財會監(jiān)督背景下高校預(yù)算管理內(nèi)部控制策略探析

【摘要】在當(dāng)今復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和日益嚴(yán)格的財務(wù)管理要求下，高校預(yù)算管理內(nèi)部控制的優(yōu)化已成為提升高校治理效能、保障教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。尤其在財會監(jiān)督的大背景下，如何強(qiáng)化高校預(yù)算管理內(nèi)部控制，實現(xiàn)資源的合理配置與高效利用，成為擺在高校管理者面前的重要課題。本文立足于財會監(jiān)督背景，從高校預(yù)算管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了財會監(jiān)督在預(yù)算管理內(nèi)部控制中的作用和影響，并從完善預(yù)算管理內(nèi)部控制體制機(jī)制、加強(qiáng)風(fēng)險控制、強(qiáng)化預(yù)算全流程監(jiān)管、完善保障措施四個方面，深入探討了預(yù)算管理內(nèi)部控制的優(yōu)化途徑，皆在為高校提高預(yù)算管理水平、防控風(fēng)險，推動高校教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考。

【關(guān)鍵詞】財會監(jiān)督 高等學(xué)校 預(yù)算管理 內(nèi)部控制

高校作為知識創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的重要基地，其經(jīng)費來源日益多元化，資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。然而，傳統(tǒng)的預(yù)算管理內(nèi)部控制模式在應(yīng)對新的挑戰(zhàn)時逐漸顯露出諸多不足。預(yù)算管理風(fēng)險評估缺失、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行失控以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)乏力等問題，嚴(yán)重制約了高校預(yù)算管理的有效性和科學(xué)性，也成為高校財務(wù)管理領(lǐng)域亟待解決的重要課題。將財會監(jiān)督融入高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動全流程，有利于高校建立健全財務(wù)管理制度體系，做好事前風(fēng)險評估、強(qiáng)化事中業(yè)務(wù)控制、完善事后控制評價，強(qiáng)化關(guān)鍵節(jié)點和具體業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，發(fā)揮財會監(jiān)督防范風(fēng)險的作用，保障各項資金的合法合規(guī)使用。

一、高校加強(qiáng)財會監(jiān)督推進(jìn)預(yù)算管理的背景研究

（一）加強(qiáng)財會監(jiān)督是推進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

2022年，我國教育經(jīng)費總投入6.13萬億元，比上年增長5.97%，其中高等教育投入1.64億元，比上年增長6.2%，國家對高校的經(jīng)費投入，呈現(xiàn)出持續(xù)增長趨勢。 2024年高校預(yù)算公開顯示，24所高校預(yù)算超百億，充足的辦學(xué)經(jīng)費為我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實保證。但目前財政收支矛盾依舊突出，2023年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“黨政機(jī)關(guān)要習(xí)慣過緊日子”，高校作為國家人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新的主陣地，亟須發(fā)揮財會監(jiān)督的內(nèi)部治理作用，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制，防范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大風(fēng)險，切實提高經(jīng)費管理的合規(guī)化、專業(yè)化水平。

二、財會監(jiān)督背景下高校預(yù)算管理內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算管理風(fēng)險評估工作缺位

風(fēng)險評估是內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，有別于內(nèi)部控制評價，風(fēng)險評估是一種范圍更廣、要求更高的事前控制方法。高校開展預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險評估，對部門職責(zé)分工、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價等方面進(jìn)行定性定量分析，有效識別風(fēng)險點，繪制風(fēng)險矩陣圖，對風(fēng)險程度進(jìn)行分級管理，有效提高內(nèi)部控制建設(shè)管理水平。按照財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，各單位至少每年開展一次經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估。但目前，高校對風(fēng)險評估工作重視程度不足，大多只在內(nèi)部控制建設(shè)初期開展了風(fēng)險評估，持續(xù)評估工作相對薄弱，更多以內(nèi)部控制評價代替風(fēng)險評估。此外，部門職責(zé)不清也導(dǎo)致風(fēng)險評估缺失，高校普遍由財務(wù)部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)工作，審計部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制評價工作，而風(fēng)險評估工作往往沒有明確的歸口管理部門，導(dǎo)致風(fēng)險評估工作難以落到實處。風(fēng)險評估的缺位，極大增加了高校預(yù)算管理內(nèi)部控制難度，導(dǎo)致內(nèi)部控制的全面性和重要性難以實現(xiàn)。

（二）預(yù)算編制過程缺少事前、事中控制

預(yù)算編制工作是預(yù)算管理的起點，預(yù)算編制質(zhì)量直接影響后續(xù)預(yù)算執(zhí)行和績效評價，高校預(yù)算編制應(yīng)圍繞事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，確定預(yù)算編制原則，明確預(yù)算績效目標(biāo)，進(jìn)行任務(wù)分解，細(xì)化編制工作。目前，教育部部屬院校已于2022年開始執(zhí)行預(yù)算一體化管理相關(guān)要求，部門預(yù)算編制程序基本合規(guī)，預(yù)算項目事前評估、新增資產(chǎn)預(yù)算編制、政采預(yù)算編制都能夠按上級要求執(zhí)行。但在預(yù)算編制合理性、相關(guān)性等方面仍存在諸多問題，如財務(wù)部門匯總歸口部門上報預(yù)算后，大多直接編制平衡預(yù)算，形成綜合預(yù)算方案，過程中戰(zhàn)略規(guī)劃部門參與度較低，預(yù)算方案與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃匹配度較低，導(dǎo)致資金分配與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，預(yù)算目標(biāo)不清晰，預(yù)算評價缺少抓手。

（三）預(yù)算執(zhí)行控制不完善，績效評價結(jié)果運用缺失

預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制是預(yù)算管理內(nèi)部控制的重點工作，包括預(yù)算額度控制、項目預(yù)算支出范圍控制、預(yù)算執(zhí)行分析控制以及預(yù)算調(diào)整控制，完善的預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制可以有效防范資金使用風(fēng)險，確保預(yù)算目標(biāo)順利實現(xiàn)。高校在預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制中仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行分析過于簡單，大多集中在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核，缺少對項目支出情況與項目相關(guān)性分析，對預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)情況分析較少，資金使用合理性評價不足。此外，預(yù)算追加、調(diào)整的前期論證不充分，決策過程缺少支撐，預(yù)算剛性約束作用發(fā)揮不足。項目預(yù)算二次分配過于分散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度過慢，年末突擊花錢的現(xiàn)象仍然存在。

預(yù)算績效評價結(jié)果運用是實現(xiàn)預(yù)算閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，有助于強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，提高預(yù)算編制合理性和準(zhǔn)確性。但由于高校前期績效目標(biāo)設(shè)置不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，績效評價難以做到客觀公正，評價重形式輕實質(zhì)，整改措施的可執(zhí)行性較低，難以與部門預(yù)算安排、人員考核等掛鉤，導(dǎo)致績效評價和結(jié)果運用流于形式。

（四）預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不足

加強(qiáng)預(yù)算管理內(nèi)部控制，需要發(fā)揮高校內(nèi)部監(jiān)督部門作用，明確部門職責(zé)和工作要求，實現(xiàn)預(yù)算管理全流程有效監(jiān)督。審計部門通過綜合運行審計工具和方法，審查和評價單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動，在預(yù)算管理內(nèi)部控制工作中發(fā)揮重要作用。但目前，審計部門主要對預(yù)算管理進(jìn)行事后評價，對于預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。部分高校審計部門開展了的預(yù)算執(zhí)行評價，但評價報告中更多關(guān)注的資金使用風(fēng)險，對于預(yù)算編制合理性和執(zhí)行效果評價涉及較少，缺少對預(yù)算調(diào)整、追加的風(fēng)險控制措施建議。審計部門編制內(nèi)部控制評價報告后，往往缺少對整改措施持續(xù)跟進(jìn)檢查，評價結(jié)果運用不足，對內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)作用不顯著。此外，內(nèi)部監(jiān)督部門缺乏協(xié)同聯(lián)動，在績效管理、政府采購管理、合同管理等涉及多部門協(xié)調(diào)的工作，日常監(jiān)督不到位，監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不充分。

三、發(fā)揮財會監(jiān)督職能，加強(qiáng)高校預(yù)算管理內(nèi)部控制優(yōu)化對策研究

（一）健全預(yù)算管理內(nèi)部控制體制機(jī)制

優(yōu)化頂層設(shè)計，構(gòu)建內(nèi)部控制體系。高校應(yīng)貫徹內(nèi)部控制管理要求，充分認(rèn)識財會監(jiān)督背景下加強(qiáng)內(nèi)部控制是防范風(fēng)險、推進(jìn)預(yù)算工作的重要手段，逐步構(gòu)建預(yù)算管理內(nèi)部控制體系。高校應(yīng)建立預(yù)算管理議事決策機(jī)構(gòu)、健全決策程序，在單位層面明確部門職責(zé)權(quán)限，確定目標(biāo)定位和工作機(jī)制，確保管理流程順暢、控制措施有效。此外，還應(yīng)建立財會監(jiān)督檢查制度，將財會監(jiān)督要求嵌入內(nèi)部控制具體業(yè)務(wù)流程中，結(jié)合內(nèi)部風(fēng)險評估、內(nèi)控評價和外部監(jiān)督檢查等發(fā)現(xiàn)的問題，及時調(diào)整更新監(jiān)督要求和控制方式，適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化。

（二）堅持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)風(fēng)險控制

“堅持問題導(dǎo)向，分類精準(zhǔn)施策”是財會監(jiān)督的工作要求之一。高校加強(qiáng)預(yù)算管理內(nèi)部控制，應(yīng)重視風(fēng)險評估，綜合運用定性、定量方法，全面識別、分析預(yù)算管理中多發(fā)、高發(fā)、易發(fā)的問題，形成風(fēng)險評估報告。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，高校應(yīng)重點關(guān)注資源分配權(quán)力運用風(fēng)險、各部門間溝通協(xié)調(diào)風(fēng)險、預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定與單位發(fā)展規(guī)劃匹配風(fēng)險。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，重點關(guān)注超預(yù)算額度支出風(fēng)險、大額資金運用風(fēng)險、預(yù)算追加調(diào)整風(fēng)險。在預(yù)算評價環(huán)節(jié)，重點關(guān)注評價指標(biāo)數(shù)據(jù)來源風(fēng)險、評價結(jié)果客觀性風(fēng)險、結(jié)果運用監(jiān)督執(zhí)行風(fēng)險等。學(xué)校在完成風(fēng)險識別后，各相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合分管領(lǐng)域重點工作，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險控制方法，有針對性的制定風(fēng)險防范方案。

（三）強(qiáng)化預(yù)算管理全流程監(jiān)管

高校應(yīng)建立權(quán)責(zé)匹配、目標(biāo)明確的預(yù)算編制制度。嚴(yán)格控制預(yù)算編制時間節(jié)點，對預(yù)算編制時效性開展監(jiān)督。在“一上”階段，應(yīng)給予歸口部門和實施單位充足的編制時間，開展項目論證、預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)編制、新增資產(chǎn)預(yù)算編制等各項工作，保證預(yù)算基礎(chǔ)信息全面、準(zhǔn)確。在“二上”階段，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算上報時間節(jié)點監(jiān)督，逾期未上報不得安排下年度預(yù)算。加強(qiáng)預(yù)算編制關(guān)鍵節(jié)點監(jiān)督，重點監(jiān)督預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、歸口部門預(yù)算分配合理性、績效目標(biāo)指標(biāo)制定科學(xué)性，確保預(yù)算目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相匹配，預(yù)算分配與績效指標(biāo)相一致。此外，還應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，對績效目標(biāo)指標(biāo)編報、審核、項目庫入庫評審的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，未編制績效目標(biāo)的項目不得納入項目庫，不得安排下年度預(yù)算。

高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督，明確預(yù)算執(zhí)行流程和監(jiān)督部門工作職責(zé)。財務(wù)部門重點加強(qiáng)預(yù)算額度控制，嚴(yán)格履行預(yù)算追加、調(diào)整程序，防止無預(yù)算、超預(yù)算支出風(fēng)險。收支事項嚴(yán)格遵守財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)規(guī)章制度，嚴(yán)格履行審批手續(xù)，防范資金風(fēng)險。定期開展預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確保資金使用和績效目標(biāo)如期實現(xiàn)。歸口管理部門對預(yù)算資金使用合理性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)控，對績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、績效目標(biāo)執(zhí)行偏差等問題，及時反饋督促實施單位采取措施予以糾正。審計部門應(yīng)定期開展重點項目審計監(jiān)督，對招標(biāo)采購、合同執(zhí)行、大額資金審批等重點資金運作環(huán)節(jié)開展內(nèi)部審計。

高校應(yīng)開展預(yù)算績效評價，推動評價結(jié)果運用。高校應(yīng)堅持“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理機(jī)制，開展預(yù)算績效自評工作，重點分析項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性，強(qiáng)化預(yù)算績效評價結(jié)果運用。

（四）完善預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制保障措施

加強(qiáng)財會隊伍建設(shè)，提高風(fēng)險防范意識，嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)人員內(nèi)部輪崗制度，定期開展財經(jīng)紀(jì)律培訓(xùn)，提升財會人員專業(yè)能力和綜合素質(zhì)。

充分利用信息化手段，構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部控制一體化管理平臺。高校應(yīng)依托學(xué)校信息化管理部門，從單位層面構(gòu)建信息互通共享的內(nèi)部控制一體化管理平臺。此外，探索建立預(yù)算評價問題整改跟蹤監(jiān)督系統(tǒng)，將預(yù)算評價中發(fā)現(xiàn)的問題，細(xì)化分解到具體部門和責(zé)任人，以電子臺賬的形式，跟蹤問題整改進(jìn)度和整改效果，通過信息化手段逐級落實追責(zé)問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)評價結(jié)果運用效果。

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