公私相互激勵與環境治理跨國公私伙伴關系的演化

摘要： 由于森林破壞問題的復雜性，全球森林治理進程能夠催生包含國家和各類非國家行為體的跨國公私伙伴關系。關于跨國公私伙伴關系的既有研究或聚焦績效分析而忽視對伙伴關系特征及其演化規律的探究，或過度強調公私合作而忽視非協調性公私互動的激勵效應，不利于全面理解森林治理跨國公私伙伴關系的演化。本文提出，以森林治理為代表的環境治理中的跨國公私伙伴關系并非一貫以公私協作為主基調，其內公、私部門的互動關系可呈現公有部門主導、私有部門主導和公私共治三種模式，其演化動力是公、私部門間的相互激勵。一方面，公有部門的政治授權為私有部門參與環境治理提供初始激勵，而多邊環境談判的僵局又能進一步激勵私有部門獨立采取跨國治理行動。另一方面，私有部門主導的創新性治理實踐能夠增強公有部門的治理能力和意愿，而私有部門主導的治理又可能出現逐底競爭和發展速度不足的問題，這又反過來激勵公有部門的行動，促進公私共治模式的出現。全球森林治理中的跨國公私伙伴關系從國家主導（多邊締約），轉變為私有部門主導（供應鏈治理），進而發展為公私共治模式。該演變進程的各階段均體現了公、私部門相互激勵的邏輯。

關鍵詞：跨國公私伙伴關系；全球森林治理；全球環境治理；多邊締約；供應鏈治理

中圖分類號：Ｄ８１４．９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０７－００４３－１５

一、問題的提出

全球環境治理是一個包含多種議題的治理進程，如氣候治理、臭氧空洞治理、生物多樣性保護、森林治理等，其主旨是通過建立國際規則來規制各類行為體破壞生態環境的行為，以實現人與自然和諧共生的可持續發展。全球環境治理不僅涉及對環境破壞行為的規制，更要求人類發展模式的系統性轉型，故單靠公有部門（國家和政府間國際組織）發布行政命令難以達成復雜的環境治理目標，包容私有部門（包括營利性的私營公司、行業協會，以及非營利的非政府組織、學術機構等）和公有部門的跨國公私伙伴關系成為全球環境治理的重要推動力。作為全球環境治理的重要子議題，全球森林治理從一開始就包含跨國公私伙伴關系。一般認為，跨國公私伙伴關系的價值在于通過促進公、私部門協作來更有效地提供全球治理所需的國際公共物品。因此，跨國公私伙伴關系的有效性，即其能否促進全球問題的解決是既有研究關注的重點。一些文獻專注于對跨國公私伙伴關系所產出的治理績效進行量化或個案評估。還有一些文獻討論了影響跨國公私伙伴關系有效性的因素，提出了伙伴關系的制度化水平、私有部門參與深度等變量。上述文獻將跨國公私伙伴關系的整體績效作為因變量，將其內部公、私部門的互動關系作為自變量加以研究，強調公、私部門協調合作的關鍵作用，這一研究路徑雖然很有價值，但不能讓我們充分認識作為因變量的跨國公私伙伴關系本身的發展演變規律。同時，公、私部門間也不一定是簡單的協調合作關系，兩者間關系可能缺少協作，而是某一方主導治理并將另一方視為從屬，只在經歷一段演化過程后才走向更緊密的互動關系。少量研究討論了跨國公私伙伴關系的產生問題。有研究強調公、私部門共享原則、目標和政策偏好（尤其是國家對私有部門額外治理功能的需求）是跨國公私伙伴關系形成的前提，有的研究則強調治理危機和公有部門的創造性領導的作用。但是，這類文獻的關注點是跨國公私伙伴關系作為一個整體的興起，并未深入分析伙伴關系內部的組織模式是否、如何以及為何發生變化。

雖然未使用“跨國公私伙伴關系” 這一術語，但環境治理文獻也在一般意義上討論了國家和非國家行為體的互動關系。相關文獻充分重視非國家行為體的環境治理行動，但認為非國家力量在環境治理領域的崛起是多邊層次治理效果不彰的結果。在本文關注的森林治理領域，這一傾向性更加明顯。相關研究普遍強調多邊森林談判的僵局和國際森林治理制度缺位對私有部門采取相對獨立的、市場導向的森林治理行動的激勵作用。這種論斷產生了一種割裂感，仿佛公有部門只是對私有部門的能動性起到抑制作用，又或者私有部門主導的環境治理實踐一旦運轉開來，就不對公有部門產生影響。如下文將要詳述的，森林治理跨國公私伙伴關系中的公私互動模式呈現鐘擺式變動的特點。雖然在一段時期內，該議題內出現了由“公主私從”轉向私有部門獨立開展治理的現象，但近年來的新變化顯示，公有部門有“回歸”治理舞臺中央的趨勢。因此，全球森林治理中國家與非國家行為體的互動關系可能比既有文獻所認為的更復雜。

針對既有文獻的不足，本文提出，在以森林治理為代表的環境治理領域，跨國公私伙伴關系中的公私互動模式可呈現公有部門主導、私有部門主導和公私共治三個類型，其演化動力是公私相互激勵，這種相互激勵不一定是協調式的，也可以是由公、私某一方產出的消極治理績效驅動的，這種激勵可被稱為非協調式激勵。一方面，公有部門的治理行動提供了初始動員和合法性授權，而多邊締約活動的停滯不前又進一步激發了私有部門的行動愿望。另一方面，私有部門相對獨立的治理活動為公有部門提供了新的治理工具，并可能由于建構了新利益集合而激發公有部門的參與熱情。同時，私有部門單獨主導的治理實踐又可能出現效能不足或競爭亂象，這又可能進一步激勵公有部門的參與。上述理論認識能幫助我們更好理解森林治理這一重要環境議題領域中跨國公私伙伴關系的動態演化邏輯。

二、環境治理跨國公私伙伴關系的組織模式及其演化

２．１ 環境治理跨國公私伙伴關系的組織模式及其演化邏輯

全球森林治理是全球環境治理的子議題，因此，森林治理跨國公私伙伴關系的組織模式和演化邏輯可以放到整個環境治理情境中加以理解。本文認為，環境治理跨國公私伙伴關系并非總是以公私協作為特色，而是可以按照公有和私有部門的各自地位和彼此關系，總結出三種組織模式：公有部門主導私有部門輔助（即“公主私從”）、私有部門主導而公有部門積極性下降（即“私主公退”），以及公、私部門緊密互動或協作或競爭的“公私共治”模式。

第一，環境治理跨國公私伙伴關系一般以“公主私從”組織模式起步。雖然詹姆斯·羅西瑙等學者最早將全球治理界定為“沒有政府的治理”，但在全球治理從無到有的起步階段，國家的授權和政治動員至關重要。戴維·萊克將全球治理視為一種契約關系，其中治理者提供政治秩序，以換取被治理者對產生該秩序所需規則的遵守。在全球治理中，國家作為權威和物質資源的集聚，是這種契約關系關鍵的締造者。從歷史經驗來看，雖然很多環境議題的最初往往是由非政府組織發起的，但它們的“草根”行動最終要轉化成公有部門在多邊層面的政治議程才算成功。如在全球氣候治理中，早期的多邊談判被普遍視為該治理進程開啟的標志，許多奠基性原則———如共同但有區別的責任原則———也是通過最初的多邊談判而得以建立的。當然，環境治理的復雜性天然促使公有部門召喚私有部門參與治理進程，這就使得環境治理領域少有公有部門單一推動的，而多存在跨國公私伙伴關系。但是，在全球環境治理進程的初始階段，私有部門的獨立行動能力往往有局限，非政府組織專注于議程設置和規范倡導，往往不具有直接解決問題的能力和資源；公司和行業協會掌握物質資源，但其沒有采取積極治理行動的意愿。因此，雖然存在公私伙伴關系，但“公主私從”幾乎必然是其初始組織模式。

第二，環境治理跨國公私伙伴關系的另一個組織模式可被稱為“私主公退”。在這一組織模式中，私有部門相對獨立地開展行動，而公有部門由于種種原因而退居幕后，相對消極地參與治理進程。私有部門可以通過地方性治理實驗開發新治理工具，并通過私有部門之間的跨國網絡，或者次國家網絡，如城市聯盟來推廣新治理實踐。這將極大地展現出私有部門的能動性。在公有部門參與力度下降的情況下，私有部門產出了治理績效，從而成為公私伙伴關系的主導性力量。當然，由于公有部門始終握有最高合法性和最多的物質力量，他們不可能完全退出治理進程，而最多只是退居幕后，充當守門員、裁判員、觀察員的角色，并不時給私有部門提供行政上的便利。正是在這個意義上，即便公有部門可能消極參與治理進程，私有部門也不能稱為單一的治理引擎，跨國公私伙伴關系仍然存在，且不可稱為私主公“從”模式。

第三，環境治理跨國公私伙伴關系當然也可能存在“公私共治”的組織模式。這便是主流文獻所討論的理想的跨國公私伙伴關系組織模式。但是，有一點值得注意，就是公私共治相對于前面兩類相對疏離的公私關系而言，可以只是一種公、私部門緊密互動的狀態，這種狀態中公、私部門可能存在競爭關系，并非一定是合作的。

從環境治理的一般經驗來看，跨國公私伙伴關系內公私互動模式的演化過程可以被比作一個鐘擺，其擺動的起點是“公主私從”的組織模式，向著私有部門獨立性增強的方向擺動。但是，這一鐘擺還可能向反方向回擺，在兩邊拉力的作用下在公私共治的位置趨于穩定，直至力的平衡再被打破。這在氣候治理和本文關注的森林治理領域體現得尤為明顯。

那么，這種鐘擺式運動的動力是什么？ 在環境治理跨國公私伙伴關系中，公、私部門的互動不是單向的，兩者之間應存在協調式（激勵來自某一方增強另一方的能力和權威）與非協調式（激勵來自競爭或某方消極績效的刺激）激勵關系。在這里， 我們把“ 激勵” （ ｓｔｉｍｕｌｕｓ／ｓｔｉｍｕｌａｔｅ）定義為一個不含價值判斷的中性概念，專指通過建構內、外條件調動行為體的行動積極性。公、私部門任意一方產生積極或消極績效的治理行動都可能激勵另一方更加積極地采取治理行動。這一理論命題由復雜系統理論作為支撐。該理論指出，激發復雜適應性系統變化的條件既可以是積極績效的累積，也可以是消極績效的累積。一個系統中不斷出現的成功實踐能夠激勵更多類似實踐的發展，從而促進系統的強化；而與此相對的，一個系統中的失敗實踐也可以引發行為體的適應性調試，激勵反思和創新，從而推動系統的優化變革。換言之，無論是“順勢而為”還是“迎難而上”都可被理解為是激勵的一種形式。判斷是否存在激勵效應的關鍵是看被激勵的行為體是否采取有可見效果的行動。當然，一些系統的彈性可能是有限的。在資源高度集中、行為體數量較少的系統中，負面治理結果可能更容易損壞系統的關鍵支撐點，從而導致治理動能完全喪失。但是，這一情況在環境治理中并不適用，因為環境議題存在復雜的場域（多種子議題、許多治理層次）、多樣的行為體和寬廣的試錯空間。具體而言，公私相互激勵可能包含四個機制：公有部門的初始動員和合法性授權、公有部門治理效果不彰對私有部門的刺激、私有部門革新治理工具從而賦能公有部門、私有部門治理效果不彰對公有部門的刺激（見圖１）。

２．２ 公有部門對私有部門的激勵

（１）初始動員及合法性授權

公有部門主動激勵私有部門參與到治理進程中來，構成環境治理跨國公私伙伴關系形成的初始推動力。根據委托—代理理論，公有部門在解決公共問題時往往在技術、知識、信息、道義性、公共性等方面存在不足。同時，單方面使用政府資源，缺乏對私有部門的動員，也會限制公共物品供給的效率和質量。環境治理具有系統性、復雜性、公共性、（南北）矛盾性等多重特點，這更加使得公有部門的單獨行動往往難以取得積極治理效果，更進一步促使公有部門有意愿支持私有部門參與到治理中來。如前文所述，私有部門在一個環境治理進程初期往往是弱小的，這時尤為需要公有部門，尤其是國家的支持。國家一般會選擇以兩種方式加強私有部門的行動力：一是在多邊談判中設立專門的包容性機制，使私有部門更多地參與到高規格的決策進程中來，并引導私有部門開展與公有部門議程一致的治理活動；二是在國內層面與私有部門加強合作，具體形式可能包括下放對某些公共事務的管理權、聯合開展治理項目、為私有部門提供能力培訓等。正是在上述政治和物質支持下，私有部門才能獲得參與實際治理進程的初始途徑、意愿和能力，而非僅僅是倡導，從而為接下來可能的跨越式發展打下基礎。因此，如果國家在未動員非國家力量參與治理進程之前就因各種原因將治理進程拖入僵局，則即便后來出現政治機遇，非國家行為體也會準備不足。當然，值得注意的是，公有部門對私有部門的初始激勵也是有局限的。在沒有出現系統性治理危機的情況下，公有部門作為治理進程的主導者往往只是希望利用私有部門分擔治理成本、加強公有部門自身的治理能力。也就是說，公有部門激勵下產生的跨國公私伙伴關系將極可能以“公主私從” 為初始形態。

（ ２）公有部門治理效果不彰對私有部門的刺激

雖然公有部門的初始動員和合法性授權對于全球治理進程的啟動至關重要，但公有部門，尤其是國家主導的治理行動可能具有一些內在缺陷。第一，國家層次的合作意愿受國家間政治關系、國家具體利益訴求差異等一系列因素的影響，因而并不穩定。第二，國家在多邊層次的正式國際談判需要符合多邊主義規范，如協商一致、強調公平等原則，這雖然是多邊締約合法性的基礎，卻也大大拖慢了成果產出的速度與質量。第三，多邊締約要求統一化、清晰、簡化的制度建構目標，這可能不適應環境議題的復雜性。上述內在缺陷天然地內嵌于國家主導的全球環境治理進程之中，但由于國家行為慣性的強大影響力，這些缺陷不一定馬上得到認識。只有當國家間合作的進展與議題中理想的治理目標的差距不斷擴大時，也就是國家層次的負面治理績效越發凸顯時，治理行動者對既有系統的反思性才會不斷上升。在公有部門遲遲無法給出符合期待的治理成果的情況下，如若私有部門已經在治理進程開啟初期得到了一些初步的授權和資源，則其能動性就可能在治理危機的激勵下不斷增加，從而從最初只是補充公有部門的治理行動，發展為在公有部門之外進行相對獨立的治理創新和實踐。此時，環境治理跨國公私伙伴關系就會完成從“公主私從”向私有部門相對獨立開展治理行動的模式轉變。

２．３ 私有部門對公有部門的激勵

由于私有部門在環境治理中主導地位的形成以公有部門“退居幕后”為前提，這種地位是不易維持的，因為私有部門主導的環境治理實踐亦為公有部門的“回歸”鋪墊條件。這里包含兩個機制：一是私有部門的行動豐富了環境治理工具箱從而重振了公有部門的能力和信心；二是私有部門主導的環境治理實踐將可能面臨瓶頸。

（１）私有部門革新治理工具賦能公有部門

從積極方面來看，私有部門的積極行動能夠盤活全球環境治理體系。在傳統的多邊談判陷入僵局的情況下，既有治理結構的諸多要素———頂層設計的規則建構路徑、談判中的多重否決規則、既有的基于行政命令的治理方法等———都對治理政策和規則創新構成制約。只有從這個抑制創新的結構中跳出來，方能掙脫束縛，進入創新的廣闊天地。私有部門能夠為全球環境治理工具箱提供至少三種創新性工具：一是構建與能力建設相關的治理工具，其原理是通過技術培訓和信息傳遞來增強被治理者改革生產生活方式的能力；二是規范倡導行為，其基本邏輯與針對國家的規范推廣類似，但在脫離了多邊談判后，私有部門內部的規范傳播，如從非政府組織向公司、商會傳播則可能成為重點；三是重構利益分配，即通過市場手段，如環境標記、交易、標準設定等，增加造成更多環境破壞的商品的成本或減少其銷量。當然，具體更強調哪一類政策工具取決于具體議題的特點。比如，鑒于全球氣候治理議題需要面對多層次的復雜阻力，私有部門行動者就采取了所有三類政策工具。而如下文將要詳細討論的，由于木材供應鏈體系的高度市場化，私有部門在開展全球森林治理時主要采取在供應鏈之上創造新規則，如可持續森林認證以引導新的成本收益分配的路徑。相比于多邊締約的治理模式，私有部門青睞的能力、知識和市場導向治理手段更加微觀細致，直接針對被治理者，也更加靈活。同時，私有部門行動者也非常注重建構各地區的治理行動之間的跨國網絡，以推動治理效果的網絡性擴散。總之，私有部門為全球環境治理提供了更多具體可行的落實途徑，這些工具所產生的積極治理績效能夠使其被公有部門接納上升到官方層面。例如，碳定價制度就從地方性治理實驗得到了升級，成為官方普遍采用的治理工具。

（２）私有部門治理擴散受限、競爭失序等對公有部門的刺激

從消極治理績效產生的激勵效應看，私有部門在全球環境治理中具有一些天然的局限性，這又可能造成其治理績效遭遇瓶頸，從而激勵公有部門的“回歸”。

一方面，私有部門的非官方屬性注定了其政治權威不足、管轄邊界有限。由此，即便其治理實踐能夠在一定的地理范圍內取得不錯的成績，如何在全球尺度獲得較大影響和較快的擴散速度也是困擾它們的難題。在全球環境問題變得越來越緊迫的情況下，這種“小而慢”的治理實踐可能難以滿足快速提升的治理需要。

另一方面，私有部門中以逐利為目的的行為體，如公司和行業協會可能利用其在治理進程中取得的權威性來獲取經濟利益。以治理公共問題為初衷的治理行為，如標準設定可能異化成以商業利益為導向的、旨在歧視性影響競爭對手收益的行動，這將引發更多的行為體參與到競爭性治理規則和標準設定活動中，從而破壞合作氛圍，使得治理體系出現無序化、逐底競爭傾向。例如，在氣候治理中，不同的私有部門行為體自然傾向于從最有利于自身經濟利益的角度來設計綠色產品，如電池、光伏原件等的通行行業標準，這自然會引發各方圍繞市場權力的競爭。在上述情況下，全球環境治理可能呼喚公有部門以裁判者的身份調和以地區和行業為基礎的標準和規則建構活動所造成的混亂競爭狀態。

當然，同樣有可能發生的情況是，公有部門，尤其是國家也從標準的設定中看到了獲取競爭優勢的新契機，從而也下場參與到競爭之中。在此情況下，國家不但可能限制私有部門的權威和相關規則的適用，也可能主動構建新規則以實現對供應鏈的治理。這在歐盟近期圍繞電池等一系列低碳產品的立法活動中顯露無遺。

綜上，隨著私有部門主導的治理實踐的發展，公有部門重返治理舞臺的動力可能上升，這既可能是由于私有部門為公有部門提供了更多的政策選項及治理工具，又有可能是因為私有部門產出的治理效能與迅速提升的治理目標越發不匹配，也可能是由于公有部門產生了重奪規則制定權以實現自身利益的興趣。不論具體的激勵機制是怎樣的，只要來自私有部門的激勵存在，我們都可能觀察到跨國公私伙伴關系中公私雙方能動性的提升，從而推動伙伴關系走向更緊密的公私共治。

三、全球森林治理的宗旨與跨國公私伙伴關系的發展

全球森林治理可被視為全球治理在森林保護這一議題領域的延伸，是多元行為體通過制定跨國規則來規制全球各地、各類行為體的森林砍伐活動，以求實現森林可持續發展的進程。由于森林系統與生物圈的各個部分，以及人類經濟活動都有緊密聯系，全球森林治理的目標既包括保護森林本身，如減少砍伐和修復森林等，也涉及維持森林的生態功能、尋求林業經濟活動與森林保護的平衡、尊重和維護地方知識以及原住民利益等。

對于全球森林治理這樣涉及調節市場行為體行為模式的議題，理想的治理路徑應是通過建構跨國公私伙伴關系來實現國家與非國家、政府與市場力量的協作。但是，該議題內公、私部門的參與度和能動性卻存在鐘擺式變動的特點。依據公、私部門哪方具有更強的能動性和影響力，我們將全球森林治理分為三個發展階段。

第一個階段是公有部門主導階段，主要由多邊締約驅動治理實踐。１９８３ 年１１ 月，３６ 個木材生產國和３４ 個木材消費國在聯合國貿易和發展會議上就《國際熱帶木材協定》（ＩＴＴＡ）達成一致。該協定旨在促進熱帶地區木材的可持續管理、南北合作，以及熱帶木材國際貿易的發展。同時，國際熱帶木材組織（ＩＴＴＯ）被建立起來，作為該協定的執行機構。２０ 世紀９０ 年代，國際社會先后達成了《森林原則》《２１ 世紀議程》第十一章、《國際熱帶木材協定》（１９９４ 年修訂版）等多邊森林文件。同時，《聯合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《瀕危物種國際貿易公約》《關稅與貿易總協定》等文件也或多或少地含有與減緩森林退化相關的條款。雖然達成了一些制度性文件，但到２０ 世紀９０ 年代中期，多邊全球森林談判已經顯示出明顯疲態，其只能產出無約束力的軟性文件，并不能產出有實際治理效果的制度和規則。

全球森林治理的第二個發展階段是私有部門主導階段，其主要動力來自于供應鏈治理。這一階段始于２０ 世紀９０ 年代中后期，延續至２１ 世紀初葉。此一時期，雖然出現了聯合國森林論壇這一名義上的核心全球森林制度，但私有部門主導的、直接針對木材供應鏈的治理體系才是全球森林治理的主要動力。非政府組織主導建立的森林管理委員會（ＦＳＣ）、泛歐森林認證項目（ＰＥＦＣ）等機構發起了非強制性木材采購規則和標準。它們通過經濟利益誘導和規范性說服機制，促使木材經銷商和消費者形成對符合可持續森林管理標準的木材的采購偏好。采購端的新偏好進而通過跨國供應鏈影響生產者的行為。由于跨國認證體系實際上不需要公有部門的大力支持（只需要其不禁止相關認證在本國落地）即可實施，故此一階段的跨國公私伙伴關系凸顯了私有部門的主導地位。

全球森林治理的第三個發展階段正在形成進程中，其主要特點是跨國公私伙伴關系中國家能動性的強化，以及公、私部門互動的緊密化。２００６ 年，《國際熱帶木材協定》得到了第二次修訂，強調要進一步推廣木材認證體系，并提出了與市場透明度、資金援助等相關的政策舉措。２００７ 年，聯合國大會通過《適用于所有類型森林不具法律約束力的文書》（簡稱《國際森林文書》，后改稱《聯合國森林文書》），既強調應動員國家力量以強化森林法規并將森林的可持續管理納入國家和國際發展議程，又強調多元行為體參與的重要性。２０１４ 年，４０ 個國家簽署了《紐約森林宣言》，承諾到２０２０ 年減少５０％的毀林，到２０３０ 年實現零毀林目標。２０２１ 年１１月，１４１ 個國家的領導人在格拉斯哥舉行的聯合國氣候大會上簽署了《關于森林和土地利用的格拉斯哥領導人宣言》，再次承諾要在２０３０ 年實現阻止和扭轉森林減少與土地退化的目標。同時，領導人們還強調在貿易（供應鏈）、發展、農業、資金、基層賦權等多個領域采取措施來實現森林的可持續發展。與這一多邊宣言相配合，已有十余個國家承諾為森林治理提供資金（承諾籌資額約為１２０ 億美元），私有部門承諾提供５３ 億美元的資金，３０ 多家金融機構也承諾將取消毀林相關商業活動的投資。可見，全球森林治理領域的跨國公私伙伴關系的前兩個發展階段分別由公、私部門主導，兩類行為體的協作不足。而第三個階段則呈現出相對更好的公私協作。

四、森林治理跨國公私伙伴關系演化的邏輯

４．１ 國家授權、多邊僵局與私有部門能動性的提升

２０ 世紀８０ 至９０ 年代初是全球森林治理體系形成和發展的初始階段，該階段的治理進程主要是公有部門，尤其是國家推動的。１９７９ 年，美國政府成立了一個專門研究熱帶地區森林砍伐問題的工作組，后者于１９８０ 年出具的報告指出：由于尋求食物、能源、木材和住所的人口的巨大壓力，熱帶森林正以驚人的速度消失，到２０世紀末，熱帶國家超過一半的封閉森林可能消失，而這將產生一系列經濟和生態后果。這是森林退化問題在大國的政府層面首次正式得到認識。１９８５ 年，聯合國糧農組織聯合一些政府間和一些非政府組織聯合提出了《熱帶林業行動計劃》，強調各國應強化投資和總體規劃，以實現提高木材供應和維持森林可持續性的平衡。這促使眾多國家制定了林業規劃。但是，糧農組織的這一計劃很快遭到一系列批評，如其為各國加強伐木業投入提供了借口、對本土社群包容不足、過度強調中央計劃等。盡管如此，早期的議程設置仍促進了全球森林治理進程的開啟。森林治理逐漸成為一項結合國際和國內的全球治理議程。各國逐漸達成共識，認為森林退化與全球木材采購引發的商業砍伐和政府監管不力密切相關。因此，需要為各國的行動提供國際壓力，才能更好地實現森林治理目標。正是基于糧農組織的早期推動和各國的上述共識，國際社會才成功于２０ 世紀８０—９０ 年代間達成了前文述及的一系列高層次國際森林文件。

值得注意的是，公有部門從很早時期就注重動員私有部門力量參與全球森林治理。公有部門之所以這樣做，是與自由主義經濟改革理念相呼應。２０ 世紀７０—８０ 年代，以“去國家化”為核心的自由主義理念滲透到諸多政策領域。其核心主張是國家政府不具備治理微觀層面社會公共問題的知識和能力，因而需要授權給私有部門。在森林領域，由于各國長期以來主要是從產業視角討論森林（或者叫林業）問題，自由主義經濟思想就自然延伸至此，權力下放也就成為森林資源管理體制改革最為顯著的特征之一。到２０ 世紀９０ 年代末，幾乎所有的發展中國家都在推行某種形式的權力下放政策，將森林資源權屬從中央政府向地方政府、社區與個人進行了不同程度的轉移。森林治理分權的典型案例包括印度尼西亞的“基于社區的森林管理”（ＣＢＦＭ）政策、柬埔寨的“社區森林”體系等。

在國際層面，公私合作也是全球森林治理從一開始就具備的特征。前述《熱帶林業行動計劃》的制定過程就包含了世界資源研究所為代表的非政府組織。２０ 世紀９０ 年代的多邊森林文件中均提及要積極吸納地方社區和地方知識、制定可持續木材貿易規制等內容。１９８８ 年出臺的《八國集團森林行動計劃》框架下的三次區域性“森林執法和管理”（ＦＬＥＧ）部長級會議均匯集私有部門（產業、非政府組織和研究人員）參加者。公有部門對私有部門的早期授權和包容使得后者從治理進程開啟之初就在治理第一線，這使其具備了關于森林議題的必要的知識，并能及時跟蹤多邊層面的治理效果并做出反應。當然，值得注意的是，早期的跨國公私伙伴關系主要體現為公有部門主導而私有部門輔助的特點，私有部門在多邊治理進程中只具有咨商和觀察員地位。

盡管國家間合作成功促成了一系列直接或間接涉及全球森林治理的多邊制度，但由國家主導的森林治理體系卻有難以克服的內在缺陷。激烈的“南北辯論”一直存在于全球森林談判之中。發展中國家與發達國家之間始終難就權責劃分明確達成一致。如在１９９２ 年的里約熱內盧聯合國環境與發展大會中，美國、加拿大等發達工業國家主張從全球維度強化對各國森林的保護，而發展中國家則主張以主權原則處理森林問題，強調有效利用森林資源。值得注意的是，在多邊談判陷入僵局的情況下，國家對多邊主義規范的信念卻保持強勁。各國將多邊締約視為解決全球森林問題的唯一正當途徑，因而“困在”了多邊談判僵局中，不斷建構沒有治理效能的制度和組織。最為典型的案例是，諸多國際森林文件都一再強調要著手解決與木材貿易有關的毀林，但沒有任何可操作的多邊規則被制定出來。

國際層次碎片化和軟弱的多邊制度與國內層次的森林管理分權疊加，造成了治理失靈。國內層面的森林管理權下放的本意是期望更民主化、更包容基層的治理模式能夠激發保護森林的基層動能，但若想引導私有部門的行動走向保護森林，或者至少是實現開發和保護的動態平衡，就需要相對清晰的政策目標、完善的問責體系、明確的權責分配以及有效的財政支持等機制。由于早期的全球森林治理體系以國家為尊且缺乏明確的政治指引———尤其是各方未就森林領域應追求強化保護還是強調開發達成一致意見，多元行為者的參與反而進一步弱化了治理效能。許多地方行為體在最初主要是從產業發展而非森林保護角度看待森林治理，名義上的多元治理就造成了事實上的治理缺失，導致了森林遭到持續破壞。上述邏輯在印度尼西亞、喀麥隆、烏干達等國都有所體現。

由此，全球森林治理陷入雙重困境：國際上陷入不斷談判卻無法產出有效制度的惡性循環，而國內層面則出現林業發展有余而可持續森林管理嚴重不足。若要解決此問題，邏輯上只有一個出路，就是繞開多邊談判，轉而謀求直接建構私有部門層面的跨國治理規則。基于此，在２０ 世紀９０ 年代，一些環境非政府組織開始嘗試通過認證規則來影響商業部門的行為。１９９２ 年里約談判的失敗，以及１９９３ 年公有部門（國際熱帶木材組織）拒絕考慮在正式國際規則體系中加入可持續木材認證，都促使私有部門決心加強單獨行動。在著名環境非政府組織世界自然基金會（ＷＷＦ）的領導下，一些非政府組織決定不再在游說多邊談判上繼續投入過多資源，轉而嘗試運用供應鏈形成的跨國權力結構，通過建構和推廣認證規則直接接觸其他私有部門行動者（尤其是大公司）。這直接促成森林管理委員會（ＦＳＣ）在多倫多成立。森林管理委員會通過向世界各地的森林經營單位頒發證書這種“貼標簽”（ｌａｂｅｌｉｎｇ）的形式來提升市場對于符合可持續經營理念的森林產品的需求，從而促進相關生產商乃至地方政府（包括當地居民）對自身的木材生產和森林管理方式進行升級改良。作為非政府的、自愿參與的認證體系，森林管理委員會規避了多邊談判所特有的關于規則公平性的冗長辯論，因而能夠提供國際社會急需的治理效果。同時，森林管理委員會標簽雖然是自愿參與的，但其利用了大型跨國公司改善社會公共形象、減少環境風險、增加最終產品價值、進入具有環保意識的高端消費市場等考慮，因而也能吸引商業實體的參與。

綜上所述，私有部門森林治理的興起既受惠于國家層面的初始授權，又得益于國家間締約努力的失效。如果沒有在跨國公私伙伴關系框架下公有部門對私有部門的初始激勵，私有部門在該議題的活動空間將會受限，其在制定能夠深刻影響各國林業的跨國規則時就要面臨更多主權壁壘。同時，正是由于公有部門遲遲拿不出可操作且有約束力的森林治理規則，私有部門才獲得了更強的動力和合法性來填補治理空缺。

４．２ 治理工具創新、私有部門的瓶頸與公有部門的“回歸”

私有部門推動的森林認證體系對供應鏈各環節產生了初步的積極治理績效。供應鏈中有全球影響力的零售商，如法國翠豐集團、瑞典宜家家居公司、法國樂華梅蘭、德國歐倍德等，都規定要采購森林認證機構已經認證的產品。在俄羅斯、喀麥隆、尼泊爾等森林管理委員會重點關注的國家，森林管理委員會的認證模式被證明有效提升了采購商和生產商等參與者對于可持續木材生產行為的認同度，并通過推動被認證的木材企業配置相應人員和資金，提升了企業理解和應用相關操作規范的能力。同時，出于規范性和利益計算考量，非政府組織和大型跨國公司也會聯合推動相關認證標準的全球擴散。私有部門主導的森林治理行動獲得了越來越大的跨國影響力。森林管理委員會及其所代表的森林認證制度在１９９３ 年剛一成立，便有來自全球２６ 個國家的企業與機構參與。這體現出各方對此種森林治理模式的認可。此后，以森林管理委員會的認證體系為模板，其他認證項目也相繼創建。典型案例包括１９９５ 年創立的旨在管理美國和加拿大森林砍伐行為的可持續林業倡議（ＳＦＩ）、１９９９ 年建立的芬蘭森林認證體系，以及連接各個歐洲國家項目的總括項目———１９９９ 年建立的泛歐森林認證項目（ＰＥＦＣ）。進入新世紀以后，森林管理委員會的認證范圍迅速增長，２００８ 年，森林管理委員會總認證面積約為９ ３００ 萬公頃，而在僅僅五年之后的２０１３ 年，這一數字就已躍升至１．８６ 億公頃。泛歐森林認證項目至２０２３ 年也已經覆蓋了超過２．８ 億公頃的森林。

私有部門提出和運營的跨國認證體系對公有部門產生正向激勵。一方面，國家政府通過參與跨國認證的管理獲得新的利益和權威，這激勵著前者積極支持跨國認證在本國落地。⑧例如，在巴西、阿根廷、印度尼西亞、尼泊爾、中國等國，森林管理委員會、泛歐森林認證項目等森林認證體系的落地就得到了公有部門的支持。公有部門雖然不主導整個跨國認證體系的規則建構與運行，但它們不但為相關項目在本國的運行提供資金，還在政府采購時采用相關標準，并支持一些本土的組織和機構，甚至專門建立新機構以加強與國外認證體系的溝通與合作。另一方面，在與私有部門行動者的互動過程中，國家的官僚機構學習了相關規則，提高了信息收集和處理能力，并增強了對這些認證標準的認同。這一邏輯的直接體現就是多數認證落地于發達國家。同時，跨國認證對提升發展中國家政府能力也有助益。例如，雖然森林管理委員會在印度尼西亞的執行效力和認證面積都有限，但其所代表的以認證為工具的森林治理路徑被印尼森林部所接受。最終，印尼森林部于２００９ 年建立了“木材合法性保證體系”（ＳＶＬＫ），并選擇歐盟作為合作伙伴，促使歐盟承認。印尼的“木材合法性保證體系”雖然旨在以本土認證替代森林管理委員會認證，但其在基本治理邏輯上與森林管理委員會、泛歐森林認證項目等國際認證體系是相似的。當然，一些國家也是在堅持自主性的情況下有選擇的支持相關標準的。例如，阿根廷錯綜復雜的本土利益關系阻撓了統一的、國家層面的認證體系的建立。但阿根廷農業部積極與本土企業和行業協會合作，以選擇對阿根廷更有利的認證體系（如泛歐森林認證項目），并有意識地壓制森林管理委員會的影響力。總之，雖然不同國家對認證究竟如何落地產生了不同的偏好，且一些國家政策與認證規則的最初推動者的意圖并不完全一致，但作為治理方法的森林認證仍嵌入了諸多國家的正式制度體系中，體現出這種治理模式產生了更廣泛的規范性影響。

除了私有部門產出的積極治理績效對國家行動產生的正向激勵，前者的瓶頸也在近年來越來越明顯，這體現在至少三個方面。

第一，雖然以建構全球統一的認證體系為目標，但私有部門推動的全球性認證體系本身也存在碎片化趨勢。一方面，跨國認證標準需要適應地區差異性，這就為不同地區的行為體提供了一定的自由行動空間。例如，森林管理委員會的認證體系雖然是全球性的，但其在執行層面強調國際審計和有關國家本土審計實體的合作，以共同落實認證標準。這本意是避免“一刀切”式的認證，但卻會導致一些本土行為體在認證過程中曲解和降低認證標準。例如，在俄羅斯、巴西等國，本土審計機構經常會放寬對森林管理委員會標準的解讀，從而削弱了標準對生產企業的約束。另一方面，不同認證體系采用的標準差異巨大，這使得公司可以選擇更為寬松的認證。早在２０ 世紀９０ 年代，加拿大和美國的木材、造紙相關行業協會就分別成立了加拿大標準協會（ＣＳＡ）認證體系和可持續森林倡議（ＳＦＩ）。這些認證皆旨在用更寬松、靈活的認證標準———尤其是允許企業自定相關標準，不施加統一標準———來替代森林管理委員會的標準。當然，這些早期認證體系并未獲得與森林管理委員會相匹敵的影響力。真正對森林管理委員會構成強力挑戰的是基于歐盟、面向全球的泛歐森林認證項目。森林管理委員會是由單一認證機構頒發證書的統一體系，而泛歐森林認證項目是一個“加盟”式的傘形結構。歸功于其更寬松的認證標準（強調以國家層面制定的認證標準為基礎，相關標準較森林管理委員會更低）和執行程序（如不要求年度檢查、只進行隨機抽查等），泛歐森林認證項目被認為對產業更為友好，其覆蓋了全球被認證森林總量的７１％，遠超其他認證體系。

第二，私有部門主導的森林治理規則的覆蓋范圍有明顯局限。一方面，在實際操作過程中，森林認證對森林資源豐富的發展中國家的覆蓋范圍有限。例如，一個２００８ 年的數據顯示，森林管理委員會體系中７９．２％的認證面積在歐洲和北美洲，而其在非洲、亞洲、大洋洲和拉丁美洲的認證面積僅占總認證面積的２０．８％。這主要是由于發達國家的公司已經具備相應的資金、技術等技術性條件來參與森林管理委員會，而發展中國家的公司則缺少必要的技術性條件。同時，由于只有不到１０％的全球木材生產進入國際貿易，且只有出口到發達國家的木材產品才對認證最敏感，故發展中國家只有少數木材生產商受到跨國認證標準的規制。另一方面，以供應鏈為依托的治理體系盡管可以管理跨國林業經濟活動造成的毀林，但其對于本土的木材貿易和非以木材采伐為目的的毀林行為，例如為農用地開荒、建造基礎設施、采礦等的遏制力十分有限。

第三，隨著全球氣候變化的加劇，森林因其固碳功能而成為全球氣候治理這一核心議題的重要組成部分。森林保護不僅被視為碳中和的重要支持機制，也被視為碳匯的重要來源。聯合國環境規劃署研究指出，全球溫室氣體排放的２５％與森林退化相關。由此，森林治理在炙手可熱的氣候議題中獲得了更強大的政治推動力，也更凸顯了私有部門治理效能的不足。如果說在單純考慮保護森林和生物多樣性的背景下，人們還可以等待私有部門推動相關規則和標準體系的漸進式擴展，在碳中和背景下，國際社會已經不再有耐心。例如，近年來的許多官方研究都明確強調森林保護和恢復的速度與國際社會對其固碳功能的期待不匹配。森林領域最新的突破性合作，如格拉斯哥宣言都是作為氣候談判的附屬品達成的，顯示出氣候治理進程對森林治理的重大影響。值得注意的是，一些非政府組織甚至批評當下的全球森林治理過度強調固碳這一單一目標（ｔｈｅ “ｃｌｉｍａｔｉｚａｔｉｏｎ”ｏｆ ｆｏｒｅｓｔｓ）以至于忽視了森林的社會價值，如對原住民利益的保護。這從側面說明了氣候治理目標在森林治理領域越發增強的主導性地位。

綜上，雖然學術界，尤其是西方學界長期對私有部門主導的森林治理的影響力抱有樂觀看法，但這可能夸大了其實際影響力，低估了規則重疊導致的規則逐底競爭風險、規則對非市場毀林行為無能為力、規則覆蓋范圍有限以及規則發展相對于快速提升的治理要求而言顯得緩慢等種種問題。因此，僅僅以供應鏈為中心的森林治理可能并不足以填補治理空白。由此，強化跨國公私伙伴關系的協作效應，引導公、私部門強化合作，為相關規則賦予更大的覆蓋面積和更高的權威，成了當前全球森林治理領域的一大新趨勢。這就是前文所述的近幾年國家加強對森林治理的參與，且公、私部門加強協作的政治背景。

當然，值得注意的是，當前國家對全球森林治理的強化參與只是開始，其具體效果還有很多不確定性。雖然國家越來越正式的聲明有助于推動基于私有部門的森林治理規則的正式化，但現實情況是，森林退化仍在繼續。前述《紐約森林宣言》（２０１４）的目標并未達成。有報告指出：“我們不僅沒有接近將森林損失減半的目標，而且熱帶地區原始森林的損失遠遠超過了《紐約森林宣言》簽署前的水平。平均每年的損失量比簽署宣言前增加了４１％”。根據聯合國糧食及農業組織（ＦＡＯ）的數據，從２０１５ 年到２０２０ 年，全球的森林砍伐率估計為每年１ ０００萬公頃。這有理由使人懷疑各國在格拉斯哥的最新宣言的效果。畢竟，各國在格拉斯哥并未真正提出具有實操性的解決辦法，有的只是沒有細節的承諾。

五、結 論

本文聚焦森林治理跨國公私伙伴關系中公私互動模式的演變，認為其并非一直是以公私高度協作為主旋律，其中公、私部門的相對權威和能動性也一直處于變動狀態。本文提出，森林治理跨國公私伙伴關系演化的主要驅動力是公私雙方的協調式和非協調式相互激勵。本文系統性分析了自２０ 世紀７０ 年代末以來全球森林治理跨國公私伙伴關系的歷史演變。２０ 世紀８０ 年代至９０ 年代初是全球森林治理體系形成和發展的第一階段，主要由公有部門主導，制定了一系列軟性國際森林制度。該體系同時強調在國內的林業分權改革，為后續私有部門能動性的提升提供了初始激勵。多邊締約努力的效果不彰促進了２０ 世紀９０ 年代以來非政府組織、商業公司、地方社區等私有部門行動者的獨立行動。特別是由森林管理委員會為代表的諸多非政府組織發展出了一套以木材供應鏈為依托的森林認證制度，從而使森林領域出現了由私有部門發起、運營，但卻有約束力的跨國規則。在公、私部門圍繞認證的互動進程中，公有部門獲得了新理念和知識。而私有部門在近年來觸及的瓶頸又反過來激勵了國家以新的方式和手段強化對全球森林治理的參與。總之，公、私部門復雜的激勵關系在全球森林治理體系的演化進程中體現無遺。

本文的研究提示我們在研究全球環境政治時注意跨國公私伙伴關系的變動性和復雜性，不要僅關注公私協調，也要關注由一方產出的負面影響對另一方的激勵作用，同時也不要過分強調一方而有意無意地忽視另一方。除了本文討論的森林議題和既有文獻廣泛涉及的氣候議題，全球環境治理還包含生物多樣性退化、土地退化等一系列議題。在這些議題中，跨國公私伙伴關系的發展態勢和公、私部門的互動同樣復雜微妙，值得深入研究。此外，在大國強化氣候博弈的背景下，全球氣候治理跨國公私伙伴關系的發展趨勢也值得跟蹤研究，尤其值得注意的是，保守派政治力量在部分國家獲得政權后，他們在環保領域采取的消極政策將不但能夠產生直接的負面環境影響，還能影響非政府環境治理體系的社會接納度。近年來，原本如火如荼的“ 環境、社會責任和公司治理”（ＥＳＧ）運動在美歐受到越來越多的挑戰，不但政府層面出現了反對聲音，就連一些大企業也出現了立場倒退的傾向。這說明，環境治理跨國公私伙伴關系的發展并線性向上的，其命運取決于公、私雙方，以及公、私部門內部成員間的復雜博弈。

責任編輯 鄧文科 馬宇寧