公共圖書館預(yù)算績效管理的困境與對策

大力發(fā)展公共圖書館，能夠為我國營造社會文化氛圍提供堅實的條件。如何促進公共圖書館的長效健康發(fā)展，值得相關(guān)領(lǐng)域的工作人員重視與思考。新預(yù)算法的最大亮點是全面實施預(yù)算績效管理，本文基于公共圖書館預(yù)算績效管理體系存在的困境，提出相應(yīng)對策以供參考。

公共圖書館績效管理體系存在的問題

一、預(yù)算績效管理制度體系不完善

就現(xiàn)階段我國公共圖書館績效管理狀況，各級預(yù)算績效管理系統(tǒng)主要由各部門和市政府管理。其法律地位和權(quán)力較低，功能性不強。首先，國家準則、措施和地方措施尚未達到法律水平，威懾力不足。其次，可用性不強，大多數(shù)都是“必要的”和“重要的”，缺乏具體的規(guī)則和方法。最后，各級公共圖書館的預(yù)算績效管理仍處于空白狀態(tài)，認識不足，水平參差不齊。一些公共圖書館仍然停留在傳統(tǒng)的預(yù)算管理水平，即關(guān)注預(yù)算是否按計劃執(zhí)行以及執(zhí)行率是否符合標準。傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，如“大投資、易管理”“高支出、易結(jié)果”并沒有從根本上改變。

二、預(yù)算績效目標制定困難

設(shè)定績效目標是建立全面預(yù)算績效管理鏈的基礎(chǔ)，其結(jié)果直接影響后續(xù)管理和執(zhí)行后評價的質(zhì)量。作為一個非營利性機構(gòu)，公共圖書館承擔了社會職能，實現(xiàn)了更多的社會效益。設(shè)定績效目標時尚存在目標不確定、成本和效益未經(jīng)調(diào)整、指標相對寬泛、結(jié)果不明確和詳細以及難以衡量結(jié)果等問題。從實際業(yè)務(wù)影響角度來看，如對預(yù)算績效目標的研究和論證不足，導(dǎo)致目標不準確，績效目標與評價指標之間的聯(lián)系不足，以及評價困難。

三、預(yù)算編制水平有待提高

預(yù)算編制是預(yù)算管理的出發(fā)點，科學準確的預(yù)算編制是提高預(yù)算成果管理水平的重要前提。目前，各級公共圖書館的預(yù)算準備不足，需要改進預(yù)算決定。重要政策和項目缺乏事前評估和論證，預(yù)算編制相對簡單，結(jié)果和預(yù)算不整合，相關(guān)性不足，沒有建立相互支持的關(guān)系，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督基礎(chǔ)不足，預(yù)算和財務(wù)報表形成“兩張皮”，并且不能實現(xiàn)由此產(chǎn)生的目標。

四、預(yù)算績效評價體系不嚴謹

評級指數(shù)是對預(yù)算結(jié)果管理評估內(nèi)容的具體闡述，具有強大的行為導(dǎo)向功能。它決定了評估對象的工作重點和方向。科學、有針對性的指標體系應(yīng)決定評價結(jié)果的有效性。估價指標體系的合理設(shè)置幾乎是所有預(yù)算單位的難點。一方面，我國公共圖書館尚未建立起一套科學的預(yù)算績效評估體系。在指標類型、權(quán)重設(shè)計和其他方面存在很大差異。實踐中存在缺乏有效性評估經(jīng)驗、指標定義不科學、標準不一致、一般性和一般性指標不一致、個別指標重要性不足、評價方法使用不當?shù)葐栴}，影響了評價結(jié)果的客觀性和公正性。另一方面，現(xiàn)階段部分公共圖書館對實體預(yù)算績效的評估沒有適用評估結(jié)果的適當制度規(guī)定，即管理評估結(jié)果的激勵和責任機制不完善，對制度實施的關(guān)注不夠、力度不夠，獎懲不明確。客觀上損害了績效管理的嚴肅性和權(quán)威性，從而使管理層難以專注于目標，未能實現(xiàn)資源的最佳分配。

五、預(yù)算績效管理信息化程度不高

在傳統(tǒng)的管理模式中，財務(wù)信息化程度不高，覆蓋范圍小，與業(yè)務(wù)信息的相關(guān)性低。雖然制定了規(guī)章制度，但沒有嚴格地執(zhí)行約束。為了實現(xiàn)強有力的財務(wù)控制，出現(xiàn)了“實力不足”的現(xiàn)象。改進管理計算機化不僅意味著集中和整合一個實體的大量財務(wù)和非財務(wù)信息，加快工業(yè)和金融的整合，而且通過技術(shù)手段將預(yù)算績效管理規(guī)范和流程整合到信息系統(tǒng)中，并使用信息控制和流程轉(zhuǎn)換的方法促進實體的內(nèi)部管理，因此，全面預(yù)算績效管理實際上可以實現(xiàn)全過程控制的閉環(huán)管理。

完善預(yù)算績效管理的應(yīng)對策略及建議

―、完善預(yù)算績效管理機制

首先，建立多層次的管理和監(jiān)督體系，包括決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)的職能分工，并在事件發(fā)生之前、期間和之后進行整個管理過程。特別是公共圖書館應(yīng)設(shè)立決策機構(gòu)來管理各單位的績效，如預(yù)算管理委員會。任務(wù)包括審查和批準規(guī)則和行政規(guī)定、審查和批準業(yè)績目標、審查和核準年度預(yù)算、審查和核定預(yù)算更正、審查和審定最終資產(chǎn)負債表、審查和核定預(yù)算執(zhí)行情況評估報告、評審和批準評估結(jié)果的實施計劃等。其次，指定的預(yù)算業(yè)務(wù)中央行政部門，通常是單位的財務(wù)部門，負責起草總體組織體系、預(yù)算編制、收集預(yù)算聲明、組織預(yù)算初步評估和編制預(yù)算草案、向預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)批準預(yù)算，在此過程中報告預(yù)算執(zhí)行情況并編制年度最終報告。再次，設(shè)立一個業(yè)績評估機構(gòu)，其任務(wù)包括制定一般預(yù)算目標，確定各種業(yè)績指標和標準，建立一個評價業(yè)績指標的系統(tǒng)，監(jiān)測和控制業(yè)績管理進程，及時報告問題，提出糾正建議，在年底收集各部門的自我評估報告和支持材料，成立評估小組，組織評估工作并準備績效評估項目。最后，明確管理各業(yè)務(wù)部門預(yù)算績效的職責，包括報告部門預(yù)算建議，根據(jù)績效目標實施收入和支出，批準預(yù)算，根據(jù)實際需求要求預(yù)算調(diào)整，并提供自我評估報告和支持材料。

二、明確預(yù)算績效管理流程

績效預(yù)算管理流程是指結(jié)合績效目標管理，建立全流程預(yù)算績效管理鏈。首先，提前設(shè)定績效目標，并根據(jù)目標結(jié)果申請預(yù)算。其次，監(jiān)測業(yè)績進程，并建立監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行情況的機制。最后，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束時，進行執(zhí)行后評估并應(yīng)用評估結(jié)果，根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整績效目標，突出責任落實，加快改進全面預(yù)算績效管理。

三、加強單位績效指標的科學編制

以往在進行公共圖書館預(yù)算管理的工作過程中，部分工作人員由于受到傳統(tǒng)工作理念與工作方式根深蒂固的影響，無法在短時間內(nèi)完成工作思想的轉(zhuǎn)換，不能積極地學習各種先進工作方式，忽視了對于公共圖書館績效管理工作的創(chuàng)新與發(fā)展。同時，在實際工作過程中可能也忽視了工作與目標的一致性，在一定程度上阻礙了我國公共圖書館績效管理工作的長效健康發(fā)展。為了解決這一問題，相關(guān)單位必須制定更有針對性的績效指標，完善相對應(yīng)的科學編制。

四、科學設(shè)置績效評價體系

就現(xiàn)階段我國公共圖書館預(yù)算管理狀況，還缺乏具有針對性的績效評價體制，對此相關(guān)領(lǐng)域工作人員必須予以高度關(guān)注。首先，要對現(xiàn)階段公共圖書館績效管理狀況展開分析，明確在實際工作過程中存在的各項不足之處，確定科學合理的績效評價指標，并將評價結(jié)果與績效管理職工的薪酬獎勵進行有機結(jié)合，對于積極參加工作創(chuàng)新、出錯頻率低的職工給予對應(yīng)的物質(zhì)獎勵，對于工作態(tài)度敷衍、出錯頻率高的職工給予相應(yīng)的批評。其次，通過績效評價體系的設(shè)定，還能夠定期對工作結(jié)果與工作質(zhì)量展開分析，使得職工能夠清晰地明確自身在實際工作過程中存在的不足之處，并按照相應(yīng)的不足之處進行具有針對性的整改調(diào)整，同時也能夠根據(jù)績效評價的結(jié)果為相關(guān)決策制定奠定堅實的數(shù)據(jù)支撐。

五、加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用

績效預(yù)算管理的一個重要特點是為基于績效評估的預(yù)算決策提供信息。明年的預(yù)算可能會根據(jù)評估報告進行調(diào)整和改進。同時，要將績效考核結(jié)果與責任相結(jié)合，加強績效考核的應(yīng)用。完善相關(guān)制度，加強績效考核的實施細則。

六、構(gòu)建預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

將先進的技術(shù)與公共圖書館內(nèi)部的績效管理進行有機結(jié)合，制定相應(yīng)的績效管理信息系統(tǒng)，就能夠有效地彌補以往工作過程中存在的各項不足之處，同時也能夠在一定程度上有效地提升公共圖書館績效管理工作的效率。

七、大力推行零基預(yù)算法

零基預(yù)算法是一種以零為基礎(chǔ)編制計劃和預(yù)算的方法。這意味著，在編制預(yù)算時，無論以前的情況如何，所有預(yù)算支出都以零為基礎(chǔ)。重要的是審查和分析每個預(yù)算是否需要支出和支出金額。這種類型的預(yù)算無法根據(jù)歷史對調(diào)整進行簡單估算。在年初，它應(yīng)審查每項行動的重要性和影響，以實現(xiàn)組織目標，并根據(jù)成本效益分析，審查各種管理行動的優(yōu)先事項，并相應(yīng)地決定各種資源的分配。創(chuàng)建零基預(yù)算有五個步驟：第一，提供并定義明年的預(yù)算項目，以及公共圖書館明年必須實施的商業(yè)項目的預(yù)算資金。第二，為每個業(yè)務(wù)項目創(chuàng)建一個預(yù)算。每個業(yè)務(wù)項目的實施部門根據(jù)圖書館的一般目的和自身責任目標，制訂成本計劃。該計劃必須詳細描述擬建項目的目的、作用和預(yù)期影響，以及支出金額。第三，進行成本效益分析。對于業(yè)務(wù)項目實施部門提交的成本計劃，管理層對每個項目所需的成本和收益進行比較和分析，選擇優(yōu)先級并對級別進行分類。業(yè)務(wù)部門預(yù)算的業(yè)務(wù)職位一般分為三個層次：第一層次是必要要素，第二層次是非必要要素，第三層次是改善工作條件的要素。成本效益分析的目的是確定基礎(chǔ)預(yù)算單位經(jīng)濟活動的適當范圍、順序和影響。第四，按預(yù)算項目和預(yù)算期間撥款的順序和數(shù)額審查和分配撥款。第五，預(yù)算分配計劃的編制和實施以及批準后的后續(xù)實施贈款。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的作用可能是促進和監(jiān)督零基預(yù)算法的實施，以確保來年的預(yù)算按照零基預(yù)算法執(zhí)行。

綜上所述，對我國公共圖書館進行有效的預(yù)算績效管理具有十分重要的意義。因此，相關(guān)領(lǐng)域工作人員應(yīng)予以高度關(guān)注，提升對于預(yù)算績效管理工作的重視，積極利用當今時代背景下的各項先進技術(shù)條件，對公共圖書館進行科學、合理的預(yù)算管理。（作者單位：濟南市圖書館）

（責任編輯：吳輝）