農村信用社省聯社改革的模式及路徑思考

2024-07-21 00:00:00吳曉蓓

中國市場 2024年21期

摘要：自2003年深化農村信用社省聯社管理體制改革工作實施以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，農村信用社改革發展進程取得了顯著成效，為促進服務“三農”、推進經濟社會不斷向前發展做出了突出的積極貢獻。其中，省聯社改革是最受關注、也是最關鍵的一個改革環節，對于促進農村金融質效提高發揮著非常重要的作用。當前，隨著農信社改革日漸深化，省聯社改革也開始最終落地。省聯社淡化行政管理職能，強化服務職能，遵守市場化、法治化原則的改革方向越發明顯。然而在改革過程中，一些深層矛盾逐漸顯現，阻礙著農村信用社省聯社的發展，文章就此展開研究。

關鍵詞：農村信用社；省聯社改革；農商行；路徑思考

中圖分類號：F832.35文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）21-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.21.012

1引言

長期以來，為推動農村信用社改革不斷深化，省聯社改革作為農村金融改革中的重要一環備受關注。眾多政策文件明確提出要求，省聯社要淡化行政管理，強化服務職能，遵守市場化、法治化原則。2022年，由中共中央、國務院發布的《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中，明確提出了要推進農村信用社改革的號召，將其作為完善治理體制、化解金融風險的重要抓手。在黨的二十大報告中同樣提出了要“深化金融體制改革”“健全農村金融服務體系”的要求，為加快推進農村信用社向著正確方向發展提出了要求。去年4月份，浙江省最先成立了農商聯合銀行，邁出了農村信用社改革的第一步，為全國其他地區做出了榜樣范例，同時也意味著，廣泛牽動人心的省聯社改革正式破冰。此后，各個省份和地區開始嘗試探索符合本地農信系統發展實際的改革模式。在此背景下，農村信用社的改革已成為大勢所趨，更加需要順應形勢，推動省聯社模式優化，探索新的發展路徑，才能為農村金融的光明前景打下堅實基礎。

2當前農村信用社省聯社的基本情況與存在問題

2.1基本情況

農村信用社，全稱為農村信用合作社，是由農民入股、實施民主管理、主要為入股社員服務的合作金融組織。經過長期的發展，各大中小農村銀行體量已達到50萬億元，成為我國縣城金融的中堅力量。2003年，國務院發布的《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》中提出，在吉林、山東等八個省（市）率先啟動農村信用社改革試點。文件下發后，對于農信社的管理權力轉移到各省級政府，省級政府通過省聯社對農信社展開管理、指導、協調與服務。經過一段時間的醞釀，在之前8個省市改革經驗的基礎上，全國范圍內展開了關于農信社改革的試點工作。之后，經過多年的改革發展歷程，省聯社成績突出，使全國農信社歷史包袱得到有效化解，為農信系統健康發展注入了一劑強心針。經過多年的改革試驗，省聯社的改革取得了一定的成績，極大地提高了農信社的經營與管理能力，促進了農村經濟與金融的健康發展，也使得農信系統有效運行成為了現實。在這二十年間，全國各地的農信社發展成績顯著，不同省份與地區均走出了一條各具特色的發展路徑。經過20年的發展，農信社在2023年改革提速，多個省份均提出了各具特色、但目的趨向一致的農信社改革方案，都是為了理順管理體制，化解金融風險，建立現代企業制度，提升對三農的服務能力。例如，2023年1月，四川稱將以轉變省農信聯社職能為重點，申請組建省級農商銀行；遼寧省、甘肅省等各個省份也在今年的政府工作報告中提出將組建省級農商行，全面開展農信社改革；這樣的全面改革的開啟，與省聯社在多年的發展中所暴露出來的問題不無關系。在上一輪的改革中，雖然農信機構得到了完善優化，但由于外部環境的不斷變化以及自身風險問題的逐漸暴露，使其改革任務比較急迫。近年來，隨著各地農信社開展轉為農商行，省聯社的管理體制矛盾問題逐漸增多，對于整個農村金融體系的健康發展產生了負面影響[1]。

2.2存在問題

2.2.1省聯社的行政管理職能集中，一定程度上阻礙了農商行的自主經營管理

一直以來，省聯社雖然名義上對農信社肩負著管理、指導、協調與服務的綜合職能，但在現實情況中，其管理職能相對比較突出，引起了廣泛的爭議與討論。而這也是促使農信社改革的重要原因之一。早在2012年，第四次全國金融會議就提出。要淡化省聯社的行政管理職能，突出服務作用，之后的改革中，這也是一個關鍵的方向。但該項政策在實施中遇到了艱難阻力，眾多省聯社仍然難以果斷放棄行政管理權利，對于農信社的各個方面進行全面管控，包括人員任免、績效考核與評價、財政管理等，嚴重影響了農商行的自主經營和公司健康有序發展。當前，隨著改革的逐漸深入，“強化服務功能、增強服務能力”作為農村信用社改革的重要任務取得了有效成果，但省聯社對于農商行的全面集中化行政化管理仍需要進一步攻克，以實現農商行的賦能改革[2]。

具體而言，省聯社對于農商行的行政管理主要體現在以下幾個方面：第一，高管人員任免審批。自省聯社成立以來，就牢牢掌握著對農商銀行高管人員的選拔與任用權利，農商行需報省聯社“推薦認命”“研究決定”才能決定對高管人員的選聘。第二，資本管理全面審批。農商行進行股本與資本公積的投資、分工、管理等，皆需要省聯社的全面審批。第三，其他重要業務全面審批。農商行開展其他關鍵的業務，同樣需要一一地獲取省聯社的批準同意，獲得批準后才能正常開展業務，嚴重影響了工作效率。同時，省聯社高度集中的審批權利也增加了內部管理風險與廉政風險。綜合來看，由于省聯社的集中統一管理，導致農商行自主決策空間被大大縮小，使之在愈發激烈的金融市場中失去了先天的優勢。

2.2.2省聯社行業服務質量有限與縣城農商行發展創新之間的矛盾

增強服務職能是省聯社改革發展的重要目標。在資源整合優勢下，省聯社能夠通過搭建平臺來更好地服務于農商行的發展，提供其所需要的科技、人才、產品等全面支持，從側面也能彌補一些其他的劣勢與短板。然而，在現實的實踐環節，省聯社由于在行政管理方面耗費了過多的精力，導致其對于服務工作職能有所忽視，產生了服務質量較差、效率較低的結果，面對激烈的經濟環境，難以取得創新發展。

第一，科技方面服務落后。省聯社缺乏對于人才與科技的重視與投入，并未在核心業務系統的開發等方面鉆研深究，面對現有系統的有限功能，省聯社還遠遠不能滿足業務需要。第二，新產品研發創新不足。科技是第一生產力，創新更是現代社會中必不可缺的關鍵素質。農商行也只有積極采取創新，才能面對當前的金融環境實現長遠發展。但農商行由于規模與成本限制，對于新產品的研發創新實力有限，迫切需要省聯社發揮規模經濟效應。但是省聯社將更多的精力放在行業管理上，缺乏對創新的投入，加之管理體制僵化，缺乏創新鼓勵激勵機制，導致創新產品非常有限。第三，員工培訓效果有限。事實上，多數省聯社在員工培訓方面并不吝嗇，但盡管如此，總體上的培訓質量比較有限，更多集中于對金融理論知識的學習，一定程度上忽視了實踐訓練，缺乏對工作人員實際業務操作能力與創新能力的培養和提升。

2.2.3面對日益增多的系統性風險，省聯社缺乏足夠的預防與管理手段

防范風險是金融行業永恒的主題。根據相關數據顯示，目前高風險的中小金融機構數量達300余家，主要集中在農信系統和村鎮銀行，這也是中國金融系統的薄弱環節。2022年11月，銀保監會主席郭樹清發文稱，“及早把“爛蘋果”撿出去，對于建設穩健高效的風險處置體系至關重要”。防范和化解農商行運行管理中的多重風險，是省聯社不可推卸的重要職責。實際管理中，省聯社采取的預防風險手段比較豐富，既包括日常業務檢查，也涵蓋了不定期的審計、巡查、督查等，也能夠通過指導風險處置、建立應急管理機制等方式減少風險出現的后果。然而，面對突發性、大規模的風險，例如經濟下行周期時的系統性風險，省聯社相對難以依靠日常預防手段做出有效的處置，還是需要依靠外界如中國人民銀行等承擔[3]。

2.2.4面對內部風險，省聯社的監管與問責機制還需完善

農商行的內部控制風險問題比較嚴重，原因主要包括三個方面：第一，沒有真正建立公司治理機制。

經過多年的改革，農信社仍然依靠省聯社來進行統一的管理，日常工作、人員調配、財務處置等都需要經過上一級的審核批準，并沒有建立起真正的現代化公司管理制度，對于治理體系與治理目標還沒有一個更加清晰的認知，同樣也沒有建立起完善的問責機制與責任追究體系。其次，分散性的中小股東比較多，財務性投資占據主體[4-7]。在經營管理過程中，為吸引更多的投資，大多數農商行的投資構成中以財務性投資和中下股東為主，基層農商行的股權比較分散不集中，這種情況就導致大多數股東缺乏足夠專業的金融知識與素養，也難以形成對農商行內部人員的有限制約與監督，內部控制風險逐漸積累并上升。最后，省聯社作為連接中央、省市與基層農商行之間的紐帶，雖然能夠進行更加細微的控制與指導，但也導致中央將主要的監督注意力放到了省聯社上，導致對基層農商行監管動力不足。加之上級監管職能分散，難以形成集中合力并對農商行實施有限的監管與約束。綜合因素下，最終導致基層監管缺失，以致于出現了基層經營管理人員的腐敗問題情況[8-10]。

3當前省聯社改革取得的成效與面臨的困難

3.1取得成效

經過多年的改革積累，當前省聯社改革的模式主要包括四種類型，即統一法人模式、銀行控股公司、聯合銀行模式與金融服務公司。最先取得實踐成果的是聯合銀行模式。2022年4月18日，浙江農商聯合銀行的成立意味著全國的農信社改革進入了一個新的階段。本次改革的關鍵在于強化服務功能，著重突出管理、指導、協調和服務。在浙江省后，多地開始確定農信社改革模式[11-13]，形成了“一省一策”的號召帶動。“一省一策”就是指，不同省份在推動農信社改革時，要深入結合本省的實際情況，理性確定改革模式與路徑，走出自己的創新改革發展之路。例如，在新一輪的改革中，有部分省份在市級層面對農商行的統一法人模式進行了探索。在河南農信改革模式中，就對城鄉一體化程度較高的鄭州市和轄內法人機構數量少、資產規模小的漯河市、三門峽市所轄全部法人機構，以市為單位統一法人。事實上，不同類型的改革模式之間有著共同之處，例如，在一些省份的聯合銀行模式中，也會在部分地市借鑒統一法人的模式，其主要目的在于加強自上而下的控制，從而有效防范和化解金融風險。

3.2主要困難

結合當前的省聯社改革發展情況來看，其在取得了一定成果的同時，遇到了諸多的困難和障礙，改革模式往往難以完全發揮出其原有設想的作用，很難實現“強化服務職能”的改革要求。

一方面，由于各個部門有著各自的不同利益，對于省聯社改革模式的選擇存在著互相妥協與平衡的考慮。對于地方政府而言，省聯社的行政管理權需要高度集中，才能實現對整個農商行系統的風險把控。只有這樣才能確保全面掌握農商行系統可能出現的風險與挑戰。如果過多地突出服務職能，卻沒有考慮到地方政府需要對省聯社所承擔的風險，這種權責不對稱的狀況并不符合地方政府的利益出發點。對于省聯社自身而言，要從行政管理權力的掌握者轉變為金融市場的服務者，這種角色的轉變需要更大的決心。

另一方面，省聯社與農商行之間存在著深層次的矛盾，難以通過簡單的改革予以解決。。首先，無法有效保障農商行的縣域法人地位。無論何種改革模式，當前省聯社都難以在短時間內拋棄行政管理思維，不可避免地會對農商行進行行政干預，導致農商行縣域法人地位難以得到有效的保障。其次，無法消除系統性風險的根源。農信系統改革涉及的層面比較多，地方政府、省聯社、銀保監會以及人民銀行對其均有監督職責，但現有的改革模式更多立足于當前所面對的風險問題，缺乏長遠角度考慮，雖然能夠在短期內改善農商行的經營管理，但并未真正解決體制機制的根本矛盾，使系統性風險仍未得到有效解決。第三，難以改變農商行分散的發展現狀。農信改革關乎2000多家中小銀行，整體上小、散、弱，缺乏統一的領導。

4對省聯社改革模式的建議

4.1取消行業管理，強化省聯社服務職能

深化省聯社改革，重點在于取消省聯社行業管理職能，盡可能地避免“自上而下”參股所導致的行政管理權利，充分發揮省聯社的服務職責，增強服務水平。對此，省聯社改革可以積極借鑒國外各國的先進經驗，例如德國的儲蓄銀行模式等，取其精華，去其糟粕，為優化本國金融改革提供參考與借鑒。為更好發揮服務作用，省聯社可以通過成立平臺、公司等方式，為基層的農商行提供精準服務、精確監管。例如，專業的資產管理服務平臺，可以加快產品和服務的研發；統一的系統開發平臺，可以根據各地需求開發個性化應用系統；統一的管理培訓平臺，由省聯社牽頭與各大高校金融專業、官方機構以及其他金融行業代表性公司等建立交流與合作，統一培養更多專業化、高素質的金融人才。

4.2建立長效化風險化解機制，強化農商行系統穩定

推動省聯社改革，要通過建立長效化風險化解機制，將“防未病”與“治已病”相結合，扎實推進省聯社改革化險，強化農商行系統穩定。第一，要完善針對評級良好機構的預警體系，充分借助信息技術，利用現有的數據庫，不斷豐富并完善預警指標體系，實現風險監控全覆蓋。其次，完善法律法規體系，明確防范金融風險發生的法律制度，增加強制性、制度性。地方政府應主動擔負起風險防范責任，著力幫助農商銀行打擊惡意金融行為，創造良好信用環境。最后，監管作為外部的約束機制，要重點管好業務、管好資金、管好人員。為防范金融市場亂象，促進市場主體更加成熟、理性，要從制度設計上著手，加大宣傳引導，筑牢防火墻，從源頭上防范風險，完善制度機制，加強日常監督。

4.3完善相關改革配套機制，為省聯社改革順利推進保駕護航

改革過程中，先進并完善的制度是推動改革順利開展進行的根本保證，省聯社的改革需要在政策與機制方面多下功夫。首先，作為一項涉及到多個方面的綜合性、系統性改革工程，省聯社更加需要從政策方面入手，著眼制度層面，完善相關配套政策，在國有資本入股、不良資產處置、相關稅費減免等方面給予大力政策支持和傾斜，從而有效降低改革成本，為改革工作的順利推進保駕護航。第二，明確監管職責。地方政府、銀保監會、中央銀行等均對省聯社改革負有監管職責。為避免權責不清、推諉扯皮，要進一步明確各自的監管任務，既要有足夠權威的牽頭部門，又要各自明晰風險應對職責，以便組成一張監管網絡，預防風險發生。最后，建立有效的監督問責機制。按照“”誰決策、誰負責”的權責一致原則，建立責任追究機制，對于農商行運營過程中出現的重大風險事故，確保在第一時間可以啟動追責程序，對相關人員的不當行為予以判定和追究。第四，建立約束與激勵制度。結合實際情況，明確績效考核指標，強化考核作用，對農商行穩定金融市場、支農支小、服務三農的業務導向加以明確限定，并通過一定的激勵機制，充分發揮政策導向作用。

4.4堅持黨的領導，引領農商行改革正確方向

在推進農村信用社省聯社改革的過程中，應推進黨的領導和法人治理有機結合，堅持黨的統一領導，從而引領農商行系統長期健康發展。黨的紀律與規定是不可逾越的底線，各機構、部門的領導人要充分發揮“第一責任人”作用，確保農商行正確履行黨的要求，遵守國家的法律法規，主動肩負起行業職責與支農責任，從而實現長遠健康發展。同時，給予各地自主選擇改革模式的權利。在深化省聯社改革實踐過程中，各省級人民政府應主動擔負起主導責任，在改革模式上積極創新，結合本省實際，選擇符合本省省情的省聯社改革模式，貫徹落實“一省一策”。

5結語

文章對當前農村信用社省聯社管理體制改革發展現狀及存在的問題進行了細致的梳理，結合現實情況分析了制約著省聯社改革腳步并引發諸多問題出現的深層原因，通過借鑒國外先進的金融發展改革經驗，對當前農村信用社省聯社改革的下一步實施路徑提出建議與參考。

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