數字技術賦能地方政府職業教育治理的內在邏輯、現實挑戰及實踐路徑

［摘要］大數據、云計算、區塊鏈等數字技術的發展給經濟社會帶來廣泛而深刻的影響，推動職業教育治理的變革。以數字技術賦能地方政府職業教育治理，能夠增強地方政府職業教育治理的韌性、提升科學性、促進職業教育產教深度融合，充分發揮地方政府在職業教育治理中的主體作用。針對地方政府數字治理基礎薄弱、數字技術自身的潛在風險、工具理性與價值理性失衡的現實挑戰，要加強地方政府職業教育數字治理基礎建設，明確地方政府職業教育治理的角色與職能，完善地方政府職業教育數字治理配套機制，提升地方政府職業教育治理效能。

［關鍵詞］數字治理；職業教育治理；治理效能

［作者簡介］周鳳玲（2001- ），女，河南信陽人，沈陽師范大學教育科學學院、遼寧省職業教育研究院在讀碩士；徐涵（1964- ），女，遼寧朝陽人，沈陽師范大學、遼寧省職業教育研究院，教授，博士。（遼寧" 沈陽" 110034）

［基金項目］本文系2023年國家社會科學基金教育學一般項目“數字賦能地方政府職業教育治理的內在機理與實施路徑研究”的階段性研究成果。（項目編號：BJA230043，項目主持人：張淼）

［中圖分類號］G710 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1004-3985（2024）14-0030-07

以大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等數字技術為代表的第四次工業革命促使生產方式和生產要素發生變革，推動經濟結構轉型升級。數字化成為推動社會變革的主要力量，數字技術也正在推動教育治理變革［1］，促使教育治理向數字化轉型。2024年1月11日召開的全國教育工作會議指出，要不斷開辟教育數字化新賽道，以智能化賦能教育治理，拓展國際化新空間，引領教育變革創新。因此，數字技術賦能教育治理既是順應數字時代潮流的必然之勢，又是推動治理能力和治理體系現代化的內在要求。職業教育治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，應充分將數字技術的外在勢能轉化為職業教育治理的內在優勢，提升治理效果。

在我國職業教育治理體系中，地方政府是具體的政策實施者、治理的主導者［2］。傳統的職業教育治理普遍存在地方政府的主體作用未能充分激發的問題［3］。2022年新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》明確職業教育實行政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與，強調地方政府承擔職業教育治理的主要責任，負責轄區內職業教育統籌規劃，管理區域職業教育發展的具體事務。因此，在職業教育治理過程中如何充分發揮地方政府的主體作用，是我國職業教育治理改革的關鍵。

本文旨在探討數字技術賦能職業教育治理的內在邏輯，對如何應對數字技術帶來的挑戰、提升地方政府職業教育治理效能做出回答。結合學界研究，本文所指的數字技術賦能地方政府職業教育治理包含兩方面內容：一是地方政府實施的職業教育數字化治理，二是對地方政府職業教育數字化的治理［4］。前者指地方政府與其他治理主體，如職業院校、行業企業、公民等建立合作關系，通過民主協商、協同互動等方式，創新使用數字技術，共同參與職業教育治理事務。后者指通過建設完善、系統的數字治理制度和結構，規避、預防和降低數字技術為職業教育治理帶來的各種風險。

一、數字技術賦能地方政府職業教育治理的內在邏輯

（一）增強地方政府職業教育治理韌性

“韌性”一詞最早是物理力學學科的專有術語，指“物體在遭受外力過程中能夠抵抗外力影響并恢復原本狀態的能力或屬性”，后被加拿大生態學家Holling應用于生態學領域，用于描述生態系統遭遇自然或人為干擾后能否維持原狀，或即使受創后能否迅速自我修復的能力［5］?！绊g性”一詞被廣泛應用于心理學、經濟學、社會學等學科領域。由于韌性本身所帶有的“抗逆性”“演進性”與公共危機、社會風險等治理議題相契合［6］，因而被公共管理學者引入社會治理領域，并將增強系統的治理韌性作為評價治理能力與治理體系現代化的重要指標。隨著數字化的發展，大數據、人工智能、5G等數字技術在給地方政府治理帶來時代機遇的同時，也帶來了各種治理風險，使得政府治理面臨更為復雜的情況。在復雜的風險社會，單純靠傳統的事后決策和應急處理已無法滿足治理要求，增強地方政府職業教育治理韌性成為提高政府治理效能的新取向。結合學界對韌性的理論研究和職業教育治理實際，地方政府職業教育治理的韌性指地方政府職業教育治理的抵抗力和恢復力，具體包含兩層含義：前者指地方政府承受、抵抗風險的能力；后者指政府治理新路徑的創造和更新能力［7］。

一是數字技術賦能提升地方政府職業教育治理的抵抗力。當今社會各種風險不斷疊加，風險治理是地方政府職業教育治理的重要內容。以大數據、人工智能、區塊鏈等為代表的數字技術的發展能夠促進地方政府在職業教育治理過程中智能化感知風險，實現對風險的預判與治理。利用大數據、云計算等技術手段，解決傳統的由于人力資源的限制無法實現的全過程監控。通過對職業教育治理領域全方位、全過程的動態化監控，實現對風險的精準預判，增強地方政府疏解職業教育治理風險的能力。

二是數字技術賦能提升地方政府職業教育治理的恢復力。數字技術的推廣和應用突破了傳統科層制的限制，加強了不同治理主體之間的聯系，通過搭建各種數字治理平臺，實現跨地區、跨層級、跨系統的信息共享與治理，促進地方政府職業教育治理結構扁平化，構建地方政府職業教育數字治理模式。

（二）提升地方政府職業教育治理的科學性

數字技術賦能提升職業教育治理的科學性，主要體現在以下兩方面。一方面，數字技術嵌入地方政府職業教育治理，提升科學性。從我國職業教育治理主體來看，政府仍然集職業教育的舉辦者、管理者、評價者于一身，多元主體參與治理的優勢未能得到充分發揮。數字技術賦能職業教育治理則通過數據共享打破治理主體之間的信息不對稱，利用信息技術手段降低多元主體參與的門檻，打破傳統職業教育治理的準入限制，實現治理的民主性。從地方政府職業教育治理的工作方式來看，通過現代化信息技術革新行政治理工具與方式，將傳統的以線下和紙質為主的工作方式轉為網絡和線上治理的工作方式。通過探索實施地方政府職業教育治理業務的全流程自動化審批處理，破除傳統的人工受理業務時存在的主觀性障礙，促進地方政府業務治理的程序化、智能化與科學性。從職業教育治理的資源配置來看，實現地方政府對職業教育資源的精細化配置，通過利用數字技術的集成優勢，收集、整合、篩選優質職業教育資源，再利用大數據廣范圍、深層次分析的特性，實現資源配置“點對點”的精準對接，實現個性化、科學化資源分配。從地方政府職業教育治理過程來看，數字技術的應用推動職業教育治理由經驗走向循證，保障地方政府決策有據可循。受傳統的科層制影響，職業教育治理主體之間存在較為嚴重的信息阻隔、信息割裂和信息不對稱等問題［8］，職業教育決策僅靠決策者已有經驗或主觀判斷，導致職業教育決策結果缺乏科學性和可靠性。大數據、人工智能等數字技術可以通過搭建多方主體互動平臺實現數據共享，能夠更寬領域、更長跨度、更精細地對職業教育治理事務進行分析，深入挖掘數據背后的價值。尤其以ChatGPT為代表的全新對話式人工智能模型出現，通過大量數據的收集、處理、分析，依靠強大的算法構建數字模型，大大提升了地方政府職業教育治理的科學性。另一方面，數字技術賦能職業教育治理，實現人才培養的科學性。目前我國職業教育人才培養供給側與市場需求側不匹配的問題突出，具體表現為課程內容落后于工作實踐、課程標準與崗位要求不一致、實踐教學與實際工作環境不一致等。對此，可以利用大數據實時更新的特點，實現對行業企業要求變化的動態追蹤，對職業院校人才培養質量實時監測，及時發現問題、解決問題，實現人才培養精準對接市場需求。

（三）促進職業教育產教深度融合

產教融合是職業教育領域類型屬性的一個重要特征。與普通教育相比，職業教育突出的優勢在于服務地方區域經濟社會和產業發展，因此，強化產教融合、構建產教融合共同體是職業教育治理的主線［9］。產教融合指產業系統與教育系統開展深度合作，同時使產業經濟效益和教育社會效益達到最大化。具體來說，產教融合包括產業和教育的融合、企業和學校的融合、生產和教學的融合。一方面，數字時代的到來賦予產教融合新的內涵。由于職業教育的跨界屬性，數字時代背景下的產教融合指以促進區域經濟發展為目標，在收集大量數據的基礎上，利用數字技術建立產業系統和教育系統的數據連接，利用大數據平臺實現“產”與“教”的有效互動，實現人才培養的供需匹配、生產與教學的深度對接，形成高度耦合、相互促進、可持續化發展的數字化系統。另一方面，數字時代的到來為促進產教深度融合創造了良好機遇。長期以來，我國職業教育產教融合始終存在“合而不融”的問題，如行業企業參與度不足、校企合作各環節存在壁壘、學校人才培養與企業人才需求不匹配等問題。數字化發展既促進職業教育系統知識的更新迭代、教學方式方法的變革、教學資源的豐富，又促進產業系統的技術創新、產業變革。數字賦能地方政府職業教育治理的目標在于試圖在兩者之間建立深度“連接”，利用5G技術、大數據、人工智能等打破“產”“教”之間的信息壁壘，促進企業與政府、學校與企業、學校與政府等具體場景的數據共享，實現職業教育供給側和產業需求側的精準對接。通過搭建集技術技能型人才培養、技術成果轉化和經濟社會發展為一體的產教融合平臺，促使多主體參與職業教育治理。通過構建可持續發展的產教深度融合機制，破解產教融合的困境，實現產教一體式發展。

二、數字技術賦能地方政府職業教育治理面臨的現實挑戰

（一）地方政府數字治理基礎薄弱

一是數據資源建設基礎薄弱。數據是數字治理的基礎和內驅動力［10］，地方政府實施職業教育數字治理的實質是將治理對象和治理內容數據化，通過開發、收集、處理數據信息，更好地履行服務職能。因此，充分發揮數據在教育治理中的價值，成為提升地方政府職業教育治理效能的重要內容。然而，一方面，受傳統的科層制管理體制影響，組織結構呈現出“條塊式”特點，數據、信息被分割到不同的部門和組織機構中，信息無法互通，無法實現數據的銜接與共享，造成信息孤島和數據壁壘，導致數據的綜合利用率較低，影響職業教育治理的科學決策。另一方面，數據質量也是影響治理效能的重要因素。結合地方政府治理過程中的數據收集現狀，目前存在數據收集不完全、數據重復收集、數據更新較慢等問題，嚴重影響政府治理效能的提升。

二是政府行政人員的技術應用能力不足。地方政府行政人員的數字技術應用能力是實現數字治理的關鍵中介。通過政府行政人員，能有效將數字技術的外在優勢轉化為職業教育治理的內在優勢。然而從治理思維來看，目前部分地方政府管理人員仍沿襲傳統的治理思維，對職業教育數字治理的認識不到位、不深刻、不認同；從數字技術應用的深度來看，數字技術應用地方政府的數字治理仍處于初級階段，部分政府人員對數字賦能治理的理解還停留在表面，數字治理流于形式；從政府人員自身來看，決策者對數據開發、獲取、利用、找尋規律的能力較弱，無法將地方政府對職業教育治理的無形感知轉化成數字理性感知，未能真正將數字技術的優勢充分應用到職業教育治理過程。

三是職業教育數字治理的基礎理論研究薄弱。理論研究是地方政府開展職業教育數字治理的理論基礎。我國關于數字治理的研究起步較晚，時間較短，存在研究方法較為單一、研究深度不夠、研究內容趨同等問題［11］。關于地方政府開展職業教育數字治理的研究更少，導致地方政府在職業教育數字治理實踐時缺乏相應的理論指導和數據支撐，阻礙了數字技術賦能地方政府職業教育治理的進程。

（二）數字技術自身的潛在風險

數字“賦能”亦“縛能”。數字技術作為一種新興治理工具，在有效提升地方政府職業教育治理效能的同時，其本身所具有的不確定性和不可解釋性也會帶來對應的風險。

一是數據安全問題。大量數據是數字時代政府治理的基礎。在地方政府職業教育治理的過程中，不可避免地需要收集大量數據，其中既有公民的個人信息，也包括行業企業的相關信息。數字治理過程中必然會有數據流通，這就容易造成公民隱私泄露、企業數據安全等問題，增加職業教育治理的不穩定性。

二是數據確權問題。對于數字時代的組織治理而言，數據的占有程度決定了提供決策、參與管理的能力和水平［12］。數據確權是對數據權內容、權屬、權力體系和治理機制等做出明確規范的過程，有利于解決數據利益訴求分化、均衡保護與利用等困境［13］。目前我國關于數據權力歸屬問題的法律文件較少，盡管2021年我國實施了《中華人民共和國數據安全法》，規定各地區、各部門對本地區、本部門工作中收集和產生的數據及數據安全負責，但數據的所有權、使用權、管理權、處分權等未在相關法律法規中明確規定，對數據、信息等的界定也較為模糊。同時，由于數據的屬性復雜、分類依據較多、應用場景多樣等特點，數據歸屬問題在國內外研究中仍存在爭議。因此，數據權責未能清晰界定，無法為地方政府開展職業教育數字治理提供制度規范。

三是數字倫理問題。數字時代的發展放大了原有的倫理問題，如網絡大數據計算中的算法偏見、算法歧視等。不同組織機構對數據、信息的擁有加深了社會不平等，容易造成數據割裂與算法壟斷。此外，數字技術的縱深發展也帶來新的倫理問題，如目前有的數據收集可能在主體不知情的情況下進行，無法保證數據管理人員不為牟利而泄露信息。

（三）工具理性與價值理性的失衡

工具理性又稱“技術理性”，注重手段的適用性與有效性，是人為實現某種目標而運用手段的價值取向觀念，以功利目標和技術手段為本質特征［14］。價值理性則強調人的價值和主動性。地方職業教育治理的根本目的是通過治理理念改革和技術創新保證人才培養質量，實現教育公平，最終目的是促進人的全面發展，是一種價值理性取向。數字技術賦能地方政府職業教育治理是充分發揮數字技術的優勢、解決目前職業教育治理的問題、提升地方政府治理能力和治理體系現代化的過程，是工具理性與價值理性統一的過程。然而，當前實踐中出現工具理性與價值理性失衡的現象。一方面，工具理性過度膨脹。部分地方政府在利用數字技術賦能治理的過程中盲目追求數字技術。政府投入大量資金進行技術開發和設施建設，出于政府功利性的需要而未以職業教育治理的現實問題和實際需求為出發點，耗費了大量的人力、物力、財力卻收效甚微［15］，甚至加重了民眾辦理業務和參與治理的負擔。另一方面，價值理性萎縮與式微。促進教育公平應是地方政府職業教育數字化治理追求的目標，但由于部分政府管理人員的技術開發與應用能力不足，因此在數字治理過程中大都依靠行業企業的技術人員，數據及數據使用的能力掌握在企業手里。技術本身是中立的，但開發者賦予了其價值傾向。在技術開發設計與使用中，技術人員不可避免地會加入自身的主觀偏好，容易造成算法偏見與算法歧視，加劇教育不平等。同時，企業技術人員在參與治理時以效率為邏輯導向，最終目的是服務企業，這與地方政府職業教育治理的邏輯相悖。此外，人文精神缺失。數字技術的發展與應用使得職業教育治理更加便捷高效，這容易使政府管理人員產生懶惰心理，對數字技術過分依賴，忽略了人在治理中的主體價值，造成“技術泛化”和人的主體性迷失。職業教育治理是一個多元主體相互協調的過程，僅靠數字技術無法解決實際問題。

三、數字技術賦能地方政府職業教育治理效能提升的路徑

（一）加強地方政府職業教育數字治理基礎建設

一是加快建設技術支撐能力體系。首先，海量的數據資源是實現數字治理的基礎，因此，要加大數據搜集分析力度，提升數字治理的數據供給能力，建設開放共享的數據庫，加快建設暢通的數據篩選與轉化機制，保障數據的高質量，提升數據資源的利用率。其次，加快新型基礎設施建設，包括新網絡、新平臺、新基地等。建設數字政務治理平臺和數據共享平臺，收集職業教育數據，通過開發和集成自然語言處理、數據可視化分析、虛擬現實技術等算法與工具支撐地方政府開展產教融合治理、職業教育專業建設、技術技能型人才培養［16］，保障地方政府職業教育治理的順利實施。最后，提升政府工作人員的數字技術開發與應用能力，保障自身的職業教育數字治理權。政府工作人員數字技術開發與應用能力是將數字技術轉化為治理成果的關鍵中介，因此，要通過定期培訓、參觀實踐、組織學習等方式提升工作人員的技術開發與應用能力，積極開展信息技術創新應用，運用最新的數字技術更新治理工具和治理手段，將數字技術嵌入地方政府職業教育治理，優化日常事務治理流程，提高地方政府服務水平，提升職業教育治理效能。

二是加強地方政府職業教育數字治理的相關研究。國內學者對數字治理理論的研究始于21世紀初，主要應用于城市治理、電子政務、鄉村治理等方面的研究。教育領域的數字治理起步較晚，關于職業教育數字治理的研究則更少。因此，要加強關于地方政府職業教育治理的理論研究與實證研究，詮釋數字技術發展對地方政府職業教育治理帶來的變化、賦能的理論內涵、時代特征，為開展地方政府數字治理提供理論支撐。同時，通過實證研究解釋數字賦能地方政府職業教育治理效能提升的作用機制與應用范圍，多方面、多維度、多層次、全方位進行數字賦能。

（二）明確地方政府職業教育治理的角色與職能

一是地方政府應明確自身的角色定位和職能要求。在治理理念上，要推動政府管理者與決策者由傳統的治理理念向數字治理理念轉變，認識到數字賦能職業教育治理的獨特優勢，摒棄傳統的以經驗為基礎的治理理念，轉向以數據為基礎的數字治理理念，即開放共享、協同共治、共商共進。在治理角色上，地方政府應由傳統的完全主導者、權力的中心者向數據資源的收集者和分享者、決策實施的引導者、治理秩序的維護者、數據共享平臺的建設者、相關利益主體的服務者轉變，注重地方政府在職業教育治理中的引導、調控、協調和服務能力，并在收集大量數據的基礎上了解各方主體的利益訴求，提升治理決策的科學性。在治理職能上，地方政府由原來的管理轉為更加強調統籌和服務。職業教育治理是不同利益主體之間相互博弈、協商、妥協、讓步，共同促進職業教育發展的過程［17］，因此，地方政府這一治理主體在治理職能上轉變為統籌各部門、各層級、各主體的利益需求，加強多元主體之間的緊密互動，提升職業教育治理效能。需要注意的是，應明確數字賦能地方政府職業教育治理的價值取向，平衡價值理性與技術理性的關系。數字賦能地方政府治理的關鍵不在于“數字”，而是回歸“治理”本身［18］，注重“被治理者”權力的實現與維護。因此，一方面，在數字賦能地方政府職業教育治理的過程中保障人的主體性，科學合理認識到數字技術在治理過程中的作用，強化管理者與決策者的理性思考與判斷，促進多元主體共同參與職業教育治理。另一方面，職業教育治理本質上仍是一種教育治理，因此，數字技術賦能地方政府職業教育治理時更要遵循人的身心發展規律，不能僅以提高治理“效率”為目標，而要實現學生的全面發展。

二是地方政府要積極營造多元主體參與職業教育治理的氛圍。在治理內容上，既要規范地方政府行使治理權力，避免治理過程中政府的“缺位”“越位”和“錯位”現象；又要求地方政府簡政放權，將權力下放到其他主體，如行業企業、職業院校等。地方政府則應加強對多元主體共治理念的宣傳，強化多元主體參與治理的協作意識，破除多元主體運用數字技術的障礙，提升數字治理素養、治理意識與治理能力。在治理方式上，地方政府應充分利用自身的資源和政策優勢，摒棄傳統的以行政命令、控制等為主的方式，轉而采取共商、項目實施、財政撥款等方式。通過制定科學的職業教育發展規劃，合理配置各類資源，保障各方主體的利益。同時，及時更新地方政府職業教育治理工具，將傳統的線下“一對一”治理業務辦理轉為線上多端同時操作的方式，利用塊數據、區塊鏈等技術解決數據孤島、數據壟斷、數據壁壘的問題，實現職業教育治理數字化的全面協同與政府內部的跨部門治理，提高地方政府職業教育治理效能。

（三）完善地方政府職業教育數字治理配套機制

一是健全與完善地方政府數字治理的政策體系。在政策層面持續推動地方政府的數字化轉型，為數字技術賦能地方政府數字治理提供政策支持和具體行動指南。

二是建立有效的數據管理機制。首先，完善數據制度建設，如制定數據質量管理辦法，保障數據在使用中的質量與科學性。完善我國關于數字治理、數據安全、隱私保護、技術倫理的法律體系，用法律的手段約束數字治理過程。明確數據開發者、使用者、管理者的權利與義務，建立全過程、可回溯的數據動態檢測機制，強化對數據全生命周期的管控。其次，加強數據標準建設，打破數據壁壘。統一地方政府各部門、企業內部數據庫、職業院校人才培養數據庫、專業課程建設數據庫等系統與平臺的接口規范和聯通規則，破除由于技術壁壘和組織壁壘造成的數據孤島，促進不同系統內數據的互聯互通。既要保護公民的數據信息隱私，又要做到數據開放共享，平衡數據安全與數據共享的關系。同時，還要加強數字風險防控，搭建數字風險預防性治理框架，在數字治理中嵌入數字風險防控程序，利用數字技術構建立體化、智能化、全面化的數字風險甄別、篩選、監管的治理體系［19］，確保數字治理風險能夠提前被精準挖掘、預估和判斷，提高地方政府處理風險的能力。

三是構建多元主體協同治理機制。地方政府要積極搭建數字治理平臺，公開職業教育相關政策信息、項目實施質量成果報告、優秀課程教學資源、職業院校辦學數據等。構建地方政府職業教育治理過程的監督評價機制，利用數字技術暢通多元主體參與職業教育治理的渠道，促進職業教育管辦評分離。通過搭建職業教育治理評價分析模型，加強職業院校、行業企業、公民對地方政府職業教育治理方案、治理過程、治理決策等的全方位監督，提升職業教育的公開度和透明度。

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