淺談事業(yè)單位的預算管理一體化改革

摘要：黨的十八大以來，預算管理制度改革成為現(xiàn)代財政管理制度改革的重要內(nèi)容，國家對預算管理的要求也越來越高。現(xiàn)行的預算管理制度和預算運行模式與日益規(guī)范、標準、透明的要求相比還存在一定的差距，因此，實行預算管理一體化改革是順應國家財政現(xiàn)代化、信息化發(fā)展的重要舉措。本文主要從事業(yè)單位預算管理一體化改革的必要性、主要內(nèi)容、困難挑戰(zhàn)、影響意義四個方面進行論述，并對推進預算管理一體化改革提出幾點有效措施。

關鍵詞：預算管理一體化；必要性；主要內(nèi)容；困難挑戰(zhàn)；影響意義；有效措施

實施預算管理一體化改革就是要以系統(tǒng)化的思維來整合預算管理的全過程，建立一套統(tǒng)一的預算管理一體化操作規(guī)范流程，將整個預算管理納入信息化系統(tǒng)，便于進行規(guī)范化、標準化、全過程、透明高效的管理和監(jiān)督。

一、預算管理一體化改革的必要性

（一）推進預算管理一體化是應對錯綜復雜經(jīng)濟形勢、創(chuàng)新完善宏觀管理的必然要求

現(xiàn)在我國經(jīng)濟處于中高速發(fā)展狀態(tài)，但是由于疫情的影響，經(jīng)濟發(fā)展仍然存在很多困難和風險，國外經(jīng)濟形勢錯綜復雜，外部環(huán)境依然嚴峻，為應對國內(nèi)外挑戰(zhàn)，需要財政充分發(fā)揮宏觀管理的重要職能，實施積極有為的經(jīng)濟政策，更好的應對經(jīng)濟挑戰(zhàn)。推進預算管理一體化改革，將在建立統(tǒng)一的財政預算標準的基礎上，整合各級財政預算編制的數(shù)據(jù)和信息，進行系統(tǒng)化的綜合管理和分析，便于國家對各級財政預算數(shù)據(jù)進行實時的監(jiān)管，為科學判斷國家經(jīng)濟形勢、做出準確決策提供堅實的基礎。

（二）推進預算管理一體化是建立現(xiàn)代化預算管理制度的基礎要求

當前，我國各級預算管理方面存在一些實際問題，比如各種預算管理制度都是獨立運行的模式，管理不夠綜合全面；各級政府改革的措施、執(zhí)行的標準不一，各種軟件系統(tǒng)之間難以結(jié)合運用，不能相互銜接；預算資金支出標準體系不夠完善，各種費用的規(guī)定不夠細化；預算項目績效評價標準不一，難以形成真實反饋的評價結(jié)果等，這些問題都制約了現(xiàn)代預算管理制度的發(fā)展，推進預算管理一體化改革迫在眉睫。

（三）推進預算管理一體化是加強國家預算監(jiān)管的重要手段

目前，我國的預算約束機制還不夠完善，現(xiàn)代預算管理制度下，越來越重視對各級財政預算收支總額的控制。但在項目立項與項目編制過程中存在各自項目庫相互隔離，同一項目的實施內(nèi)容與項目歸類屬性不一致的現(xiàn)象；基層單位的預算調(diào)整也缺乏科學標準的程序，部門地區(qū)不按規(guī)定程序規(guī)范調(diào)劑項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，不利于各級政府監(jiān)測結(jié)余資金的使用情況，影響預算執(zhí)行的嚴肅性。推進預算管理一體化，有利于規(guī)范控制財政支出規(guī)模，加強預算約束。

二、預算管理一體化改革的主要內(nèi)容

預算管理一體化改革的核心是建立統(tǒng)一的各級預算管理規(guī)范和實施標準，將預算資金的管理整合到同一個信息化系統(tǒng)中進行操作。預算管理一體化改革統(tǒng)一了各地級財政預算管理，將預算制度建設與信息技術發(fā)展聯(lián)系起來，運用系統(tǒng)化的思維整合預算管理的各個業(yè)務環(huán)節(jié)，為預算管理體制改革提供技術保障，推動了現(xiàn)代財政管理體制改革。

（一）“制度+技術”機制創(chuàng)新

為實現(xiàn)預算管理一體化改革，創(chuàng)新了管理機制，概括為五個“一體化”：一是實現(xiàn)了全國預算管理一體化，建立一套全國適用的預算管理規(guī)范，實現(xiàn)了上下級預算編制的緊密銜接，提高了全國匯總預算的效率；二是實現(xiàn)了各部門預算管理一體化，各部門單位執(zhí)行相同的預算資金管理制度，各項非財政收入按照規(guī)定的方式上交財政，再編制預算進行下達，專項用于重點支出需要；三是實現(xiàn)了預算全過程一體化，整合預算從編制到執(zhí)行、從始到終的一體化監(jiān)管模式，便于國家財政部、各省級財政對下級財政預算資金的全過程指導和監(jiān)測，保證資金按規(guī)定落實；四是實現(xiàn)了預算項目整個生命周期管理一體化，單個預算項目是整個預算項目體系的基礎單位，預算管理一體化中單獨設置項目庫模塊，便于本年度項目與跨年度項目之間緊密聯(lián)系，相互銜接；五是實現(xiàn)了預算數(shù)據(jù)管理一體化，預算一體化系統(tǒng)整合了各類財務系統(tǒng)，實現(xiàn)了各級財政數(shù)據(jù)生成和傳輸?shù)臉藴驶瑢崿F(xiàn)了數(shù)據(jù)的共享共通，全國數(shù)據(jù)都可在同一系統(tǒng)操作下完成，便于預算數(shù)據(jù)的匯總和管理。

（二）整合預算管理主體流程

為實現(xiàn)預算管理一體化，系統(tǒng)整合了原本相互隔離獨立的各類數(shù)據(jù)系統(tǒng)，一體化系統(tǒng)中包括基礎信息、項目庫、預算編制、預算批復、預算調(diào)整、預算執(zhí)行、會計核算、資產(chǎn)管理、決算報表等主體流程，將預算資金從始到終的全生命周期執(zhí)行過程體現(xiàn)在同一個可追蹤可記錄的系統(tǒng)中，確保了預算資金全過程流向清晰明確、賬目可查可審、資金支付信息同步反饋。

所有的預算支出都需要以預算項目的形式錄入項目庫，根據(jù)各類支出的性質(zhì)和用途，將預算支出劃分為三大類：人員類、運轉(zhuǎn)類、特定目標類。運轉(zhuǎn)類又分為公用經(jīng)費類和其他運轉(zhuǎn)類。基本支出就是由人員類及公用經(jīng)費類組成，項目支出由其他運轉(zhuǎn)類和特定目標類組成，各部門、各預算單位根據(jù)實際情況編制預算，分別錄入三大類預算項目中。預算管理各個環(huán)節(jié)都以預算項目為基礎，預算編制、執(zhí)行、總預算會計、單位會計都圍繞預算項目來核算，記賬憑證可根據(jù)國庫集中支付自動生成憑證，各類報表也可自動生成。

（三）整合完善預算管理要素

預算管理要素是各單位、各級財政辦理財政業(yè)務的基礎，預算管理一體化改革從三個方面完善管理要素：一是統(tǒng)一了預算管理要素的名稱、定義、使用明細，統(tǒng)一要素管理是兼顧國庫集中支付管理規(guī)范、財政業(yè)務基礎數(shù)據(jù)管理規(guī)范以及適應預算制度改革需要基礎之上的，對現(xiàn)有的制度要素進行篩選、整理、新增，在延續(xù)以往要素基礎上，實現(xiàn)了創(chuàng)新，使得預算管理一體化規(guī)范、有效、順利實施；二是精準設置管理要素，精簡管理各項要素，對于那些通過要素組合得以實現(xiàn)的功能不再單獨設置要素，避免了各項管理要素之間交叉、重復，準確對應了管理要素和具體業(yè)務；三是強化管理要素規(guī)范使用，要求各地區(qū)、各單位運用一體化系統(tǒng)必須在要素目錄之類，遵循要素使用規(guī)則。為滿足不同地區(qū)業(yè)務需求，各地區(qū)可根據(jù)實際業(yè)務情況增加補充管理要素，但是不可以替代統(tǒng)一的要素目錄。

三、預算管理一體化改革過程中遇到的困難和挑戰(zhàn)

預算一體化改革涵蓋面廣、知識量大、操作手續(xù)復雜，在真正學習實施過程中，困難重重。對于事業(yè)單位預算管理一體化系統(tǒng)運行初期階段，我認為改革有以下幾方面的困難和挑戰(zhàn)：

（一）系統(tǒng)基礎信息多，工作量大

預算管理一體化系統(tǒng)涉及多項模塊，最基礎的是基礎信息模塊，任何預算管理工作的開展，都需要基礎數(shù)據(jù)的支撐。預算編制提取的人員信息、定額支出標準都是來源于人員信息數(shù)據(jù)，因此在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)系統(tǒng)下載的模板登記人員信息是編制預算的前提環(huán)節(jié)，人員信息包括姓名、身份證號、工齡、職務、職級，工資級別等34個管理要素，需要手工錄入到模板中，并將在職、退休工資、津貼補貼等數(shù)據(jù)錄入正確，這樣才能生成單位下一年度的人員類項目數(shù)據(jù)。

（二）一體化系統(tǒng)操作手續(xù)復雜

預算管理一體化系統(tǒng)操作步驟多，且前后關聯(lián)性大，手續(xù)復雜，如果研究不夠透徹，容易出現(xiàn)操作錯誤。比如項目庫管理模塊，預算管理一體化系統(tǒng)將所有預算支出全部納入項目庫中，包括人員類、運轉(zhuǎn)類和特定目標類。其中人員類以及運轉(zhuǎn)類中的公用經(jīng)費類根據(jù)前期維護的人員信息，自動測算生成預算項目，預算單位提報審核，通過后納入項目儲備，其他運轉(zhuǎn)類及特定目標類需要預算單位根據(jù)本部門需求進行項目申報，經(jīng)財政部門、預算部門審核后進行預算編制，每一步操作都需要嚴格按照規(guī)則、流程，規(guī)范、準確、完整的進行填報操作，一旦出現(xiàn)錯誤就必須全部撤回，重新申報。因此，系統(tǒng)操作流程、規(guī)則要研究透徹，才能避免重復修改，影響業(yè)務進度和工作效率。

四、預算管理一體化改革對預算管理工作的影響和意義

預算管理一體化改革是完善財政基礎工作、做好預算管理的必然選擇，是貫徹落實宏觀政策的重要保障，有利于加強財政預算的統(tǒng)籌能力，對事業(yè)單位的預算管理工作帶來了積極的影響和重要的意義。

（一）提供了統(tǒng)一規(guī)范的預算管理平臺

預算管理一體化改革為我國經(jīng)濟發(fā)展注入了新的活力，有效的保障了我國各項基礎政策的實施，有利于各項財政業(yè)務工作的落實。信息是國家治理的重要技術依據(jù)，推進預算管理一體化改革，有利于建立標準規(guī)范、科學透明、監(jiān)管有力的預算管理機制；有利于利用信息化和系統(tǒng)化的手段來推進國家預算管理工作；有利于建立各級財政統(tǒng)一的預算管理規(guī)范，提高各級財政預算整合工作的效率。

（二）有利于科學編制預算，嚴格執(zhí)行手續(xù)

實施一體化管理，有利于全面規(guī)范預算編制、預算執(zhí)行，強化預算約束力，加強對社會各類資源的管理和運用，控制一般性支出，加大重點項目實施，確保“三保”政策的落實，加強預算資金的使用效益。預算一體化改革將預算規(guī)劃、預算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)劑等環(huán)節(jié)整合到一個系統(tǒng)中，各個環(huán)節(jié)彼此交叉聯(lián)系、相互影響、相互約束又相互支撐，全面提升了預算編制的科學性、預算執(zhí)行的規(guī)范性以及預算執(zhí)行結(jié)果的有效性。

（三）有利于預算資金全過程追蹤監(jiān)管

預算管理一體化改革就是將全國各級財政預算納入同一個預算系統(tǒng)，涵括各級預算資金從編制到下達，從實施到結(jié)束，從目標績效到追蹤績效再到績效評價整個過程，實現(xiàn)了財政預算資金從源頭到終端的全過程監(jiān)督管理，確保了各項預算資金真正落到實處，各項轉(zhuǎn)移支付、上級專款精準高效落實到基層建設中。

五、推進事業(yè)單位預算管理一體化改革的有效措施

任何改革都需要一定時間的學習和適應，為保證預算管理一體化改革順利推進，我認為需要做到如下幾點：

（一）嚴格按照預算管理一體化規(guī)范，做好基礎保障工作

作為預算單位，要做好預算管理系統(tǒng)基礎數(shù)據(jù)整理工作，為一體化運行提供基礎保障。一是認真研究預算管理一體化規(guī)范，掌握規(guī)范中的管理規(guī)則和要素，對一體化改革有基本的認識和了解；二是根據(jù)單位情況梳理預算信息資料，按照預算管理包括的8大主體流程，整理基礎數(shù)據(jù)，包括人員信息、資產(chǎn)信息、政府采購信息、會計科目等等；三是認真研究系統(tǒng)操作規(guī)范，各個模塊之間相互銜接、相互聯(lián)系，操作手續(xù)復雜，只有熟悉操作流程，才能保證各項業(yè)務的有序開展。

（二）增強單位預算編制的科學性、完整性，做好預算執(zhí)行工作

作為預算的單位，應嚴格按照依法合規(guī)、全面綜合、合理預計、講求績效的原則編制預算，并遵循項目全生命周期的管理規(guī)則和編制要求。預算編制要以國家法律法規(guī)為編制依據(jù)，嚴禁不按規(guī)定標準虛列、亂列現(xiàn)象發(fā)生；預算要實行全口徑編制，統(tǒng)籌一般公共預算、政府性基金、國有資本經(jīng)營、單位實有資金等各項收入來源，確保預算編制的全面性、完整性；預算編制要與經(jīng)濟發(fā)展、財力狀況相適應，科學規(guī)劃經(jīng)濟建設項目，還要突出民生重點，集中財力，優(yōu)先發(fā)展基本民生項目，保障預算的科學性。

（三）進一步加快系統(tǒng)信息網(wǎng)絡建設，做好數(shù)據(jù)穩(wěn)定工作

加快信息網(wǎng)絡建設有利于預算管理一體化系統(tǒng)的正常運行，通過系統(tǒng)運行初期，經(jīng)常出現(xiàn)各種系統(tǒng)問題，嚴重影響了單位工作效率。只有完善系統(tǒng)的網(wǎng)絡建設，才能保證各預算單位以及各級財政的穩(wěn)定高效運行。同時，還要加強網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全維護，當數(shù)據(jù)遭到外來信息影響時，能夠通過預先設置的維護程序以及專業(yè)維護人員進行快速的處理，保障財政數(shù)據(jù)的安全。

六、結(jié)束語

實施預算管理一體化改革是提高各級財政預算編制規(guī)范化、標準化、信息化和自動化的重要手段，對于完善現(xiàn)代預算管理制度、提高預算約束力、加強資金監(jiān)管具有十分重要的意義。各級預算單位都應認真學習一體化規(guī)范，投身于預算管理一體化改革的浪潮中，增強單位自身的財務管理和預算管理能力，實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

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作者單位：肥城水利局