部治理體系中行政權力與學術權力的平衡結構存在本質沖突，影響高校內部行為協調與責任共擔。基于此，為了繼續明確多元主體的權責邊界，保障“高校對口支援”實施的規范秩序，需要進一步加強法律和制度建設，提高法治化實施水平。在宏觀層面，將“高校對口支援”納入國家對口支援體系，通過立法實現制度與規范供給，明確支援工作的主體權責、啟動程序、實施層級、支援標準、支援時限、監督考核等具體內容，構建整體性、結構化、體系化的綜合“高校對口支援”制度。在中觀層面，健全“在地化”對口支援原則，加強受援高校所屬地方管理與統籌的權力與職責，增強對口支援的針對性和協調性。在微觀層面，將對口支援工作納入支受援高校的“章程”，以章程為統領完善和規范高校內部各項權責劃分與落實。

（二）持續引入多種社會力量，增強“高校對口支援”治理活力

面對服務西部大開發形成新格局的新使命，“高校對口支援”需要形成依靠社會力量、服務社會發展的聯動機制。但是“高校對口支援”容易困于“發包-承包”的單向度關系壁壘中，對社會力量缺乏充分調動。持續引入多種形式的社會力量有助于增強“高校對口支援”的生機活力。一是引入社會資源擴大“高校對口支援”規模。除政府和高校之外的行業企業、科研院所、非政府組織等社會外部組織可以為“高校對口支援”提供自身資源、資金和技術等獨特的關鍵性資源，有效擴大支援規模。政府應該引導鼓勵社會力量捐資、出資支持“高校對口支援”，綜合運用基金獎勵、項目申報、稅費減免、土地劃撥等政策手段，支持社會力量參與西部高等教育建設。支受援高校也可通過共建現代產業學院、未來技術學院、智慧農業學院、高水平公共衛生學院，運用“產教融合”“產學研合作”等混合支援模式，促進“人才培養鏈-科研創新鏈-產業應用鏈”在高校和社會之間融通，從而構建“政府發包-高校承包-社會助力”的新支援模式。二是引入市場機制創新“高校對口支援”制度。市場機制一方面以供求規律為基礎，注重需求導向，強化“高校對口支援”對西部社會經濟發展需求的滿足，另一方面以利益獲取為目標，能夠撬動企業等營利性組織參與“高校對口支援”，促進“高校對口支援”提質增效。因此，應該積極探索“發包制+市場機制”的協同制度來彌合單一制度缺陷。三是引入多元文化激發“高校對口支援”生命力。大學是社會的文化組織，大學文化嵌入的過程就是不同的價值力量在此消彼長的相互博弈中通過文化調試最終實現的［52］。“高校對口支援”應該增添柔性文化關懷，使之成為文化傳播、交流、融合和創新的重要過程，將大學文化、地域文化、民族文化嵌入東西部高等教育發展過程，使其在多元文化碰撞和融合的土壤中迸發出經久不衰的生命力。

（三）合理優化監督評估體系，守護“高校對口支援”治理價值

有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學導向。“高校對口支援”的落腳點是全面促進東西部高等教育的協調發展和共同發展，發展是“高校對口支援”始終指向的價值目標和內在要求。但是，當前“高校對口支援”的監督評估多由政府部門或高校自行組織實施，過分強調任務分解、指標達成和量化數據，主要將高校在對口支援活動中的投入和產出作為評價內容，容易偏離高等教育的發展要義，導致支受援高校在對標監督評估體系的過程中陷入數據拼湊、表海泛濫、排名至上的“確定性的假象”中。因此，“高校對口支援”亟須合理優化監督評估體系，守護以發展為核心的價值向度。從理念層面，對“高校對口支援”的監督評價更應關注是否促進了人的發展和滿足了社會發展的需要，重點是引導“高校對口支援”把目光聚焦到促進受援地區受教育者的全面自由發展和最大限度滿足西部地區社會經濟發展對高等教育的需求上。從實踐層面，一是構建多主體共同參與的監督評估機制。只有將受教育者和社會組織等納入監督評估主體范圍，才能真實反映“高校對口支援”對其發展需求的滿足程度。二是實施分類監督評估的模式。“高校對口支援”中的“對口”是分類的體現，應該針對不同高校類型、不同學科特色、不同支援模式采取與之相適應的分類監督評估模式，引導支受援高校立足自身所屬類型和發展定位， 聚焦特色優勢開展支援，推動西部高等教育多樣化發展。三是重視增值性評估方式的運用。轉變過去以“投入-產出”為主要內容的監督評估方式，運用科學方法評估“高校對口支援”期間西部高等教育發展的“增加值”，即“高校對口支援”對西部高等教育發展的“凈效應”，為完善“高校對口支援”和經驗總結提供依據，使監督評估環節更精準地促進西部高等教育發展。

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How is It Possible to Govern the Imbalanced Development of Higher

Education： An Analysis Based on the Practice of

"The Paired Aiding of Universities and Colleges" in China

Abstract： "The Paired Aiding of Universities and Colleges" is an institutional and practical innovation in China to solve the problem of scale governance and unbalanced development of higher education. Using governance theory to analyze from three dimensions： power structure， input-output， and management supervision， "The Paired Aiding of Universities and Colleges" presents the implementation characteristics of the coexistence of formal government authority and actual control power of universities， the combination of multi-channel resource mobilization and achievement utility sharing， and the linkage between result-oriented supervision and personalized responsibility. Correspondingly， "The Paired Aiding of Universities and Colleges" has formed a coordinated mechanism for broadening sources of income and reducing cost， a driving force for integrated development， and a constraint mechanism for sharing rights and responsibilities. It can effectively overcome the pressure load， incentive difficulties， and avoidance of responsibility during the implementation process， and has significant comparative advantages compared to traditional administrative hierarchical governance or purely relying on market mechanisms. In the face of new situations and challenges， "The Paired Aiding of Universities and Colleges" needs to further transcend institutional deficiencies and practical obstacles， continue to clarify the boundaries of subject rights and responsibilities， continuously introduce various social forces， reasonably optimize the supervision and evaluation system， continuously improve implementation efficiency， so as to promote the comprehensive revitalization of higher education in the western region.

Key words： “The Paired Aiding of Universities and Colleges”; non-balanced governance; administrative subcontract; ecological co-governance; sustainable development