智慧多功能桿賦能基層數(shù)智化治理的機制研究

摘要：基層治理是中國式現(xiàn)代化的“最后一公里”，是從“數(shù)字”到“數(shù)治”的排頭兵。本研究團隊對深圳市坪山區(qū)的民生訴求數(shù)智化治理實踐進行調研，并對公眾對于各類電子政務平臺的采納意愿、采納行為及其影響因素進行調研。實證分析結果表明，感知有用性和感知易用性顯著影響公眾使用電子政務平臺的意愿和行為，政府職能轉變、模塊化處理、部門聯(lián)動會影響基層智慧治理績效。因此，未來不僅需要廣泛的公眾參與，還需要深化基層政府改革創(chuàng)新，積極進行政府回應，構建“整體性智治”的框架體系。

關鍵詞：基層數(shù)字化治理；部門聯(lián)動；民生訴求

中圖分類號：F274文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）21-0018-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.21.005

1引言

2014年初，深圳市坪山區(qū)被國家民政部確認為第二批“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”和“全國社會公共服務示范地區(qū)”，按照“一平臺、四體系、六工程”的規(guī)劃，以建設社區(qū)黨群服務中心為載體，努力打造樞紐型社區(qū)服務平臺，鼓勵社會力量參與社區(qū)治理，將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維應用到社區(qū)治理中。通過對該區(qū)展開多輪、多地的調研，我們發(fā)現(xiàn)坪山區(qū)政府可以利用大數(shù)據(jù)治理平臺實現(xiàn)高效聯(lián)動，從而滿足民生訴求，是一個典型的“成功樣板”。故此選擇其作為研究政府數(shù)字化治理的典型案例并開展實證研究。

黨的二十大報告提出，“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”。電子政務平臺的建設是必然趨勢，也必將是解決民生問題的重要支撐。將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維應用于政府管理與社區(qū)治理中，是推進現(xiàn)代化城市治理的必由之路[1]。在數(shù)智化時代，基層治理與政府服務的數(shù)字化會成為備受關注的熱點。基于此背景，深圳市坪山區(qū)政府率先進行智慧平臺創(chuàng)新搭建，針對公眾訴求進行了科學、高效的政府回應。本研究提出的學術論點和對策建議，可以推動基層數(shù)智化治理體系和治理能力的提升，具有較為突出的實踐意義。

2研究設計和深圳市民生訴求平臺介紹

黨的二十大報告圍繞“數(shù)字化、智能化、信息化”進行了多方位的論述。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、機器學習、人工智能、深度學習等數(shù)字技術等普及與廣泛應用，國家治理的數(shù)字化轉型迫在眉睫[2]。早在2009年，深圳市坪山區(qū)民生訴求管理平臺初立，各方處理系統(tǒng)的不成熟導致了許多問題：在問題溝通渠道上，運用社交工具而不是系統(tǒng)辦公軟件，使得信息冗雜而原始；部門間缺乏橫向溝通與聯(lián)動經(jīng)驗，導致問題解決速率慢、效果無法保證。深圳市坪山區(qū)摸著石頭過河，將系統(tǒng)進行升級，將管理機制進行自我調整。2017年，深圳市坪山區(qū)基本完成了民生訴求平臺的各項改進：按照“一平臺四體系六工程”的規(guī)劃，深圳市坪山區(qū)著力打造樞紐型社區(qū)服務平臺，將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維“化整為零”思維應用到社區(qū)治理中，把更多的管理、資源以及服務下沉到了社區(qū)，再將各個小片區(qū)的信息歸攏到處理中心。同時，深圳市坪山區(qū)致力于構建“1+6+N”分撥體系，各區(qū)各自成立運行指揮中心，各種醫(yī)療、服務、治安事項以及所有的人員、地名地形、建筑物等要素全部都有規(guī)則地落入社會網(wǎng)格中。

2021年深圳市提出將多功能智能桿進行全市的推廣性建造，為智慧管理提供了細而密的信息：通過“5G新基建”概念在深圳市的推進，多功能智能桿得到大面積推廣，發(fā)展也逐漸駛入“快車道”[3]。深圳市坪山區(qū)結合實際探索的多樣化建設運營模式兼具開創(chuàng)性與實用性，目前已經(jīng)具備了相當成熟的專業(yè)技術，由點及面形成了密集的城市基礎設施網(wǎng)絡與信息監(jiān)測網(wǎng)絡，這與深圳市坪山區(qū)現(xiàn)行的綜合大數(shù)據(jù)平臺治理模式不謀而合。2023年3月，深圳市坪山區(qū)政務服務中心設立了“辦不成事”反映窗口。這不僅是民生訴求反饋體制的創(chuàng)新嘗試，也是繼承民生訴求平臺數(shù)次改進的初衷與建設情況而衍生出的新型的助力平臺作用更好發(fā)揮的窗口。

3現(xiàn)狀分析

3.1多場域、多平臺應對民生訴求

2021年，坪山區(qū)進一步把“民生訴求系統(tǒng)”延伸到社區(qū)，推出“社區(qū)黨群服務中心+民生訴求系統(tǒng)”改革，把基層治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”和黨群服務“一站通辦”有機融合，并在多場域構建了智能桿。通過搭載充電樁、LED信息發(fā)布屏、安防監(jiān)控、應急報警等設備，多功能智能桿成為了智慧城市的神經(jīng)末梢。2023年2月，坪山區(qū)加設線下反饋平臺——“辦不成事”窗口，受理辦事群眾意見建議和投訴，協(xié)助群眾解決訴求處理中遇到的問題。該線下平臺同樣與線上平臺協(xié)同運作，通過“i深圳-坪山專區(qū)”、“i深圳”公眾號和“創(chuàng)新坪山”公眾號就可以進行預約。這不僅是民生訴求反饋體制的創(chuàng)新嘗試，也是繼承民生訴求平臺數(shù)次改進的初衷與建設情況而衍生出的新型的助力平臺作用更好發(fā)揮的窗口。

3.2民生訴求的公眾參與、政府回應和智能流轉

調研發(fā)現(xiàn)，該區(qū)進行了兩輪改進。在第一輪改進時，深圳市坪山區(qū)民生訴求電子平臺要解決的問題是對數(shù)量龐大的反饋信息進行分類與分撥。在這一過程中，主要矛盾是公眾對平臺的績效期望過高，同時感知有用性沒有達到預期。這兩個因素的疊加又給群眾造成了“平臺服務質量低”的印象，進而影響群眾對電子平臺的后續(xù)使用。因此，在這一階段，需要提升群眾對政務平臺訴求處理績效的觀感，保持群眾對政府的信任、加強群眾對技術平臺的信任[4]。

在第二階段改進時，深圳市坪山區(qū)開創(chuàng)了電子辦公的資源多端口利用形式，打破政府部門間的資源壁壘，促進了民生事項的智能流轉與“未訴先辦”。多功能智能桿進入社區(qū)會給居民的生活帶來各方面的便利，公眾參與廣度和深度加深，平臺的事務處理效率也得到提升。智能桿在疫情防控、道路交通監(jiān)測、環(huán)保、應急等方面也發(fā)揮了積極作用。

4從“數(shù)字”到“數(shù)治”的坪山實踐：初期存在問題與后期治理創(chuàng)新

4.1初期反饋渠道不統(tǒng)一，后期進行資源整合

2009年平臺剛建立時，坪山區(qū)共有12345熱線、12319熱線、政府郵箱、網(wǎng)格通APP等一百多個受理渠道，網(wǎng)格員工作負擔重，事項處置效率也沒有達到預期。治理權力沒有下放到基層，導致民生問題的基層治理仍浮于表面，公眾參與和政府回應都存在滯后性。如何在居民訴求處置效率與網(wǎng)格員工作量之間找到平衡點，以及如何真正做到治理力量向基層的下沉聯(lián)動，借助智能化渠道進行全面數(shù)字管理，顯然還有很長的一段升級之路要走。直到2017年，基于“集中受理、統(tǒng)一分撥”的理念進行了處理流程的完善，坪山區(qū)基于出現(xiàn)的問題通過關停、合并、共用接口等方式囊括了政府信箱、12345熱線、微信、微博等150個民生訴求受理渠道并將全區(qū)各類大小治理事件納入“一條管道”進行統(tǒng)一分撥受理，如圖1所示。但本團隊調研發(fā)現(xiàn)，大部分居民目前更傾向于選擇微信等以社交功能為主的平臺，因此，下一步是否可以將渠道繼續(xù)精簡，也是值得思考的問題[5]。

4.2初期協(xié)調機制不順暢，后期進行高效聯(lián)動和實現(xiàn)“整體性智治”

在平臺構建初期，一些政府部門對職能進行了“條塊分割”，大多數(shù)系統(tǒng)缺乏有效的高位協(xié)調機制。通過多平臺反饋的同一事件或者短期內(nèi)有矛盾升級趨勢的熱點、敏感問題，因無法及時橫向交流、協(xié)調，很難在短期內(nèi)高效聯(lián)動，影響了處置效果。在數(shù)字化平臺中，一些民生訴求非常復雜、多元，需要多部門通力協(xié)作。

在后期，我們采用深圳市政府數(shù)據(jù)開放平臺提供的專用數(shù)據(jù)《坪山區(qū)民生訴求數(shù)據(jù)》進行實證研究并構建了治理網(wǎng)絡。通過分析發(fā)現(xiàn)，大部分的事件都會以從事相關專業(yè)的部門為中心，其他部門形成配合，共同確保事件的有效解決。但是通過調研發(fā)現(xiàn)，各部門間的信息流轉速度還是有較大差異的。在未來，需要進行部門聯(lián)動和實現(xiàn)“整體性智治”。

4.3新平臺新工具初期普及困難，后期的公眾參與力度和政府治理成效提升

智能桿作為近幾年的新興產(chǎn)業(yè)，推廣與運營尚處于探索階段，未形成全面、有序、穩(wěn)定的運營模式，也缺少宣傳推廣，導致大部分城市及居民對于智能桿的作用、建設運營認識并不清晰。同時，由于缺乏專門部門統(tǒng)一調度，無法形成快速反應體系對資源進行整合，這導致通過新工具上傳訴求至新平臺僅僅成為一件“有儀式感”的事。各部門交互卻職責不清時出現(xiàn)的數(shù)據(jù)使用效率不高現(xiàn)象讓民生訴求得不到高效的解決。一些公眾轉而使用傳統(tǒng)模式直接去相關部門或尋找網(wǎng)格員去解決問題，使公眾對新工具及新平臺的參與熱情大打折扣。

另外，由于缺乏行業(yè)建設標準，頂層設計的不到位使各地行業(yè)標準參差不齊、建設重心各異，現(xiàn)行三種智能桿建設運營模式都存在不同的弊端，如果使用政府出資模式會增加政府財政壓力，如果使用市場模式，若監(jiān)管力度不到位容易產(chǎn)生風險。如果使用共同出資的PPP模式，則會產(chǎn)生利益博弈，均無法有效平衡政府、市場、社會資本之間的關系。在三方無法達到有效制衡與共存的背景下，利用智能桿進行民生訴求的模式必然無法大力推廣與宣傳。最后，智能桿作為一種兼顧數(shù)據(jù)收集與照明功能的治理平臺，高度整合用戶數(shù)據(jù)資源，覆蓋范圍廣泛，對數(shù)據(jù)安全性有很高的要求。由于現(xiàn)行智能桿運維中并未出現(xiàn)相關法律為用戶數(shù)據(jù)保駕護航，網(wǎng)絡安全體系不完善和信息防范技術支持的缺乏讓公眾無法放心將自身信息進行提交，后臺數(shù)據(jù)保密性遭到質疑。此外，還存在“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象，不同部門、不同群體的參與能力存在明顯的差異性。目前，當?shù)卣谶M行大幅度的職能轉變和改革創(chuàng)新。

5研究結論

（1）通過調研發(fā)現(xiàn)，在平臺建立初期，一系列的硬件設施和管理制度并不能滿足人們對于處置速度和反饋便捷程度的期望。由于前期平臺的打造并未充分考慮到訴求數(shù)量和處置效率，導致數(shù)字化管理的群眾基礎薄弱，這也正是工作人員在與群眾們溝通的時候經(jīng)常得不到理解和支持的原因。該區(qū)外來人口眾多，流動人口占比大，社會管理形式復雜多變，民生訴求數(shù)量巨大。由于在訴求渠道的選擇上網(wǎng)絡便捷性強，而且在事件描述、圖片反映等各方面的情況相對真實，也可匿名化反饋，使得近一半的訴求事件都是通過網(wǎng)絡傳達到管理部門。雖然網(wǎng)絡平臺選擇多元化，但平臺運行在初期并不流暢，后臺數(shù)據(jù)處理能力與技術也都不達標，多數(shù)反饋信息還要依靠網(wǎng)格員人工處理。因此，當?shù)卣块T后期對平臺進行了改造，大大提升了治理績效。在面向公眾發(fā)布的調查問卷中，共有73%的參與者認為后期進行數(shù)字平臺升級之后自己的民生訴求能得到更加快速的處理，67%的參與者認為后期的平臺升級打造了更加方便的民生訴求反饋渠道（見圖2）。

（2）通過調研發(fā)現(xiàn)，易知使用感知、平臺服務質量、公眾信任、政府回應、部門流轉、治理效果預期都會影響公眾參與及其電子政務采納行為。具體而言，感知有用性和感知易用性會影響居民是否使用電子政務平臺參與基層治理，平臺服務質量越好、公眾信任越強，政民互動效果就越好。這說明，政府電子政務平臺服務質量的提升和公眾信任的增強，可以吸引更多的公眾積極使用電子政務平臺解決問題、反映自身需求、參與基層社會治理。

6對策建議

6.1整合資源平臺，構建多場域、多平臺、多主體共治的格局

政府應該加強資源平臺的整合與統(tǒng)一，規(guī)范平臺的辦事流程，設立專門的責任單位并選取負責人，協(xié)調完成分撥和處置反饋的全流程，提高基層數(shù)智化治理的處置率，建立有效的高位協(xié)調機制，加強橫向溝通協(xié)調，形成合力共同提升公眾參與力度與基層自治的成效，構建多場域、多平臺、多主體共治的格局，真正實現(xiàn)從“數(shù)字”到“數(shù)治”的轉變。

6.2完善部門協(xié)調、監(jiān)督與評估機制，推動信息、資源共享

政府應該建立健全的協(xié)調、監(jiān)督和評估機制，加強平臺的技術支持和維修，對數(shù)字化平臺的使用情況和效果進行實時監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題和改進不足之處，協(xié)調數(shù)字化平臺的長期發(fā)展和應用。同時在數(shù)據(jù)安全和隱私保護方面，應制定嚴格的數(shù)據(jù)保護政策和隱私保護措施，避免用戶信息泄露和濫用，同時加強數(shù)據(jù)加密和備份，保障用戶數(shù)據(jù)的安全性和完整性。數(shù)字化平臺在基層自治中具有重要的作用，政府應該加強對數(shù)字化平臺的建設和管理，提高平臺的安全性、用戶體驗和數(shù)據(jù)利用能力，推廣平臺的使用，并加強協(xié)調、監(jiān)督和評估，促進基層自治和社會治理的發(fā)展，以更好地為民眾服務。

6.3提升平臺質量，促進公眾參與，增強公眾信任

在推廣電子政務平臺的過程中，政府應提升平臺質量，降低使用難度，關注用戶的反饋和需求，優(yōu)化數(shù)字化平臺的界面和功能，促進公眾參與到基層社會治理的過程中來[6]，使每個公眾都能在這一過程中意識到電子政務平臺的有效性和易用性。只有這樣，才能激勵公眾積極運用電子政務平臺解決實際問題，政府應該積極宣傳數(shù)字化平臺的作用和優(yōu)勢，鼓勵更多的民眾使用平臺提交和查詢民生訴求。同時，政府還應該與社區(qū)、企業(yè)等各方合作，將數(shù)字化平臺與其他服務相結合，提高平臺的治理效果和社會影響力。在基層社會的數(shù)字化治理過程中，可以鼓勵公眾通過拍照、上傳視頻、留言等形式反饋民生訴求，進而增強公眾信任，激勵公眾積極參與基層社會治理[7]，培育自治基因，形成一個“正反饋”機制。

6.4規(guī)范行業(yè)標準，完善相關法規(guī)，督促責任落實

多功能智能桿作為新興產(chǎn)業(yè)，目前仍然缺少完整的成套的行業(yè)體系與行業(yè)標準，想要行穩(wěn)致遠，必須要有行業(yè)標準與行業(yè)規(guī)范。2022年，我國出臺了19個智慧燈桿標準規(guī)范，將近100家單位參與編制。除此之外，智慧燈桿的實際應用情境中往往涉及多個部門協(xié)同作業(yè)，因此責任落實與法律法規(guī)完善也同樣重要。

7結語

文章基于基于案例研究和實證調研，分析了民生訴求平臺質量績效提升的路徑。在數(shù)字政府轉型過程中，新型工具的推廣與使用直接關系著政府的治理績效，民生訴求平臺類似的電子政務平臺建立完善有助于政府早日穩(wěn)步實現(xiàn)轉型，順應時代浪潮下的辦公形式轉變。構建多場域、多平臺、多主體共治的格局將是未來城市治理的必由之路。同時，還要加強府際合作，完善部門協(xié)調、監(jiān)督與評估機制，推動信息、資源共享。提升平臺質量和政府回應能力是促進公眾參與、增強公眾信任的關鍵路徑。

參考文獻

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基金項目：天津市教委人文社科一般項目（項目編號：2022SK130）；中國民航大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（項目編號：IECAUC2023045）；中國民航高質量發(fā)展研究中心開放式基金資助（項目編號：ADI2023-2-04）。

作者簡介：通訊作者：楊若愚（1993—），女，管理學博士，講師，研究方向：智慧城市與電子政務。