共建“ 冰上絲綢之路” 下北方航道利用環境與安全法律規制協調研究

摘要： 中俄共建“冰上絲綢之路” 是中俄合作在新時期面臨的新機遇。北方航道是“ 冰上絲綢之路”倡議的重要組成部分。在兩國建交７５ 周年之際，中俄有望進一步根據雙方聯合聲明培育共建“冰上絲綢之路”合作新動能。俄羅斯有關北方航道利用的國內法存在海洋環境保護法律規制與航行安全保障法律規制之間不協調的情況。這種不協調影響了包括中國在內北極利益攸關方便利利用北方航道。在中俄總理定期會晤委員會機制框架下成立的中俄北極航道合作分委會，有助于在中俄之間達成協調北方航道利用的環境與安全法律規制的外交共識。這種外交共識一旦達成后，中國可進一步考慮與俄羅斯共同促成雙向互惠安排，以在中俄之間實現北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障法律規制的協調。此類雙向互惠安排可涉及北方航道破冰引航、北方航道航行許可發放、北方航道航行海事信息匯報、港口國檢查、上下俄羅斯籍船舶許可的發放、登臨檢查等方面。中國從北方航道基礎設施建設、船舶技術和建造合作、融資支持、執法合作等方面全方位參與北方航道建設，有助于最大程度確保中俄雙向互惠安排的達成與落實。

關鍵詞：北方航道；“冰上絲綢之路”；《極地規則》；海洋環境保護；航行安全保障

中圖分類號：Ｄ９９６．９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０７－００８７－１６

隨著北極海冰的快速融化，北極航道的全面開通指日可待。我國著名學者胡鞍鋼教授曾在研究中提出“一帶一路一道”概念，其中的“一道”即指北極航道。與“一帶一路”相比，北極航道的開建具有安全、高效和環保三方面顯著優勢，將形成中俄共建“冰上絲綢之路” 的格局。北方航道是“冰上絲綢之路”的重要組成部分。在俄羅斯面臨美西方國家長期制裁的背景下，俄羅斯的地緣戰略轉向呈現出“東轉南進”的特征，即與中國合作開發遠東地區，增強與“全球南方” 的利益聯系。在２０２３ 年１０月召開的第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，俄羅斯總統普京再次向有意向參與北方航道建設發展的國家發出了邀請。適逢中俄建交７５ 周年，中俄發布聯合聲明，表示將開展北極開發和利用的互利合作，保護北極地區生態系統，推動將北極航道打造成為重要的國際運輸走廊。中俄兩國共建“冰上絲綢之路”未來可期。北方航道因覆蓋俄羅斯專屬經濟區內的冰封區域而倍顯特殊，在《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）適用方面具有特殊地位。有關北方航道利用的海洋環境保護和航行安全保障的法律規制問題受到學界高度重視。結合最新國際形勢研究北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障的法律規制問題，有助于鞏固“一帶一路一道”建設的良好局面，具有鮮明的現實意義。這一研究有助于為包括中國在內的航道使用國利用北方航道尋求理論支撐，具有充分的理論意義。

一、北方航道利用的海洋環境保護法律規制

根據俄羅斯２０１２ 年《北方航道水域的聯邦航運法》，構成北方航道的海域范圍包括俄羅斯的部分內水、領海和專屬經濟區。北方航道利用的海洋環境保護法律規制主要針對因發生船舶航行意外導致漏油事故、船舶排放物帶來的海洋污染（ 黑炭、ＳＯｘ 和ＮＯｘ等）以及船舶非法排放等問題。下文將對北方航道利用的海洋環境保護的法律規制展開國際與國內層面的梳理，同時追蹤有關北方航道利用的海洋環境保護法律規制發展的新動向。

１．１ 北方航道利用的海洋環境保護國際法律規制

《公約》是俄羅斯與北方航道使用國保護北方航道海洋環境的重要國際法依據。北方航道所覆蓋的范圍涉及俄羅斯專屬經濟區范圍內的“冰封區域”。被稱作“冰封條款”的《公約》第２３４ 條允許俄羅斯以國內立法形式制定非歧視性特別國內法。這一國內法的目的是避免冰封區域內航行活動所造成的海洋環境污染對生態平衡造成重大損害。近年來全球正在發生的氣候變化對《公約》第２３４ 條的解釋提出了新要求。《公約》第２３４ 條適用的前提是存在冰封區域，而當前氣候變化導致北極冰雪消融，可能使得冰封區域在未來不復存在。此時專屬經濟區內存在冰封區域的沿海國可能無法再根據《公約》第２３４ 條對冰封區域的環境保護進行特殊立法。不過目前學界也存在相反的理解，認為氣候變化反而強化了專屬經濟區內存在冰封區域的沿海國對冰封區域的環境保護進行特殊立法。具體而言，氣候變化背景下的北極海冰融化導致北極航運活動增多，而北極航運活動可能進一步破壞冰封區域內脆弱的生態系統。因此沿海國可能始終具有《公約》第２３４ 條所賦予的保護冰封區域海洋環境的特殊立法權。氣候變化背景下《公約》第２３４ 條的解釋在動態發展中，有必要持續關注海冰融化對《公約》第２３４ 條解釋的影響。

為減少包括北方航道水域在內的極地水域航行船舶的環境污染，《公約》第２１１ 條授權作為主管國際組織的國際海事組織主持各國共同制訂國際規則，以防止、減少和控制船只對海洋環境的污染。基于此，國際海事組織于２０１４ 年和２０１５ 年分別通過了組成《國際極地水域營運船舶規則》（以下簡稱《極地規則》）安全部分和環境部分的《１９７４ 年國際海上人命安全公約》修正案以及《１９７３ 年國際防止船舶造成污染公約》修正案。《極地規則》已于２０１７ 年１ 月１ 日正式生效。此后，為了更好地保障航行安全，２０１６ 年１１ 月，國際海事組織通過了極地水域營運船舶船長及甲板駕駛員培訓和資格的強制性最低要求。自２０１８ 年７ 月１ 日起，這些要求成為《１９７８ 年海員培訓、發證和值班標準國際公約》規定的強制性要求。根據《１９７８ 年海員培訓、發證和值班標準國際公約》第ＶＩＩＩ（ｂ）條和第ＸＩＶ／１．１．１ 條關于《極地規則》的引言的安全相關規定和Ｉ－Ａ 部分的修正程序，以及第ＸＩＶ／１．１．２ 條關于《極地規則》Ｉ－Ｂ 部分的修正程序，上述強制性要求列入《極地規則》安全部分Ｉ 和ＩＩ。針對船舶在極地水域航行的海洋環境保護問題，《極地規則》采取“強制性規定＋補充性指南”的形式進行規定，其具體內容反映了海洋環境保護責任的嚴格化趨勢，具體體現為污染物存儲制度、污染物限區排放制度、污染物管理制度與事故應急制度等。《極地規則》通過并生效后，北極航道利用的海洋環境保護領域仍尚存一些剩余挑戰，例如北極航運中作為燃料的重油管控問題，以及北極航運黑碳排放的控制問題等。針對北極航運中作為燃料的重油管控問題，２０２１ 年國際海事組織海洋環境保護委員會通過了北極重油禁令的決議。該禁令具有長達五年的實施過渡期，通過航行措施、操作措施等逐步減輕重油作為燃料給北極水域環境造成的負面影響。然而重油禁令可能會帶來更高的清潔燃料成本，因此該禁令實施的影響具有兩面性。相對于船舶在北極水域使用和載運重油作為燃油的管控，北極航行黑碳排放控制尚未形成具有強制約束力的規則。２０２１ 年國際海事組織通過了一項具有非強制約束力的決議，以敦促成員國和船舶運營商自愿使用餾出物或其他更清潔的替代燃料。未來有必要持續關注《極地規則》通過后國際海事組織對極地水域航行剩余挑戰的法律規制實踐。

１．２ 北方航道利用的海洋環境保護國內法律規制

由于北方航道涉及俄羅斯專屬經濟區內冰封區域，因此俄羅斯被允許依據《公約》第２３４條在《極地規則》有關海洋環境保護的規定之外制定特別的國內法。這一特別的國內法主要體現為俄羅斯《北方航道水域航行規則》。該規則的船舶航行許可制度、航行信息匯報制度等制度設計高于《極地規則》標準。在船舶航行許可制度方面，俄羅斯國內層面的船舶許可制度設計比《極地規則》所規定的極地船舶證書制度更為復雜，《極地規則》下的極地船舶證書只是申請人所需提交的材料之一。除此之外，還需要（根據《２００１ 年國際船用燃油污染損害民事責任公約》和《１９６９ 年國際油污損害民事責任公約》簽發的）船舶污染損害民事責任保險或其他金融擔保證書副本、船舶所有權證書（登記證書）復印件（或其他確認所有權的文件）等最多１０ 項文件。在航行信息匯報制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規則》要求船舶進入北方航道全域時，船長須向俄羅斯指揮部發送諸多與保護海洋環境有關的海事信息，而《極地規則》并未要求匯報這些海事信息。雖然專屬經濟區內存在冰封區域的沿海國單方面制定海洋環境保護條款是《公約》所賦予的正當權利，但上述高于《極地規則》標準的特別國內法在北方航道使用國視角下存在“本不必要的限制”的不同理解。

自２０２２ 年２ 月俄烏沖突發生后，俄羅斯圍繞北方航道商船航行的海洋環境保護進行了國內層面的立法討論。２０２２ 年４ 月，俄羅斯副總理、國家北極發展委員會主席尤里·特魯特涅夫在北極地區發展會議上就北方航道利用的海洋環境保護問題進行了立法準備方面的討論，表示“我們討論了在北極水域航行的船舶的環境要求…我們不會讓任何人危害北極水域的生態環境。”由此可見，俄羅斯持續關注北方航道航行環境的立法完善問題。究其原因，北方航道在２０２２ 年２ 月俄烏沖突以來能夠“作為替代路線將俄羅斯產品運送到友好國家并將必要貨物從那里運送到俄羅斯”。

除了對商船在北方航道利用的海洋環境保護進行立法討論外，俄羅斯還針對軍艦在北方航道利用的海洋環境保護問題制定了新規則，增加他國軍艦通行北方航道的限制。２０２２ 年１２ 月，俄羅斯通過了新的《俄羅斯聯邦內水、領海和毗連區法》修正案，要求軍艦在俄羅斯內水航行時必須遵守與保護環境、保護水生生物資源相關的國內法。事實上，這并非是俄羅斯首次針對北方航道軍艦利用的海洋環境保護問題進行法律規制的嘗試，類似立法實踐可追溯至２０１９ 年３ 月，只是當時的法律修改草案未能進入最終審議階段。根據《公約》第２３６ 條，任何《公約》中關于保護和保全海洋環境的規定均不適用于軍艦。因此就俄羅斯上述法律修正案而言，有關軍艦于北方航道內水航行的海洋環境保護要求高于《公約》。

俄羅斯對商船和軍艦在北方航道利用的海洋環境保護進行立法實踐的現象背后，隱含著加強沿海國管轄與控制的目的。俄羅斯的立法實踐與一些其他專屬經濟區內具有冰封區域的北極國家形成了對比。挪威、美國等均以《極地規則》作為北極航行的法律依據，并未進行單邊立法。俄羅斯的特殊國內立法實踐在增強俄羅斯對北方航道的管轄與控制的基礎上，客觀上對北方航道使用國的遵約施加了壓力。

二、北方航道利用的航行安全保障法律規制

在海事領域，海上安全（ｓａｆｅｔｙ）與海上安保（ｓｅｃｕｒｉｔｙ）不同，前者多涉及航行中的船舶、貨物、人員意外的（ａｃｃｉｄｅｎｔａｌ）或自然的（ｎａｔｕｒａｌ）危險和傷害等問題，而后者則多涉及海盜、海上武裝沖突等故意（ｉｎｔｅｎｔｉｏｎａｌ）和非法（ｕｎｌａｗｆｕｌ）行為的問題。“人的因素”（ｔｈｅ ｈｕｍａｎ ｅｌｅｍｅｎｔ）往往在海事領域影響著海上安全和安保。下文將對北方航道利用的航行安全保障法律規制展開國際與國內層面的梳理，同時追蹤有關北方航道利用的航行安全保障法律規制發展的新動向。

２．１ 北方航道利用的航行安全保障國際法律規制

《公約》第９４ 條規定船旗國應采取措施確保懸掛該國旗幟船舶的海上安全，涵蓋船舶的構造、裝備和適航條件等。這些措施須遵守一般接受的國際規章，即《極地規則》有關航行安全保障的規定。《極地規則》有關航行安全保障的一些規定適用了目標導向型標準（ｇｏａｌ－ｂａｓｅｄｓｔａｎｄａｒｄｓ）。與基于規定的方法（ｔｈｅ ｐｒｅｓｃｒｉｐｔｉｖｅ－ｂａｓｅｄ ａｐｐｒｏａｃｈ）不同，目標導向型標準的特點是只設定高層次目標，而不制定統一、強制性的具體方法和程序。目標導向型標準在《極地規則》有關航行安全保障部分體現為“目的—功能要求—規定要求”的結構特征，具體體現為船舶等級分類制度、航行計劃制度以及航行事故應急制度等。此外，《極地規則》在航行安全保障方面以“人的因素”為立法指標，從而代替了傳統的“須匯報的信息”“須獲得的許可證”等客觀技術指標。《極地規則》對極地水域船舶的配員和培訓提出了特殊要求，規定極地航行中的主要船員須受過特殊培訓并有經驗，以獲得或達到與各自職責相應的能力。以“人的因素”為立法指標有利于增強《極地規則》的靈活性，避免《極地規則》因采用靜態的客觀技術指標而在發展變化的北極航行情景下頻繁更新客觀技術指標的問題。

《極地規則》的安全部分作為《１９７４ 年國際海上人命安全公約》修正案呈現，而《１９７４ 年國際海上人命安全公約》第３ 條將非機動船、非經營性游艇等六類船舶排除在外。近年來，采用非經營游艇、非機動帆船進行極地水域航行的實踐活動已屢見不鮮。為迎合極地水域航行的實踐情勢，《極地規則》擴大了船舶適用范圍。２０２２ 年１１ 月國際海事組織通過了有關《極地規則》的修正案，擴大了航行和航次計劃的船舶覆蓋范圍，使《極地規則》安全部分的規定適用于總長２４ 米及以上的漁船、３００ 總噸及以上的非經營性游艇及３００ 總噸以上５００ 總噸以下的小型貨船。該修正案預計于２０２６ 年１ 月１ 日生效。《極地規則》適用對象的擴充增強了《極地規則》在保障包括北方航道在內極地水域航行安全的影響力。

２．２ 北方航道利用的航行安全保障國內法律規制

俄羅斯《北方航道水域航行規則》存在有關航行安全保障的內容，其破冰引航制度、船舶航行許可制度、海事信息匯報制度的一些制度設計高于《極地規則》標準。在破冰引航制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規則》規定了部分船舶須在懸掛俄羅斯船旗的破冰船協助下航行，否則將無法獲準許可。在船舶航行許可制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規則》所劃定的無冰級和１ 至３ 冰級的船舶，無法在特定時間段于北方航道航行。在海事信息匯報制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規則》要求船舶在駛入與駛出北方航道水域時須向俄羅斯指揮部通報諸多與保障航行安全有關的海事信息。上述規定均未見于《極地規則》，系高于《極地規則》標準的規定。

２０２２ 年２ 月俄烏沖突以來，俄羅斯對航行安保的需求顯著增加，進而一定程度上影響了俄羅斯國內層面航行安全保障法律的塑造。２０２２ 年７ 月，俄羅斯修改了國內層面的海洋學說。作為反映俄羅斯國家海洋實踐官方立場的文件，俄羅斯海洋學說的法律基礎是俄羅斯的國內法以及所簽署的涉海國際條約。俄羅斯新版海洋學說涉及海上活動的戰時征用民用船舶內容。俄羅斯當前擁有超過４０ 艘國有或非國有破冰船，絕大部分破冰船并未專門編入海軍。對于那些未專門編入海軍，可以提供破冰引航這一民用服務的破冰船而言，在特定情境下，俄羅斯理論上可以直接征用正在用于北方航道破冰引航的俄羅斯破冰船。根據戰時法理論，“從航行自由原則出發，商務航行是不應遭受戰時情勢的限制的”。此外，沖突方在作戰方法方面還需采取預防措施，以避免平民生命受損失和民用物體受損害。俄羅斯新修訂的海洋學說并未特別說明征用民用船舶問題是否在沖突、戰爭等特殊時期兼顧預防原則。在海洋學說的指引下，俄羅斯未來在征用民用船舶立法的過程中可能會出現類似問題。即在極端情況下，因為非軍用破冰船存在被征用的可能，俄羅斯可立即減少為商船提供航行安全保障服務的破冰船的數量，使商船在北方航道的航行無法得到持續且穩定的航行安全保障服務，導致商船因面臨極地復雜冰情而無法前進，甚至因撞冰而受到損害。

三、北方航道利用的環境與安全法律規制協調之檢視

通過上文對北方航道利用中的海洋環境保護與航行安全保障法律規制的梳理發現，針對北方航道利用中的航行安全保障問題，俄羅斯國內存在與國際法不同的國內法。俄羅斯的上述國內法之要求高于國際法是因為俄羅斯對《公約》第２３４ 條進行了擴大解釋，其認為北方航道利用的航行安全保障與海洋環境保護之間具有密不可分的聯系。不過這顯然并不意味著俄羅斯能夠不加限制地利用這一聯系對任何北方航道利用的航行安全保障問題加以規制，否則將影響北方航道利用的環境與安全法律規制中“海洋環境保護—航行安全保障”的協調。為此，研究將對北方航道利用環境與安全法律規制進行協調性評估。下文研究首先從國際層面評估《極地規則》與北方航道利用航行安全保障相關的法律規制是否顧及“海洋環境保護—航行安全保障”的協調。其次，研究從國內層面評估俄羅斯《北方航道水域航行規則》與北方航道利用航行安全保障相關的法律規制是否顧及“海洋環境保護—航行安全保障”的協調。對于評估發現的問題，研究將進行法理層面的釋讀。

３．１ 國際層面北方航道利用的環境與安全法律規制協調之檢視

鑒于《公約》被國際社會廣泛認為是構成規制絕大部分海洋活動的法律框架，國際層面北方航道利用環境與安全法律規制協調之評估有必要從《公約》著手。研究將通過對《公約》的條款解釋探求北方航道利用的航行安全保障法律規制與海洋環境保護法律規制關系協調的應然狀態。這一應然狀態是檢視國際層面《極地規則》與國內層面俄羅斯《北方航道水域航行規則》關涉北方航道利用航行安全保障的法律規制是否顧及“海洋環境保護—航行安全保障”協調的重要參照。

（１）北方航道利用的環境與安全法律規制協調之應然狀態

檢視國際層面北方航道利用的環境與安全法律規制協調，首先就需要尋求用于檢視該協調問題的標準，因此本研究將著手探析北方航道利用的環境與安全法律規制協調之應然狀態。根據《維也納條約法公約》第３１ 條有關條約解釋的一般通則，條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義進行善意解釋。這一通則要求在解釋約文時應將約文置于上下文聯系中，使約文的解釋既符合條約整體的目的和宗旨，又符合一般理解，達到“理性／ 合理”。首先，對《公約》有關界定應對來自船只的污染所采取措施范圍的第１９４ 條３（ｂ）款進行解釋。《公約》第１９４ 條３（ｂ）款提及，為了應對來自船只的污染所采取的措施應特別考慮到“為了防止意外事件和處理緊急情況，保證海上操作安全”。根據作為該條款上下文的《公約》第１９４ 條第３（ｃ）款與３（ｄ）款，可知無論是應對來自船只的污染，還是應對來自在用于勘探或開發海床和底土的自然資源的設施裝置的污染，抑或是應對來自在海洋環境內操作的其他設施和裝置的污染，海上操作安全都是保護海洋環境所不可或缺的重點考慮內容。因此可知，將海上操作安全納入海洋環境保護問題是《公約》通常情況下的一般做法。這一條款的設計將關涉北方航道利用航行安全保障的海上操作安全納入應對來自船只的污染措施所考慮的范圍內，體現出《公約》第１９４ 條３（ｂ）款已經考慮到了“海洋環境保護—航行安全保障”的內在聯系，有助于實現防止因航行安全事故造成大規模漏油等海洋環境污染，實現《公約》序言中提及的保護和保全海洋環境這一目標和宗旨。由于《公約》序言同樣將便利國際交通作為《公約》的目的和宗旨，因此，對航道利用的航行安全保障進行法律規制是保護海洋環境不可或缺的一方面，但只是諸多方面之一。便利國際交通旨在妥為顧及所有國家主權，為海洋建立一種法律秩序的過程中，須關注國際交通的便利性。沿海國在行使《公約》賦予的權利時，不得違法妨礙海上交通的順暢，并提供各種便利。為了貫徹這一目的和宗旨，作為《公約》第１９４ 條３（ｂ）款下文的第１９４ 條４ 款對各國采取措施防止、減少或控制海洋環境污染的行為進行了限制，要求各國的相關行為不應對其他國家依照本公約行使其權利并履行其義務所進行的活動有不當的干擾。為此，各國對航道利用航行安全保障進行法律規制不能脫離保護海洋環境的目的，也不能濫用這一目的。

其次，研究將解釋《公約》第２３４ 條，該條涉及防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染。《公約》第２３４ 條意識到冰封區域的惡劣環境將“對航行造成障礙或特別危險”，暗含著為了防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染，有必要考慮控制冰封區域對航行所造成的障礙或特別危險。結合《公約》上下文對這一潛在解釋進行驗證，研究發現《公約》在考慮航道利用的海洋環境保護問題時，通常將航道利用的航行安全保障問題一并考慮，前述有關《公約》第１９４ 條３（ｂ）－（ｄ）款的解析已經對此進行了論證。《公約》第２３４ 條的設計將航道利用航行安全保障相關的航行障礙或特別危險納入保護和保全冰封區域環境措施所考慮的范圍內，體現出該條已經考慮到了“海洋環境保護—航行安全保障”的內在聯系，有助于實現防止因航行安全事故造成冰封區域生態平衡的破壞或無可挽救的擾亂，實現《公約》序言中提及的保護和保全海洋環境的目標和宗旨。由于便利國際交通也是《公約》的目的和宗旨，因此上述內在聯系背后應體現出兩對基本關系之間的合理妥協，即為了海洋環境保護而對航道利用的航行安全保障進行特別法律規制，與開放航道從而促進國際交通之間的合理妥協。為了貫徹這一目的和宗旨，《公約》第２３４ 條進一步對專屬經濟區內存在冰封區域的沿海國對航道利用的航行安全保障進行特別法律規制提出了“適當顧及航行”的要求。“適當顧及航行”是專屬經濟區內存在冰封區域的沿海國所須遵守的其有關《公約》專屬經濟區的義務之一，要求《公約》締約方在行使海洋權利或自由時須顧及到其它締約方的利益，將自身權利或自由與其它締約方的利益或自由進行適當平衡。依據２０１５ 年國際海洋法法庭第２１ 號咨詢意見案，這種“適當顧及航行”僅停留在沿海國作出適當顧及航行的行為上，而不以是否產生適當顧及航行的結果為判斷標準。

（２）《極地規則》有關北方航道利用的環境與安全法律規制協調之檢視

通過對《公約》第１９４ 條３（ｂ）款與第２３４條的分析，研究發現北方航道利用環境與安全法律規制協調的應然狀態包括海洋環境保護規制對航道利用航行安全保障的情況納入，以及防止海洋環境保護目的濫用這兩大關鍵方面。研究將根據這一應然要求檢視《極地規則》在對北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障進行法律規制時是否充分考慮到上述兩大關鍵方面。

在對《極地規則》進行有關北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障法律規制協調的檢視之前，有必要先行核驗《極地規則》是否具有規制海洋環境保護與航行安全保障問題的《公約》授權。根據《公約》第２１１ 條，各國應通過主管國際組織或一般外交會議采取行動，制訂國際規則和標準，以防止、減少和控制船只對海洋環境的污染。此處的“主管國際組織”（ｔｈｅｃｏｍｐｅｔｅｎｔ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ）使用了單數形式。根據《公約》公報有關“主管國際組織”的指示性說明，此處的“主管國際組織”即國際海事組織。可見國際海事組織被《公約》第２１１ 條授權制定與航行船舶海洋環境保護有關的國際規則和標準。根據《公約》第９４ 條，船旗國應采取措施確保懸掛該國旗幟的船舶的海上安全，相關措施須遵守一般接受的國際規章，即《極地規則》有關航道利用航行安全保障的規定。雖然《公約》并未具體說明“一般接受的國際規章”的制定主體，但通常認為涉及到航道利用航行安全保障等問題，“《公約》與國際海事組織必然有所交集。”根據國際海事組織秘書處的研究，由國際海事組織主持通過的《１９７４ 年國際海上人命安全公約》《１９７３ 年國際防止船舶造成污染公約》《１９７８ 年海員培訓、發證和值班標準國際公約》已被全世界接受，可被視為符合“一般接受的國際規章”中有關“一般接受”的要求。因此，由上述公約修正案組成的《極地規則》亦屬于一般接受的國際規章。故而，國際海事組織被《公約》第９４ 條第５ 款授權制定與航道利用航行安全保障有關的一般接受的國際規章。在語義上，《公約》第２１１ 條下的“國際規則”（ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｒｕｌｅｓ）和《公約》第９４ 條第５款下的“國際規章”（ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ）大多數情況下同義，不過后者更強調規則所具有的法律性質。然而《公約》第２１１ 條限定了這一國際規則是由主管國際組織制定的，因此這一國際規則與少數國家共同制定的國際規則不同，是全球多邊主義下具有國際法性質的國際規則。有鑒于此，研究可知《公約》授權國際海事組織對包括北方航道在內的北極航道利用的海洋環境保護與航行安全保障問題進行國際法規制，國際海事組織據此主持制定包含北極航道利用的海洋環境保護與航行安全保障兩部分內容的《極地規則》。

在《公約》授權國際海事組織主持制定包含北極航道利用海洋環境保護與航行安全保障兩部分內容的《極地規則》之前提下，研究將進一步分析《極地規則》上述兩方面的法律規制是否顧及“海洋環境保護—航行安全保障”的協調。前文提及了《公約》第１９４ 條３（ｂ）款在航道利用的航行安全保障法律規制與海洋環境保護法律規制關系協調的應然狀態。延續著《公約》第１９４ 條３（ｂ）款的內涵要求，《極地規則》在前言部分“業已認識到附加安全措施和環境保護之間的關系”，認為“為減少事故可能性所采取的任何安全措施，將極大地有益于環境”，其中“附加”（ａｄｄｉｔｉｏｎａｌ）一詞將《極地規則》航行安全保障法律規制進行了符合《公約》第１９４ 條３（ｂ） 款的內涵要求的定位，凸顯出了《極地規則》航行安全保障法律規制相較于海洋環境保護法律規制的受約束地位。在此基礎上，《極地規則》航行安全保障法律規制是否落實了《公約》第１９４ 條３（ｂ）款以及《極地規則》前言部分所考慮到的“海洋環境保護—航行安全保障”協調？ 廣泛的研究認為，《極地規則》航行安全保障部分的生效增加了人們對包括北方航道在內的極地水域船舶作業相關危險和風險的關注，并增強了人們對這些危險、風險以及緩解這些危險所需的額外措施的認識。《極地規則》航行安全保障相關的規定具有實用性和有效性。自《極地規則》生效以來，鮮有關于《極地規則》航行安全保障法律規制超出“附加”定位的批評，反而存在進一步強化《極地規則》航行安全保障法律規制的期待，例如建議《極地規則》支持船舶配備諸如前瞻性聲納等新的額外導航設備，建議《極地規則》結合冰級制度考慮風、海浪、能見度以及空氣和海洋條件的組合等。至此，研究認為《極地規則》航行安全保障法律規制基本落實了《公約》第１９４ 條３（ｂ）款以及《極地規則》前言部分所考慮到的“海洋環境保護—航行安全保障”協調。

３．２ 國內層面北方航道利用的環境與安全法律規制協調之檢視

鑒于《公約》的授權是俄羅斯通過《北方航道水域航行規則》實現北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障特別法律規制的前提，因此對國內層面俄羅斯《北方航道水域航行規則》中有關北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障法律規制協調評估，有必要從《公約》對包括俄羅斯在內的專屬經濟區內存在冰封區域的沿海國就上述議題進行特殊法律規制的授權問題著手分析。就俄羅斯對北方航道利用的航行安全保障進行特別法律規制而言，事實上沒有《公約》具體條款對其做出明文規定。俄羅斯的這一做法依賴于《公約》第２３４ 條對“航行障礙或特別危險”的提及與解釋。相關解釋已經在前文進行了詳述。俄羅斯在對北方航道利用的航行安全保障進行特別法律規制時通常根據這一解釋引用《公約》第２３４ 條，認為“必須將安全要求視為有效保護海洋環境的必要條件”。

在這一前提下，研究將進一步分析俄羅斯《北方航道水域航行規則》與航行安全保障相關的特別法律規制是否落實了《公約》第２３４ 條所考慮到的“海洋環境保護—航行安全保障”協調的應然要求。首先，針對俄羅斯引用《公約》第２３４ 條就北方航道利用的航行安全保障進行特別法律規制的合規性，學界存在異議，認為有關俄羅斯北方航道航行規則中的破冰引航、信息匯報等制度與預防、減少或控制海洋環境污染沒有直接關系，最多只有間接關系，而這種關系是泛化（ｇｅｎｅｒａｌｉｚｅｄ）、脆弱（ｔｅｎｕｏｕｓ）的，且依靠這種薄弱關聯所設立的冰上引航、船舶許可等制度是過于極端的。俄羅斯基于這種泛化、脆弱的關系而引用《公約》第２３４ 條的上述解釋，使“更好地保全冰封區域的環境”成為納入與航行安全相關的條款的萬金油，紊亂了“海洋環境保護—航行安全保障”秩序。

其次，針對俄羅斯《北方航道水域航行規則》破冰引航制度、船舶航行許可制度以及海事信息匯報制度中高于國際層面《極地規則》的規定的適度性，學界亦存在異議。在破冰引航制度方面，有觀點認為，“部分船舶須在懸掛俄羅斯船旗的破冰船協助下航行的規定與《公約》第２４ 條與第２６ 條的不歧視精神相悖”，且有關照俄羅斯本國經濟之嫌。在船舶航行許可制度方面，理論上《公約》第２３４ 條暗示了冰封區域至少會產生一些航行活動，因此專屬經濟區內存在冰封區域的沿海國不能以自身對航行具有適當考慮為由，通過許可制度禁止一部分船舶在冰封區域的航行，而是應為所有航行活動做好服務。在海事信息匯報制度方面，國際層面適用于北極航線的海事信息強制報告制度只須根據《１９７４ 年國際海上人命安全公約》第Ｖ／１１ 號條例（Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ Ｖ／１１）向國際海事組織提交并獲得批準。至此，研究認為俄羅斯《北方航道水域航行規則》與航行安全保障相關的法律規制在落實《公約》第２３４ 條所考慮到的“海洋環境保護—航行安全保障”協調上存在授權合規性和規制適度性的爭議。

３．３ 北方航道利用的環境與安全法律規制協調問題之法理釋讀

針對北方航道利用的環境和安全協調問題，研究將展開法理層面的釋讀。這一問題源于《公約》第２３４ 條未明文認可航行安全保障和海洋環境保護之間的聯結，也尚未指明這種聯結須達到何種程度。因此，俄羅斯可以從有利于實現自身管控北方航道的立場對《公約》第２３４ 條進行解釋適用。然而，俄羅斯對《公約》第２３４ 條的解釋需要綜合考量“適當顧及航行”的要求以進行體系解釋，進而促進《公約》便利國際交通的目的和宗旨目標的落實。在保護北方航道脆弱環境的同時，簡化北極航行適用的各種規則、程序，最大限度地保障航行自由，是俄羅斯對北方航道利用的航行安全保障進行特別法律規制的內在要求。

３．４ 北方航道利用的環境與安全法律規制協調問題對中國參與北極航道開發之影響

北方航道作為“冰上絲綢之路”倡議的重要組成部分，其利用的環境與安全法律規制協調問題直接關系到包括中國等北極利益攸關方參與北極航道開發的順利與否。在當前北方航道利用蓬勃發展的形勢下，中國參與北極航道開發并促使中俄兩國共同推動“冰上絲綢之路”建設，對于兩國乃至全球經濟發展具有重要意義。然而，北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障法律規制協調問題成為制約中國深度參與北極航道開發的關鍵因素之一。針對《極地規則》生效前后俄羅斯國內立法一直存在的部分特別規定：一方面，由于俄羅斯在航行許可發放、航行海事信息匯報上有高于《極地規則》的規定，中國在利用北方航道時需要支出更多的申請成本，增加船員的工作量；另一方面，為了滿足俄羅斯國內立法中高于《極地規則》海洋環境保護部分的船舶人員和設備要求，中國可能需要增加額外的設備、人員和技術投入，導致船舶建造和運營成本上升。針對俄羅斯自２０２２年２ 月俄烏沖突以來所制定的部分特別規定，俄羅斯對商船和軍艦利用北方航道的海洋環境保護國內立法討論和立法修正案的通過，加強了俄羅斯對包括中國在內的北極利益攸關方利用北方航道的常態化約束。盡管俄羅斯對中國中遠的兩艘船舶“弗拉基米爾·維澤”號、“弗拉基米爾·魯薩諾夫”號在利用北方航道方面已經被俄羅斯以政府命令的形式，在原有北方航道利用的船旗、建造地規定之外予以放寬，但這種單一放寬利用北方航道的船旗、建造地要求的形式顯然不足以滿足中俄共同開發北方航道的需求。此外，俄羅斯對非軍用破冰船的戰時調配，可能導致懸掛北極利益攸關方船旗的商船無法得到持續穩定的航行安全保障，致使這些商船因航行環境復雜而遭受來自觸冰、擱淺、風暴等風險威脅。

四、北方航道利用的環境與安全法律規制協調的中國對策

俄羅斯有關北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障特別國內立法，將影響包括中國在內北極利益攸關方深度參與北方航道開發利用。中國若要進一步推動中俄共同開發北方航道以共建“冰上絲綢之路”，就需要依靠外交和法律手段，通過發揮外交層面中俄北極航道合作分委會的協調作用，探求中俄雙方受益且共同認可的方式，以確保中國船舶便利利用北方航道。一旦達成共識，中俄可進一步考慮達成法律層面的中俄雙向互惠安排，這種雙向互惠安排具有《公約》生效前兩國既有協定中所達成共識的支持。

４．１ 外交層面：發揮中俄北極航道合作分委會的協調作用

中俄北極航道合作分委會成立基于中俄建交７５ 周年聯合聲明中有關北方航道合作的共識，其成立使得北方航道利用的環境與安全法律規制協調問題的化解在外交層面獲得了常態化溝通機制的保障，為中國便利利用北方航道奠定了外交基礎。

中俄總理定期會晤機制建立于１９９６ 年，是中國對外合作中規格最高、組織結構最全、涉及領域最廣的磋商機制。中俄總理定期會晤機制框架下設５ 個副總理級委員會，分別是總理定期會晤委員會、人文合作委員會、能源合作委員會、投資合作委員會、中國東北地區和俄羅斯遠東及貝加爾地區政府間合作委員會，委員會下還設立相關分委會和工作小組。當前總理定期會晤委員會具有經濟貿易合作、金融合作、運輸合作、通信與信息技術合作、計量合作、科技合作、農業合作、環保合作、航天合作、建設和城市發展、衛星導航合作等多個分委會，已經形成了較為系統完善的常態化體系。北極航道合作分委會的成立，使得該委員會更加多元化和具體化，為兩國在更多領域的合作提供了契機和動力。

中俄北極航道合作分委會的設立為中俄總理定期會晤機制的完善作出了新貢獻。預計該分委會將成為協調北方航道利用的環境與安全法律規制、促進中國便利利用北方航道的重要外交機構。通過定期交流和協商，雙方可以常態化地達成有利于便利中國利用北方航道的共識并及時交辦有關部門付諸實施，從而深挖中國沿北方航道的過境運輸潛力，促進中俄兩國共建“冰上絲綢之路”。在領導設置方面，通過俄羅斯官方的信息披露可知，該分委會將由監管北方航道發展并管理沿線航行的破冰船隊的俄國家核動力破冰船公司（Ｒｏｓａｔｏｍｆｌｏｔ）總經理負責俄方工作，由中國交通部長負責中方工作；在機構的使命方面，該分委會的使命是研究討論包括擴大中國沿北方航道的過境運輸合作等在內的各項北方航道利用事宜。

類比其他總理定期會晤委員會下設分委會的組織結構，中俄北極航道合作分委會將可能設置多個工作小組。圍繞俄羅斯國內立法所反映出北方航道利用環境與安全法律規制的具體協調問題，筆者認為可對工作小組的成立展開構想。第一，中俄北極航道合作分委會可下設航行監測與保護合作工作組，圍繞簡化有關北方航道利用的海洋環境保護之航行海事信息的通報流程等事宜展開協調工作。第二，為了放寬北方航道航行許可發放標準，該分委會可下設航行許可工作組，以研究無冰級，或冰級在１至３ 級的商船，是否可在俄羅斯《北方航道水域航行規則》所允許這些類型船舶航行的時間內，以備案制的方式航行于北方航道。第三，為了靈活處理北方航道破冰引航問題，該分委會可下設破冰引航保障工作組，討論是否可以為符合俄羅斯同等培訓條件的北方航道船舶冰上引航員頒發冰上引航授權證書。第四，該分委會可下設適航工作組，以討論是否可通過設置船員適航能力培訓班、開展符合北方航道適航標準的可替代設備認證等工作，降低中國利用北方航道的人員、設備合規成本。第五，考慮到中俄北極航道合作分委會在職能上與總理定期會晤委員會下同級的運輸合作、通信與信息技術合作等分委會存在工作關聯，可下設聯絡工作組，以加強同級分委會之間的合作。

４．２ 法律層面：達成中俄雙向互惠安排

在中俄北極航道合作分委會達成有關協調北方航道利用的環境與安全法律規制友好共識的基礎上，雙方可通過雙向互惠安排的形式進一步使得上述友好共識加以落地實施。這種雙向互惠安排延續《公約》生效前兩國既有協定所達成的共識。在雙方聲明兩國基于此類雙向互惠安排的合作不影響雙方各自的法律立場的前提下，中國可向俄羅斯爭取北方航道破冰引航、航行許可發放、航行海事信息匯報等方面的優惠，中國可在管轄海域內的港口國檢查、上下俄羅斯籍船舶許可發放、登臨檢查等方面給予俄羅斯優惠。

（１）中俄雙向互惠安排達成之必要性

俄羅斯與中國分別作為北方航道的航道沿岸國和使用國，有著繁榮“冰上絲綢之路”建設的共同利益，這種利益涵蓋航運、商貿、金融、文化等多方面。在中俄北極航道合作分委會達成有關協調北方航道利用的環境與安全法律規制友好共識后，中俄可在相互平等、互利互惠的基礎上，通過雙向互惠安排的合作方式凝聚利益共識。這種互惠安排可以是硬法形式的雙邊協定，也可以采用諸如聯合外交公報、聯合聲明等軟法形式。

達成中俄雙向互惠安排是對《公約》生效前雙方既有協定中合作要求的落實與延伸。１９８２年通過的《公約》于１９９４ 年１１ 月１６ 日生效，中國于１９９６ 年５ 月１５ 日批準《公約》，俄羅斯則于１９９７ 年３ 月１２ 日批準《公約》。在中俄批準《公約》之前，１９９２ 年３ 月中俄簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于經濟貿易關系的協定》（現行有效），規定雙方在各自法律框架內采取一切必要措施以鼓勵和發展兩國經濟貿易關系，促進締約另一方商品經過本國領土的過境。１９９４ 年５ 月中俄簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府海運合作協定》（現行有效），規定雙方將促進兩國的船舶在平等和互利的基礎上參加締約雙方國家港口之間的運輸，并為消除在這一活動中可能產生的障礙進行合作，對上述協定沒有專門規定的其他海運問題，締約雙方將互相提供最惠國待遇。這兩部雙邊協定從促進兩國經貿服務的總體框架以及任何與兩國海運有關的事務上，對中俄兩國作出了法律安排。這意味著在北方航道的過境通行、北方航道的港口運輸等問題上，中俄將共同采取措施促進商品的運輸，盡可能消除運輸過程中的障礙。《公約》一貫尊重《公約》生效前所達成的既有安排。在群島國制度中，《公約》要求群島國尊重與其他國家間的已有協定（ｅｘｉｓｔｉｎｇ ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ）；在內陸國與地理不利國制度中，《公約》規定內陸國與地理不利國在已有的雙邊協定（ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ）下參與開發其他沿海國專屬經濟區的生物資源；在發展和轉讓海洋技術制度中，《公約》規定發展和轉讓海洋技術的國際合作通過已有的雙邊方案（ｐｒｏｇｒａｍｍｅｓ）進行。此外，從根據條約上下文進行體系解釋的視角，《公約》第４３ 條規定海峽使用國和海峽沿岸國應對防止、減少和控制來自船舶的污染這一事項，通過協議（ａｇｒｅｅｍｅｎｔ）進行合作。可見《公約》在涉及權利主體采取措施以防止、減少和控制來自船舶的污染時，通常強調國際合作、達成合意的重要性。這種理解進一步豐富了《公約》第２３４ 條的解釋。由此可見，在當前北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障的法律規制具有協調問題的背景下，雙方更有必要為了進一步落實、延續前述協定所達成的共識而促成雙向互惠安排，以期在中俄之間解決北方航道利用的環境與安全法律規制協調問題。

（２）中俄雙向互惠安排的內容構想

雙向互惠安排的特點在于雙向與互惠。雙向指中俄雙方對中俄之間解決北方航道利用的環境與安全法律規制的協調問題達成共識，互惠則指中俄雙方以各自可接受的方式交換一定的對價。雙向互惠安排體現出兩國在平等、公平的前提下，積極落實中俄雙方既有協定的有關要求。有必要指出的是，由于中俄達成此類雙向互惠安排是為了延續《公約》生效前的既有雙邊共識，因此具有一定特殊性。

關于中俄雙向互惠安排的具體內容構想如下：第一，雙方可聲明兩國基于此類雙向互惠安排的合作不影響雙方各自的法律立場。第二，在北方航道破冰引航方面，雙方可約定俄羅斯給符合俄羅斯同等培訓條件的北方航道船舶冰上引航員頒發冰上引航授權證書。第三，在北方航道航行許可發放方面，雙方可約定俄羅斯對無冰級或冰級在１ 至３ 級的中國商船，在俄羅斯《北方航道水域航行規則》所允許這些類型船舶航行的時間內，以備案制的方式航行于北方航道。第四，在北方航道航行海事信息匯報方面，雙方可約定俄羅斯實行“一船一報”制度，即除緊急或必要情況外，對于俄羅斯《北方航道水域航行規則》中所要求的詳細海事信息，中國商船可在完全離開北方航道水域時向俄羅斯北方航道指揮部集中匯報。第五，在港口國檢查方面，中國與俄羅斯共同作為東京港口國監督備忘錄組織的成員國，可約定中國為俄羅斯籍船舶開辟綠色檢查通道，在進行檢查的方式、進度上為俄羅斯籍船舶提供便利支持。第六，在上下俄羅斯籍船舶許可的發放方面，雙方可約定中國對俄羅斯籍船舶在上下船舶許可發放方面提供綠色通道。第七，在登臨檢查方面，雙方可約定中國在管轄水域的港口對俄羅斯籍船舶在登臨檢查方面實行程序上的簡化等優惠。上述特別約定建立在平等、相互尊重的前提下，為雙方船舶于各自管轄水域均提供了一定程度的便利。部分共同約定一定程度上在中俄之間減少了北方航道利用的航行安全保障法律規制的外溢程度。

４．３ 中俄雙向互惠安排落實的保障

北方航道利用意味著包括沿海國、港口國、船旗國在內的多元身份主體的通力合作，以共同見證北極航運業的繁榮。鑒于中俄兩國貿易的互補性并依托中國東北老工業基地振興戰略與俄羅斯“向東看”發展戰略相互契合的基礎，中俄通過共建“冰上絲綢之路”，合力引領北方航道合作。在共建“冰上絲綢之路”這一共識的指引下，中俄孵化并投產了包括亞馬爾液化天然氣項目在內的諸多涉及北方航道利用的合作項目。俄羅斯總統普京在２０２３ 年１０ 月召開的第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上再次向有意向參與北方航道建設發展的國家發出了邀請。為了保障中俄雙向互惠安排的有效落實，加強中俄北極航道合作分委會在協調北方航道利用的環境與安全法律規制方面作用的發揮，從經濟帶動全方位合作的視角，中國可考慮以“冰上絲綢之路”為依托，爭取征得俄羅斯同意，為北方航道建設提供經濟支持，深度參與北方航道利用的基礎設施建設以及船舶技術和建造合作，為北方航道利用提供融資支持，與俄羅斯有關部門達成航行安保合作。

基建支持是北方航道建設的主要物力保障。北方航道數字化、網絡化的改良是當前北方航道建設合作的重點方向。在航行效率方面，通過數字化技術，可以實時監控船舶位置、航速、航向等信息，優化航運路線，減少航行時間，從而提高航運效率。在航行安全方面，網絡化系統能夠及時傳遞天氣、海況等信息，幫助船舶規避風險，減少事故發生的可能性。在區域經濟發展方面，數字化、網絡化的航道將吸引更多貨運量，進而帶動沿線港口、物流等產業的發展，促進區域經濟的繁榮。北方航道數字化、網絡化改良的具體措施可包括建設智能航運系統、完善通信網絡、推廣電子海圖、建立應急響應機制等。為了實現北方航道數字化、網絡化，俄國家核動力破冰船公司正在開發北方航道數字服務一站式平臺，以期使通過北方航道的船舶航運更加安全。為了擴展數據源，該公司正在建設接收外國衛星，特別是中國衛星的地面基礎設施。這一實踐體現出中國全球移動衛星運營商通過俄羅斯本土通訊機構為北方航道航行數字化作出貢獻，為加強北方航道航行安全保障提供數字支持。此外，為了促進北方航道沿線網絡互通，俄羅斯國有網絡運營商莫斯威斯普特尼克公司正在努力推進“極地特快”海底電纜項目建設。該項目所涉及的電纜制造使用了中國光纖。該項目如若要連接到全球通信電纜網絡，則需要更多電纜。中國可考慮進一步加大對該項目的參與力度，使高速通訊服務盡快覆蓋北方航道沿線，為北方航道建設提供物力保障。

船舶技術和建造支持是北方航道建設的重要運力保障。俄羅斯北方航道船舶技術和建造合作是當前北方航道建設合作的重點領域。北方航道的通航需要先進的船舶技術來應對氣候變化挑戰，以確保船舶在惡劣環境下也能安全航行。通過加強船舶建造合作，可以推動相關產業鏈的發展，包括材料、設備、設計、制造等多個環節。鑒于船舶建造是技術密集型產業，涉及多個領域的技術和工藝，通過加強船舶建造合作，可以推動相關產業鏈的發展，不僅有助于提升俄羅斯本國的產業實力，還能為合作伙伴帶來經濟和技術上的收益。俄羅斯擁有豐富的北極資源和成熟的破冰技術，中國擁有龐大的貿易需求和造船能力，中俄在船舶技術和建造上的聯手，能夠使雙方在共建“冰上絲綢之路”方面事半功倍，為北方航道建設提供運力保障。俄國家核動力破冰船公司和中國海南洋浦碩佳國際航運有限公司（Ｎｅｗ Ｎｅｗ Ｓｈｉｐｐｉｎｇ） 就于２０２４ 年６ 月在圣彼得堡國際經濟論壇上簽訂成立聯合造船企業的協議，該聯合企業的業務涉及設計和建造冰級集裝箱船以及北方航道的聯合運營。

融資支持是北方航道建設的關鍵財力保障。俄羅斯北方航道建設的融資合作是當前北方航道開發面臨的主要保障。俄羅斯北方航道的開發是一個龐大而復雜的工程，涉及基礎設施建設、船舶制造、導航系統的升級等多個方面。僅憑俄羅斯一國的財力，難以承擔全部的開發成本。因此，尋求國際融資合作，共同分擔成本、分享利益，成為推動北方航道建設的重要途徑。中國成立的絲路基金曾先后對涉及“冰上絲綢之路”的中俄共建的亞馬爾液化天然氣項目和北極海運公司等項目進行了出資。絲路基金擁有人民幣和美元雙幣種資金來源，雙幣運作模式滿足了項目多樣化資金需求，為滿足北方航道基礎設施的投、融資需求提供了豐富多元的解決方案。中國可考慮利用絲路基金雙幣種的優勢，進一步做大北方航道基礎設施建設發展項目投資基本盤，為北方航道建設提供財力支持。

執法合作是北方航道建設的堅實安保保障。在海事執法合作方面，自２０１７ 年中俄雙方交通部門商談《中俄極地水域海事合作諒解備忘錄》以來，雙方交通部門圍繞著促成包括北方航道在內的極地水域海事合作進行了大量溝通。中國交通部門可考慮進一步推動兩國交通部門促成《中俄極地水域海事合作諒解備忘錄》的商談，進一步通暢北方航道利用的海事信息交流、交換渠道。在海警執法合作方面，中國海警機構可依據２０２３ 年簽署的、范圍覆蓋俄羅斯所轄極地水域的《中華人民共和國海警局和俄羅斯聯邦安全總局關于加強海上執法合作的諒解備忘錄》，積極促成兩國在北方航道的海上執法、聯合搜救合作，為北方航道建設提供堅實的安保保障。

五、結 語

共建“冰上絲綢之路”倡議凝結著中俄兩國合作共贏的意愿，承載著兩國和平繁榮的期待。北方航道是“冰上絲綢之路”的重要組成部分。北方航道覆蓋俄羅斯專屬經濟區內的冰封區域，在航道利用的海洋環境保護與航行安全保障法律規制上同時涉及國際層面與俄羅斯國內層面。北方航道利用的航行安全保障法律規制與海洋環境保護法律規制協調關系的應然狀態，包括將航行安全保障的部分情況納入海洋環境保護的考量，以及防止海洋環境保護目的濫用兩大內在要求。國際層面北方航道利用海洋環境保護與航行安全保障法律規制基本落實了上述要求，而俄羅斯國內層面存在相應法律規制之間需要協調的問題。俄羅斯高于《極地規則》標準的北方航道利用國內立法，增加了中國參與北極航道開發的船舶建造和運營成本以及船舶航行的不確定性。在中俄總理定期會晤委員會機制框架下成立的中俄北極航道合作分委會，有助于在中俄之間達成協調北方航道利用的環境與安全法律規制的外交共識。該分委會可考慮下設航行監測與保護合作工作組、航行許可工作組、破冰引航保障工作組、適航工作組、聯絡工作組等，以討論簡化有關北方航道利用的海洋環境保護之航行海事信息通報流程、放寬北方航道航行許可發放標準、靈活處理北方航道破冰引航問題、降低中國船舶在北方航道利用中的人員及設備合規成本、加強同級分委會之間的合作等具體的協調問題。為了落實中俄北極航道合作分委會所達成的協調共識，中國作為北方航道的重要使用國與“冰上絲綢之路”共建方，可考慮與俄羅斯共同促成雙向互惠安排，以期獲得適用相對協調的北方航道利用的海洋環境保護與航行安全保障法律規制的特殊支持。此類雙向互惠安排延續了《公約》生效前中俄兩國所簽訂雙邊協定所達成的共識。中俄雙方可針對北方航道破冰引航、北方航道航行許可發放、北方航道航行海事信息匯報、港口國檢查、上下俄羅斯籍船舶許可的發放、登臨檢查方面進行共同約定。為了更好地確保中俄雙向互惠安排的達成與落實，從經濟帶動全方位合作的視角，中國可考慮從北方航道基礎設施建設、船舶技術與建造、融資支持、執法合作等方面全方位參與北方航道建設。

責任編輯 鄧文科