我國檔案資政服務政策的演進與協同

摘 要：檔案資政服務近年來取得快速發展，離不開國家與地方的政策支持。文章對檔案事業發展規劃政策文本進行分析發現，近20年來檔案資政服務政策經歷了“理念萌發—形式融合—內涵獨立”的階段更迭，蘊含了由淺資政到深資政的變遷邏輯。當前檔案資政服務政策協同程度參差不齊，且大多為中低度協同，應從政策體系、政策共同體、政策工具等方面入手加以改進。

關鍵詞：檔案資政；規劃；政策演進；政策協同

分類號：G270

Evolution and Coordination of Archival Advisory Service Policy in China： an Analysis of the Text of Development Plans for Archival Undertakings Since the Tenth Five-Year Plan

Gui Jiguan， Zheng Yaxin

（ School of Management， Guangxi Minzu University， Nanning， Guangxi 530006 ）

Abstract： The rapid development of archival advisory service in recent years cannot be separated from national and local policy support. The analysis of the policy texts of development plans for archival undertakings shows that， the policy of archival advisory service has experienced the stage change of “idea germination； form fusion； independent connotation” in the past 20 years， which contains the change logic from shallow advisory to deep advisory. The current level of policy coordination in archival consulting services varies， and most of them are at a medium to low level of coordination. Improvements should be made in policy systems， policy communities， policy tools， and other aspects.

Keywords： Archival Advisory； Plan； Policy Evolution； Policy Coordination

21世紀以來，檔案資政服務發揮著愈來愈重要的作用。時任國家檔案局局長陸國強在2023年全國檔案局長館長會議上強調檔案資政服務的重要作用，提出“圍繞黨的二十大部署的推進中國式現代化重點任務，圍繞黨委和政府中心工作，加強與有關方面合作，深度挖掘檔案資源，及時編報各類檔案資政參考，有效發揮以檔資政特殊作用”[1]。

現階段有關檔案資政服務的研究主要集中在三個方面：一是檔案資政服務的基礎問題研究，包括檔案資政服務的概念、作用、意義和機制等方面。如牛力等認為，檔案資政即在充分開發檔案信息資源的前提下，利用所開發的檔案信息成果服務政府部門、輔助政府部門決策的過程[2-3]；孫軍指出，突發事件檔案在留證、存史、資政和宣傳教育方面具有特殊的價值[4]；歸吉官等從主體、對象、業務和資源四個層面構建了檔案資政服務生態系統運行機制[5]。二是檔案資政服務的實踐經驗研究。如陳曉總結了山東省檔案資政襄政的成功經驗[6]；石路等以《遼寧檔案資政》為例，對檔案資政服務形式進行了總結[7]。三是檔案資政服務的創新發展問題研究，如檔案智庫和檔案知識庫建設等。如張斌等認為，檔案智庫作為一種專業性智庫，是以涉及檔案領域的戰略問題和公共政策為主要研究對象的研究咨詢機構，對于檔案事業發展具有重要意義[8]；任越認為，國家各級綜合檔案館開展智力產品輸出與智庫服務將成為以檔資政的重要表現形式[9]。綜上所述，檔案資政服務研究已有一定基礎，但作為檔案資政服務發展重要影響因素的政策制度，卻缺少研究者的關注。基于此，文章以檔案專項規劃文本為研究對象，探究我國檔案資政服務政策的變遷邏輯與空間協同，進而為檔案資政服務政策的優化與完善提出建議。

1 研究設計

1.1 研究方法

政策文本是記錄政策主體、政策客體、政策工具和政策過程的文獻，通過對政策文本進行分析研究，可以解析政策之間的關聯性，反映其中的演變軌跡和邏輯。[10]文章以國家與省級檔案事業發展規劃文本為研究對象，分別從縱向和橫向兩個視角進行研究。一方面，通過文本分析法探究檔案資政服務政策的演進；另一方面，采用政策量化方法，制定政策量化標準，由此判斷政策協同程度。

1.2 樣本選取

文章以“十五”至“十四五”國家與省級檔案事業發展規劃為研究對象，通過檔案館網站、檔案信息網及其他官方網站，收集國家級和除港澳臺地區以外的31個省級檔案事業發展規劃的政策文本。由于部分省市的檔案事業發展規劃文本內容未向社會公布，因此收集到的文本尚不全面。截至2023年12月31日，共獲取正式公布的國家級文本5份，省級文本61份，共計66份。

2 檔案資政服務政策的新世紀演進

2.1 理念萌發期（2001—2010年）

（1）檔案資政問題持續受到關注

進入21世紀，我國加快推進社會主義現代化建設，檔案工作開始探索資政的新途徑與新方法。《全國檔案事業發展“十五”計劃》（2001年）提到：檔案工作要圍繞黨和國家的中心工作及經濟建設的熱點問題，開展深層次檔案編研工作。[11]《檔案事業發展“十一五”規劃》（2006年）也強調：加強對檔案信息內容進行深度加工和開發，實現檔案信息資源增值服務。[12]這一時期對檔案資政相關政策話語的直接論述較少，但是檔案資政服務的政策理念已經萌發。這表明相關政策已經體現出較強的檔案資政意識，只不過尚未明確檔案資政服務的概念，缺乏成文的政策規定。

（2）檔案資政服務成果初具規模

這一時期的規劃強調對檔案信息的開發利用，并產生了許多以提供檔案信息和檔案編研成果為主要形式的檔案資政服務成果。各省市檔案館利用館藏資源，編制出版資政參考資料，為黨政機關工作提供參考。如上海市檔案館于2001年創辦了《檔案信息摘報》，拓展了檔案系統為領導決策服務的功能；重慶市檔案館于2003年創辦了專門為重慶市黨政機關服務的《重慶檔案信息拾萃》，延伸了檔案服務領域。各地檔案館積極圍繞本地區黨委政府的主要工作提供第一手檔案資料，加大檔案信息資源開發力度，發揮參謀助手的作用。

2.2 形式融合期（2011—2020年）

（1）突顯知識服務的檔案資政服務政策價值觀

這一時期檔案資政服務價值觀受檔案事業發展由國家模式到社會模式轉向的影響，顯現出“知識服務”的取向，并與檔案公共服務相融合。這一時期的檔案事業發展規劃從指導思想、目標任務到政策措施都強調以檔案信息資源開發利用為重心的檔案公共服務，而知識服務則被視為實現檔案信息資源開發利用轉型升級、提升檔案公共服務能力的重要載體。如2011年《全國檔案事業發展“十二五”規劃》提到：挖掘檔案信息資源……使“死檔案”變成“活資料”，努力把“檔案館”建成具有特色的“思想庫”。[13]2016年《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提到：拓展檔案館開展普及型教育、專業型利用服務和定制型政府決策參考的能力。[14]這表明，深度開發利用檔案信息資源，提供知識服務已經成為新的風向標，同時，知識服務也成為檔案資政服務與檔案公共服務相融合的重要催化劑。

（2）鼓勵多元主體參與到檔案資政服務之中

檔案學領域為應對復雜的多領域影響和全球性巨大挑戰，產生了跨學科、跨機構和跨文化共同建構檔案的多樣化合作途徑與多主體共同參與模式。[15]檔案多元論所推崇的打破一元制、去中心化的思想深刻影響著檔案利用體系建設，并為檔案資政服務提供了新思路和新方法。從“十二五”檔案事業發展規劃實施公共檔案信息資源共享服務工程項目，打造“一站式”檔案信息資源共享和服務平臺，到“十三五”檔案事業發展規劃探索檔案區域協作發展模式，促進館際合作，鼓勵檔案社會化服務，這表明，檔案相關利益主體的逐漸多元化，既有檔案服務主體的多元化，也有服務對象的多元化。同時，檔案利用服務的樣態呈現出由一元主導向多元互動格局演進，檔案資政服務與檔案公共服務在相互交融中，逐漸形成檔案機構主導、檔企合作突出、文教機構參與的協同推進態勢。

2.3 內涵獨立期（2021年至今）

（1）檔案資政服務與檔案公共服務協同發展的價值觀

新發展階段的檔案資政觀強調檔案機構資政服務活動既要遵循檔案利用服務發展的一般性規律，也要遵循檔案資政服務發展的特殊性規律。質言之，這一時期的檔案資政服務政策彰顯了檔案資政服務與檔案公共服務相互獨立，又統一于檔案利用服務體系的特征。檔案資政源遠流長，但直到國家治理理念深入人心，檔案資政服務在國家政策工具中才有清晰且明確的位置和表述。如2021年《“十四五”全國檔案事業發展規劃》首次提到“檔案資政”，明確了“檔案資政服務能力提升”的重要發展目標。[16]“十四五”時期，檔案資政服務被明確納入檔案事業發展的宏圖中，并與檔案公共服務并駕齊驅。這充分體現出，在新發展階段檔案資政服務已經獨立于檔案公共服務，同時也體現了努力解決檔案利用服務推進在體制機制上的結構性矛盾，以及追求檔案資政服務與檔案公共服務協同發展的政策取向。

（2）推動以面向公共決策為導向的檔案資政服務高質量發展

在過去的20年，檔案事業建設的主要著力點在于發展檔案公共服務。雖然因為政策價值取向與政策工具運用的情況，導致檔案資政服務與檔案公共服務存在一定的失衡與失調，但是檔案公共服務的發展也為檔案資政服務提供了必要的資源、技術和經驗儲備。“十四五”期間，以加強重大活動和突發事件檔案工作為契機，以面向公共決策為導向，把檔案資政服務擺在突出位置進行建設的條件已經成熟。如《“十四五”全國檔案事業發展規劃》要求檔案資政服務及時精準為黨委和政府決策提供參考，建立重大活動、突發事件應對活動相關檔案的利用調度機制。[17]其中，重特大事件檔案數據庫建設將是檔案資政服務發展的重要突破口。高度泛化的知識可以揭示事件演變的原因、影響因素[18]，而具備數據集成和知識轉化功能的重特大事件檔案數據庫可為公共決策機構的應急管理提供決策支持。全國重特大事件檔案數據庫建設規劃分為三個層次，分別是中央檔案館承擔的國家數據總庫、相關責任部門承擔的專門數據庫和省市縣承擔的地區級數據庫[19]。這表明新發展階段檔案資政服務政策需要面向公共決策，在諸如重特大事件檔案工作中尋求介入契機，以實現檔案資政服務水平的提升。

3 檔案資政服務政策協同分析

3.1 政策協同量化標準

省級檔案事業是國家檔案事業整體的重要組成部分，更是落實國家檔案事業發展規劃的中堅力量。[20]本文以“十四五”檔案事業發展規劃為例，對地方與國家的政策協同進行實證量化分析。政策量化即根據一定的標準對相關指標進行賦分，以《政策量化標準操作手冊》為參照[21]，采用5分制的量化方式，并對每一分值的賦分標準進行詳細說明，憑此制定檔案資政服務政策量化標準。

由于省級與國家級檔案事業發展規劃在政策主體和政策目標上協同程度較高，為有效判斷整體協同程度，本文主要以政策工具和政策具體內容為判斷依據。在《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中，檔案資政服務的主要任務分為三個方面：一是深入挖掘檔案資源，及時精準為各級黨委和政府決策提供參考；二是建立重大活動、突發事件應對活動相關檔案利用調度機制；三是完善重大科技攻關、重大產品研制、重大建設項目檔案利用服務機制。本文以國家檔案事業發展規劃的主要任務為依據，對省級檔案事業發展規劃的協同程度進行量化分析研究，制定量化標準。根據省級檔案事業發展規劃的協同程度分別賦予1、3、5的分值，具體判斷標準如表1所示。

3.2 政策協同量化結果

根據以上標準對省級檔案事業發展規劃進行量化分析，5分判定為高度協同，3分判定為中度協同，1分判定為低度協同（結果見表2）。

（1）低度協同

低度協同指在省級檔案事業發展規劃中對檔案資政服務的內容提及較少，只涉及國家檔案事業發展規劃中任務目標的部分內容。低度協同包括貴州省、海南省、云南省等9個省級行政區域。其中絕大部分僅在檔案事業發展規劃中簡單提到“提升檔案服務能力，為黨委政府工作提供決策參考”，沒有進一步明確檔案資政服務的目標任務。

（2）中度協同

中度協同是指省級檔案事業發展規劃對檔案資政服務的定位和要求基本契合全國檔案事業發展規劃，但精細化不足。中度協同包括北京市、江蘇省、上海市等11個省級行政區域。其檔案事業發展規劃與國家基本同步，但大部分沒有對檔案資政服務的目標任務進行分解，只有少部分能夠根據本地區情況加以拓展和延伸。如北京市提出加強政治中心檔案服務保障；江蘇省提到編制檔案資政參考，及時精準為各級黨委政府提供決策參考；上海市提出建設專題數據庫以服務上海市發展。

（3）高度協同

高度協同是指省級檔案事業發展規劃以國家檔案事業發展規劃為基礎，制定了詳細的目標，具有明確的行動方案和保障措施，對檔案資政服務發展產生明顯的推動作用。高度協同的省級行政區域包括湖南省、山西省和山東省，三者均在國家檔案事業發展規劃的基礎上，將目標任務精細化。其中，湖南省提到建設檔案調度、服務機制；山西省提到把“檔案庫”建成各級黨委和政府的“思想庫”；山東省提到編發檔案資政參考、信息專報等為各級黨委和政府決策提供參考，并吸收研究機構、高校力量參與檔案資政信息開發。

3.3 政策文本分析

（1）政策主體協同層面

政策主體是指政策制定和實施的主體。“十五”至“十三五”國家檔案事業發展規劃的發文主體為國家檔案局，而《“十四五”全國檔案事業發展規劃》首次由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布，其權威性和指導意義凸顯。在收集到的省級“十四五”檔案事業發展規劃文本中，除福建省、上海市、浙江省等5個省級行政區域仍由檔案局（館）印發外，其余均由省（自治區、直轄市）委辦公廳與政府辦公廳聯合印發，體現出省級層面與國家層面的協同。政策主體的協同有利于保障檔案事業發展規劃制定的思想一致性、政策權威性以及自上而下的連貫性，有助于形成中央和地方的縱向協同，避免在政策落實過程中出現誤差。

（2）政策目標協同層面

政策目標是政策要素的核心，具有決定性作用，反映了檔案資政服務應達到的指標和效果。政策目標上下不一致，將會產生各異的政策效應。因此，政策目標在政策協同中是不可忽略的重要因素。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出檔案資政服務的政策目標是“檔案資政服務能力明顯提升”。省級“十四五”檔案事業發展規劃基本提到了“服務中心大局更加精準有力”“服務中心大局取得新成效”“檔案利用服務能力顯著增強”等發展目標，契合了《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的基本目標。不足的是，未能以國家檔案事業發展規劃提出的總目標為引領，形成中央與地方“總目標—子目標”梯度化、分解式的政策協同架構。

（3）政策工具協同層面

政策工具是實現政策目標的手段和方法。Rothwell和Zegveld將政策工具分為供給型、環境型和需求型三大類。[22]供給型表現為政府直接為檔案資政服務提供資金、人才、技術、基礎設施等要素；環境型體現為政府采取任務、目標、規劃等措施，保障檔案資政服務的落實；需求型則是政府采取試點、外包、合作等措施，促進檔案資政服務的發展。通過分析發現，地方與國家檔案事業發展規劃在政策工具使用方面基本一致，即主要運用環境型政策工具，對檔案資政服務的作用具有間接性和宏觀性。但過多使用環境型政策工具，會削弱其他政策手段，反過來也會影響環境型政策工具功能的發揮。另外，供給型和需求型政策工具的缺失，導致檔案資政服務在內部驅動和外部拉動方面產生動力不足的現象。三種政策工具的運用存在不均衡的情況，不利于檔案資政服務的良性發展。

（4）政策具體內容協同層面

政策具體內容是指政策文本中為達到目標所制定的各項任務、措施。政策具體內容的協同程度反映了地方與中央在政策措施上的契合程度，影響著檔案資政服務的整體水平。由文本分析發現，大部分地方檔案事業發展規劃與全國檔案事業發展規劃在內容框架上較為一致，但二者在政策具體內容上的協同程度參差不齊。地方與國家檔案事業發展規劃大多處于中低度協同，高度協同僅占約14%，主要體現在任務措施上的協同程度不高。低度協同的省級行政區域關于檔案資政服務任務措施的框定均少于全國檔案事業發展規劃的數量，不利于總體措施的落實，無法產生與全國檔案事業發展規劃一致的推動力。從實際情況來看，大多數地方沒有結合本地實際細化檔案資政服務的具體任務措施。實際上，在國家檔案事業發展規劃框架下對內容的進一步精細化，也是地方與國家檔案事業發展規劃協同的應有之義。[23]

4 政策建議

21世紀以來，我國檔案資政服務政策經歷了從“淺資政”到“深資政”的邏輯演進，當前正在良性發展的軌道上有序前行。但出于檔案資政服務結構優化、轉型升級以及體系重構的需要，檔案資政服務政策依然需要在遵循演進規律的前提下，繼續健全和優化。

4.1 以公共決策需求為導向，建立健全檔案資政服務政策體系

“十五”規劃以來，檔案資政服務政策的變遷邏輯表明：以公共決策需求為導向，滿足公共決策機構對檔案支持決策的期待與需求是檔案資政服務政策制定與執行的邏輯起點和最終歸宿。幾千年的檔案資政傳統，積累了豐富的實踐經驗，但由于過多專注于具體業務，缺乏宏觀布局和理論指導，致使檔案資政長期處于瓶頸期。針對長期以來積累的檔案資政問題，“十四五”時期已經明確“提升檔案資政服務能力”的目標規劃。下一步應橫向完善政策體系、縱向深化政策建設，以健全檔案資政服務政策體系，提升其政策力度。

一方面，橫向完善檔案資政服務政策體系。針對檔案資政服務政策尚未形成完備體系的現實狀況，可以基于政策三大基礎要素理論[24]，為政策體系完善提供思路。在規制性要素層面，檔案資政服務政策可以適當融入規制性政策，依靠必要的監督和懲罰力量保障檔案資政服務規則系統的穩定。例如，可以設計權責認定機制、評估考核機制以及獎懲機制等。當然，這在政策體系中處于輔助地位，而非主導角色。在規范性要素層面，規范性行為和正確的價值導向是檔案資政服務政策的主體內容。具體而言，檔案資政服務政策要形成以具有規范功能的政策內容為主體的結構體系，既要科學標準，又要全面系統，涵蓋檔案資政服務實現的全過程。在“文化—認知”要素層面，強化檔案機構的檔案資政服務角色及其身份內涵，確保檔案系統內外部對該角色的身份認同和價值認同。可以設立相應的檔案資政服務工作機制，增強檔案資政服務在行業內外的認知，形成良好的社會環境。

另一方面，縱向深化政策建設。根據檔案利用服務政策體系的設計思路[25]，可以將檔案資政服務政策建設思路歸結為四個方面的問題，即由誰服務、為誰服務、提供什么服務、以什么方式服務。在由誰服務的問題上，根據不同檔案機構的特點，制定與之相符的檔案資政服務政策。如檔案主管部門負責宏觀規劃、監督指導，檔案業務部門負責開展具體的資政服務工作。政策在保障各機構各司其職的同時，還要促進機構之間的協同服務，如局館協同、館際聯盟、館室聯動。在為誰服務的問題上，應根據黨政機關的檔案資政服務需求制定相應的服務政策。檔案資政服務政策制定要兼顧需求側，站在需求方設計政策內容，如建設必要的檔案資政服務需求調研機制、檔案資政服務需求反饋機制等。在提供什么服務的問題上，應根據檔案資政服務的內容進行分類分級，促進服務內容的知識化和系統化，保障服務內容的決策轉化率，明確檔案機構的服務職責。在以什么方式服務的問題上，要融入數智時代，充分運用政策支持數字工具和產品，構建暢通的檔案資政服務網絡和智慧的檔案資政服務系統，實現知識化和智慧化的資政服務。

4.2 以“協同共治”為原則，構建檔案資政服務建設共同體

我國檔案資政服務政策經歷了“淺資政—深資政”的邏輯演進。這一演進形式，一方面體現了檔案機構對多元主體參與檔案資政服務認識逐漸深化的過程，另一方面也體現了多元主體協同共治的檔案資政服務共同體形態形成的過程。“淺資政”由檔案機構一元主導檔案資政服務活動，檔案機構包攬全部事務，既是掌舵者，也是劃槳者。“深資政”打破了檔案機構的一元主導，形成了檔案機構為主，其他組織輔助參與的格局。隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，檔案資政服務需要進一步明確政府、企業、社會組織和公眾等不同參與力量的職責定位，加強彼此間的協作，充分發揮市場機制、政府機制、社會機制的作用。鑒于此，以政策引導或以政策規制促成多元主體參與的“協同共治”檔案資政服務建設共同體勢在必行。

首先，以政策協調多元主體的利益。檔案資政服務各參與主體間存在錯綜復雜的關系，各自也有不盡相同的利益訴求，這就需要依靠政策來協調不同主體的利益。具體來看，就是要綜合運用各種政策工具為多元主體營造一個健康可持續發展的參與環境，引導其在檔案資政服務過程中形成相互協作、彼此影響、共榮俱損的耦合關系，以實現整體利益的平衡。其次，以政策規范多元主體的價值導向。隨著我國檔案事業的社會化發展和檔案資政服務結構的轉變，各主體的價值觀顯得更為多元。因此，需要依靠政策力對檔案資政服務多元主體的價值理念進行整合，凝聚多元主體價值共識，最終形成檔案資政服務多元主體參與的合力。最后，以政策支撐多元主體協同機制。在檔案資政服務的多元主體中，中央與地方各級國家檔案館構成了縱向層級式的上下聯動架構，各級國家檔案館之間及其與各級組織基層檔案機構構成了橫向多元的左右協同架構，以檔案館為核心的檔案機構（系統）與其他主體構成了復雜開放的內外互動架構。[26]檔案資政服務的多元主體要形成上下聯動、左右協同和內外互動的格局，需要充分發揮政策的支撐作用，建立由檔案機構、政府和社會組織等組成的統一協調機制。

4.3 以“結構優化”為保障，綜合運用檔案資政服務政策工具

我國檔案資政服務政策工具經歷了從“無”到“有”的歷史性變遷。檔案資政服務政策體系在不斷完善的同時，也暴露出了政策工具結構失衡的問題。因此，需進一步優化和平衡政策工具結構，建立市場激勵、供給保障與環境約束相匹配的檔案資政服務長效機制。

首先，提升環境型政策工具的影響力。雖然檔案資政服務環境型政策工具在數量上呈現出相對“過溢”狀態，但是在政策工具內容上還存在過于籠統、宏觀的缺陷，這極大制約了政策的影響力。在這種情況下，當務之急是在把握“提升檔案資政服務能力”的政策總目標之基礎上，進一步分解目標責任、細化任務。為檔案資政服務多元主體劃分職責，構建檔案資政服務的職能框架，以政策夯實多元主體在利益、責任和價值上的共同性。其次，發揮供給型政策工具的驅動力。供給型政策工具在人、財、物等方面對檔案資政服務的投入更直接，能夠起到直接推動作用。我國檔案資政服務正處于上升期，還需要依靠政策投入更多的資源來保障檔案資政服務的平穩運行。如檔案資政服務的平臺建設、數字技術運用、人才隊伍建設、資金支持等都需要供給型政策工具的大力驅動。最后，挖掘需求型政策工具的拉動力。需求型政策工具可以有效減少或消除檔案資政服務外部因素的阻力，起到拉動作用。建立檔案資政服務的社會化制度，暢通和規范社會參與檔案資政服務的渠道；建立檔案機構與社會系統的合作交流機制，在資金、人力、技術的供給層面獲取更多的社會支持，以優勢互補的資源優勢降低檔案資政服務成本，提高服務效能。多種政策工具的組配應用可以彌補單一政策工具的先天不足，增強政策工具的作用力。

*本文系國家社會科學基金項目“檔案信息數據化生態安全治理體系研究”（項目編號：21BTQ092）、廣西哲學社會科學基金項目“民間紅色檔案資源開發利用的制度建構研究”（項目編號：23BTQ002）階段性研究成果。

作者貢獻說明

歸吉官：提出問題和論文框架，修改論文；鄭雅馨：參與論文研究框架討論，撰寫初稿。

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（責任編輯：張 帆 李 婧）