社會組織項目運作中的目標置換問題及其治理

關鍵詞：目標置換；社會組織；項目制治理；項目運作

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）03-0080-10

社會組織項目運作是由對公共服務項目的打包、發包、服務遞送、評估等環節構成的，體現出政府與社會組織在項目制中自上而下的控制和自下而上的反控制邏輯。[1-2]項目運作機制中自上而下的考核評估和自下而上的項目競爭都依賴于科層體系中的層級節制。[3]政府作為項目委托方，社會組織作為項目承接方，借助服務項目形成合作關系，通過各種項目指標考核，進一步增強了政府與社會組織間的控制關系，社會組織成為行政指標的被動執行者。[4]社會組織項目運作會受到項目制條線控制的影響，最終體現出“嵌入式”發展特征[5]，社會組織對政府依附性強[6]，服務成效逐漸減弱，社會價值和組織價值與項目目標內容相脫離，呈現出“內卷化”的發展趨勢。[7]

關于社會組織項目運作的研究集中在分級運作模式的設置和政府意志在運作中的影響等問題上。近年來，有學者開始關注地方政府績效考核[8]、美麗鄉村項目建設[9]、政府購買社會服務[10]方面的目標置換現象，分析了社會組織執行政府購買服務時的各種“走樣”現象及其發生機制，發現目標置換問題已成為政府購買社會服務面臨的核心風險。[10]本文試圖探究社會組織在項目運作中目標設置與目標達成情況，擬以目標和成效導向為切入點，分析社會組織在項目運作中存在的項目目標與成效之間的差距與矛盾，即目標置換問題的現狀、特征及其成因，希望據此提出行之有效的治理對策。

一、理論基礎與研究方法

（一） 理論基礎

目標置換效應理論最早由美國管理學家約翰·卡那提出。他指出，在組織目標達成的過程中，對目標如何完成的關注使組織成員的心思漸漸被方法、技巧、程序所占據，忘記了目標的追求，工作的完成過程取代了工作的完成結果。組織目標的實施會受到內外因素的干擾，從而導致目標的偏差，使得組織目標沒有發揮應有功能而出現被其他目標所替代的現象。[11]這種目標內容偏差形成的目標置換不同于目標的重新設置，它是一個目標逐漸被異化的過程，若不及時發現并糾正，會導致目標置換現象愈演愈烈。

目標置換產生的客觀原因包括目標的不明確和目標設置過高或過低的情況。[12]目標不明確會導致組織成員按照個人理解去實施目標內容，對目標理解的偏差容易使行動出現與目標不符的情況。目標設置不合理，忽略組織執行的實際水平和發展環境，會導致目標內容與實際情況不適配，因此組織成員會有選擇性地去實現目標。目標置換產生的主觀原因包括信息不對稱、目標分解和內部利益沖突。[12]信息不對稱會引起理解偏差，組織沒有和上級單位達成一致，一味按照考核指標工作，容易忽略價值目標的實現。目標分解是指按照“目標—手段”的邏輯鏈將總目標分解成若干子目標，在目標經過層層篩選和分解的過程中，相關人員會有意或無意地加入自己的理解和偏好，致使執行的具體目標和原目標產生偏離。內部利益沖突會使個人目標置換組織目標，以實現個人利益。[13]

目標置換效應理論能為分析政府與社會組織在項目運作中出現的目標偏差提供理論參考。項目運作中的目標置換是偏離服務對象的需求和服務目標的行為，項目目標被程序性、技術性、過程性的行為和短期目標所替代，本末倒置，使項目資金未能起到實際效果。

（二） 研究方法

本研究收集了H市2017—2021年的80個項目計劃書、B區2022年27個項目申報書、HS鎮2022年43個項目申報書和D街道2022年17個項目計劃書，資料包括了市、區、街道/鎮三級公益創投項目。在對眾多社會組織進行初步考察的基礎上，筆者根據項目運作情況、成立時間、承接項目情況、資料獲取途徑等，最終選取了6家社會組織進行調查。為了更好地探討社會組織在項目運作中存在的目標置換問題，使調查對象更加多元化，筆者選擇了2個承擔市級項目的社會組織，編碼為市級A、市級B；2個承擔區級項目的社會組織，編碼為區級A、區級B；2個承擔街鎮項目級的社會組織，編碼為街鎮A、街鎮B。①從工作人員、組織資源、組織能力等方面來說，市級A、市級B、區級A、區級B這4個組織發展相對成熟，更能夠解釋一般的共性問題。而街鎮A和街鎮B這2個組織則可以代表大量社區社會組織的項目運作情況。本研究資料收集以對各組織中熟悉項目運作的負責人進行半結構式訪談為主，并收集了與各組織項目相關的文獻資料。另外，筆者經常作為評審專家參加各級政府舉辦的公益創投大賽，也為本研究提供了相關素材和深入觀察的機會。受訪社會組織的基本情況見表1。

二、項目運作中目標置換問題的現狀及其特征

項目運作的過程反映的是項目目標落實的過程。服務類型項目主要是為了給服務對象帶來正向影響。本研究發現在項目運作中，社會組織普遍圍繞項目的量化指標開展服務，出現目標置換問題。

（一） 目標置換問題的現狀

服務對象的個性化需求被考核指標和項目委托方的需求所置換，是項目運作中目標置換問題的主要表現。為了明確社會組織在項目運作中的目標達成情況，衡量服務項目的成效，筆者請社會組織負責人列舉典型項目并對其最終效果進行評估，主要從量化指標、需求滿足、項目成效（影響力）等方面分析社會組織的項目運作情況，探究其目標達成與目標置換現象。其中，量化指標包括項目的數量、服務人次、活動場次等；需求滿足包含對服務對象和委托方的需求滿足。項目成效或項目影響力是指項目給服務對象帶來的改變，即通過項目運作給服務對象帶來的正向影響。項目目標的達成情況見表2。

通過分析項目負責人對目標達成情況的評估，筆者發現，社會組織作為服務項目供給方在運作項目時，會優先滿足容易達成的量化/過程指標，對于委托方（主要是地方政府）和監管方的要求基本全力滿足，而對于服務對象需求的回應較差，對于項目的影響力則基本沒有考慮。從訪談的6個社會組織對開展項目的自評來看，每個組織對于項目計劃書中的量化指標和定量活動等都是100%，甚至超量完成，因而給予5分評價。一般情況下，社會組織只要承接到相關服務項目，就會完成最基本的項目考核量化指標要求，這是項目完成的必備條件。每個社會組織對于委托方的要求也是盡可能完成，因此對委托方需求滿足的自評分均接近5分。項目滿意度評價是服務項目考核要求之一，每個社會組織在執行項目后都會想辦法完成該要求，因此對其的自評分均為5分。社會組織在項目運作中優先識別量化考核指標，重視項目執行程序、活動開展、留痕管理等方面，導致項目原本的目標被量化考核指標所置換。

社會組織也會盡力兼顧服務對象的需求，但無法做到重視服務對象的個性化需求，只是籠統地期望通過社會組織的服務對其產生一定的正向影響。正如市級A組織的負責人P所言，要平衡好服務對象和項目委托方的需求。然而，在項目實際運作中，社會組織的工作人員容易被程序性事項、考核指標所引導，導致社會組織雖然都按合同完成了項目，但在滿足服務對象需求方面表現相對較差。街鎮級社會組織因深入基層社區，其設計的項目往往更貼近居民需求，但因欠缺更專業的社會工作服務，其最終對服務對象需求的回應與其他級別的社會組織相似。由此可見，不同的社會組織在滿足服務對象的需求上，未表現出明顯的差異。

我們在做項目的時候，要平衡好客戶和用戶的關系。雖然從長期來看，二者的關系并不沖突，但是做項目一定要按照客戶在合同中的要求實施。項目的審核非常嚴格，最后紀委還要來審核。項目運作在程序、規范上一定要符合要求。（市級A組織負責人P的訪談，編號：SA-20230605）

上述自評反映出社會組織在運作服務項目時，以合同規定的量化指標、考核指標為導向，服務對象的個性化需求被考核指標和委托方需求所置換的目標置換問題。這不符合成效導向的要求。成效導向的服務不僅關注項目完成的數量指標，而且關注項目運作對政府、社會組織、服務對象等在認知、態度、行為和社會效益方面的影響；[14]不僅關注目標達成，而且關注目標達成是否歸因于服務本身。[15]理想的社會組織項目運作要體現在對服務對象的需求滿足與有效改變上，也包含社會組織自身在項目運作過程中的成長和專業能力的提升方面。

（二） 目標置換問題的特征

社會組織要回應多元利益相關者的需求，在資源動員不足的情況下并不會主動終止項目，而是以“景觀化”“娛樂化”等變通策略使購買項目得以延續[16]，這些策略化轉向都是項目運作中目標置換問題的表現。對于各級政府購買的不同服務項目，其目標置換問題因情況不同而會有不同的“走樣”表現，“將手段當目的”“粗制濫造”甚至“作假”[17]等不一而足。本文不再贅述不同的社會組織在不同的項目運作中采取的各種不同的目標置換策略，而是對項目運作中目標置換問題的普遍特征進行描述和分析。形式置換內容是社會組織項目運作中目標置換問題的普遍特征，具體表現在四個方面。

1. 重形式、輕內容，重文檔、輕服務

社會組織在開展各種服務項目時，雖然都會盡量做出一定成效，但是表現出重形式、輕內容，重文檔、輕服務的特征，如注重各種活動拍照、記錄、歸檔、寫作等行為。在項目的實際運作中，社會工作者重視的是完成服務的場次和時數。一個項目往往由數場活動構成，存檔資料包括活動計劃書、每場活動的簽到表、活動照片、服務對象滿意調查表等，在項目總結時還需要撰寫項目存檔清單和整理財務票據，并說明使用情況。不管項目運作的實際情況如何，檔案記錄都會呈現出與計劃書內容的高度一致性。即使實際活動效果與預期目標不一致，在項目檔案中都會呈現為服務令人滿意的效果。外部監管主要是核查項目是否按照計劃書開展活動，是否留存了開展活動的證據，社會組織、項目評估方和政府關注的重點都是書面評估報告。長此以往，各個社會組織基本都形成了一套寫文書的套路和模式。

社會組織基于政府的績效考核要求、服務社區的實際情境及自身的生存邏輯必然選擇在專業和行政之間的自由裁量行為[18]，表現為依據合同進行程序性執行。即使社會組織在執行過程中發現某些活動并不適合服務對象，也會在檔案材料中記錄與實際情況不相符合的內容，體現出自身按質按量地完成了任務。 [19]當然，不同的社會組織表現形式不一樣，但其都認為按照合同內容使服務績效達標，并呈現為書面的服務數字化留痕[18]是最重要的工作。而這種重形式、輕內容，重文檔、輕服務的表現是目標置換問題最普遍的特征。

2. 服務活動化與娛樂化

服務活動化與娛樂化是社會組織項目運作中的另一個普遍特征。社區、街道、居民對于社會組織的印象也是“拉個橫幅、搞搞活動”，沒有呈現出專業服務的特點。基層地方政府作為委托方需要掌握服務的方向，使服務符合“公共利益”的要求。[20]這種導向促使社會組織更加關注本地區大多數普通民眾的需求，最終以居民喜聞樂見的娛樂活動方式開展項目，而這種娛樂化傾向的活動對于真正有需要的弱勢群體來說，無疑是隔靴搔癢。雖然有些組織（如市級A、市級B、區級B等）希望通過更專業的社會工作服務去回應服務對象的需求，但是迫于委托方的普遍需要和項目執行的量化指標要求，社會組織只好以偏向娛樂化的方式來吸引更多的普通居民參與活動，社會組織項目服務最終仍然呈現出活動化與娛樂化的特征。

項目發包時，主要考慮政府的政績，期望用做了多少活動等數據來評估項目績效，但是人的改變是很難用數據來評估的。以拉橫幅、拍照、有沒有留下痕跡來評估項目效果，其實沒有用，投入很多卻沒有體現出實際效果。（市級B組織負責人Z的訪談，編號：SB-20230426）

在社會組織項目運作中，各地方政府希望通過量化指標將社會服務購買控制在可控范圍之內，提升服務外包的效率。[20]因而，不管是能力較強的社會組織（如市級A、市級B），還是能力較弱的社會組織（如街鎮A、街鎮B），為了減輕工作壓力，順利完成項目指標，其都會不自覺地將關注點放在可以按部就班開展、引起更多關注的活動上，而忽視那些需要傾注更多時間和精力卻很難獲得關注的專業服務。

3. 服務隨意化與碎片化

雖然政府購買項目政策給予了社會組織發展的空間，但是單個項目資金體量小、量化指標多，社會組織不得不承接各級政府大大小小的服務項目，而這些項目的服務對象與服務地域等都不成體系，因而社會組織開展的服務呈現出隨意化與碎片化的特征。服務的隨意化表現為社會組織會選擇比較容易服務的群體、比較容易開展的項目和比較容易工作的地域來開展服務。社會組織在項目運作中一般會選擇既能滿足考核指標，又能向政府展示的活動，在活動中又選擇容易接觸、愿意參與的群體。

服務的隨意化也伴隨著服務的碎片化。社會服務多以活動的方式開展，參與對象具有隨意性，活動的設置也沒有呈現出系統性或者承續性。社會組織根據合同指標拆解服務內容，將社會服務項目分解為一個個活動，使社會服務呈現出碎片化特征。社會服務項目被碎片化為幾場活動、幾個工作坊，而這些服務是否有助于提升居民的社區歸屬感，是否有助于解決問題，則沒有被重視。服務隨意化與碎片化也是社會組織項目運作中目標置換問題的普遍特征。

4. 服務對象同質化與重復化

社會組織項目運作比較注重服務的人數、以簽到和拍照等方式留存證據，在開展服務時往往會邀請一些喜歡參與活動的居民來現場。大部分社會服務項目都有服務人數的要求，社會組織為了達到要求，并不會真正去甄選參與活動的人員是否符合本項目的要求。因而，在社區活動中會發現參與活動的有很多老面孔，一些積極的老人經常參加各種活動，甚至有些“熟人”志愿者會專門為了完成社會組織的任務而進行擺拍。最終，一些地區的社會服務呈現出服務對象同質化與重復化的特征，真正有需求的服務對象反而沒有獲得服務。由于社會組織已經基于量化考核要求完成了工作任務，因此也沒有更多精力去考慮提供個性化的服務。

社會組織項目運作中呈現出各種各樣的目標置換問題，服務對象的個性化需求被考核指標和委托方的需求所置換，表現為重形式、輕內容，重文檔、輕服務，服務活動化與娛樂化，服務隨意化與碎片化，服務對象同質化與重復化等特征。目標置換問題嚴重地浪費了社會資源，侵害了社會民眾的利益，也遠離了政府購買社會服務的初衷。

三、項目運作中目標置換問題的成因分析

社會組織項目運作涉及多方主體，其中的目標置換問題也關涉項目委托方、社會組織、評估方三者間的互動。

（一） 項目目標設置欠缺合理性：目標置換問題的根源

目標管理和過程控制是項目制中重要的結構要素[9]，為了實現項目預期任務，項目通過規劃、申請、評審、立項、檢查、結項等流程，呈現出形式上科學規范的治理特征。然而，作為委托方的地方政府在設置項目時，對于基層民眾的需求以及項目要達到的目標缺乏清晰的認知，加之條塊分割和信息不對稱等制度環境的影響[3]，導致在地方政府購買社會服務實踐中，項目目標設置存在制度模糊性[10]。

1. 項目設計從地方政府需求出發，缺乏對服務對象的需求調研

地方政府在項目發包過程中會盡可能地將項目目標與政府工作目標結合起來，有關項目的申報和遴選最終也要通過地方政府的指導來實現。[3]地方政府通常按照自身的政策意圖和收集的需求信息發起項目，社會組織通過競標獲取項目。社會組織承接的社會服務項目一般都來源于各級政府部門的購買項目或者公益創投項目，其目標設置卻并非來自服務對象的需求評估。我國基層行政管理實行“條塊結合”的行政管理體制，各級政府部門在有限的預算下基本按照本級、本條塊的行政工作需求購買服務，希望社會組織承接的項目能夠解決自己的行政任務。這種政府購買服務項目從立項階段開始，政府代理人就是“為了完成政府購買服務”任務而發布項目，社會組織則是為了順利拿到項目資金而根據政府的需求撰寫服務計劃書。面對政府發包的“命題作文”式的服務項目，社會組織在提供服務方案時就是按照委托方的需求來設計項目，而缺乏對服務對象的需求調研。

各級政府有很多工作需要推進，在發布政府購買服務項目時，會考慮社會組織能不能做一些與工作相關的內容。有可能50%以上的項目就是這樣設置的，與各級政府部門的條線工作相對應。政府購買社會服務項目相當于是命題作文，社會組織作為項目承接方，主要還是關注委托方的需求，即各級政府部門的需求。（市級A組織負責人P的訪談，編號：SA-20230605）

2. 制定服務計劃書中的目標時，具有量化和過程化偏向

社會服務項目的運作是政府和社會組織分工合作的過程。在此過程中，政府制定規則、提供資金并進行監督管理，社會組織則根據合同規定來提供服務以獲取項目資金。[2]根據本研究對H市及各區、各街鎮政府購買項目及公益創投項目的了解，各地方政府在社會服務項目購買中都極其注重程序合法性，往往按照各條線的工作需求和管控目標，將社會服務需求分解為幾大類數十個具體項目。[21]在發布這些項目時，往往對項目的目標、資金分配、考核標準等做出指導性的規定。

在項目運作中，非常重要的環節就是服務計劃書的撰寫和合同簽訂。在整個服務項目周期內，社會組織往往以服務計劃書為依據開展服務和活動。因此，如果服務計劃書中的目標并不指向服務成效（影響力），那么計劃書對于項目運作的指導就會直接產生偏差。通過查閱H市的市級、區級、街道級公益創投項目的計劃書，筆者發現，在制定項目目標時，委托方傾向于量化和過程化的指標。例如，未來社區場景營造項目目標為“營造新型社區理念，提高居民的未來素養，融洽居民的鄰里關系，提升居民生活幸福感”。這個項目的考核指標設定了諸如“開展不少于50場公益活動，每次活動服務不少于3小時；設計不少于6種體驗活動，每次活動時長不少于3小時；服務人數不少于1 000人次”④這樣的量化指標。社會組織在項目運作中基本上按照量化要求開展了相應的活動，最終完成了項目任務，但這些活動到底能否提高居民的“未來素養”，能否提升居民的生活幸福感，社會組織及購買服務的基層政府并沒有去評估。

我們會根據委托方發布的要求來設定項目目標，其一般會涵蓋委托方的目標，但是委托方發布的要求往往是量化目標。我們做項目一般不會脫離委托方的要求，并且還要專門提煉出自身的項目亮點和突出點。量化目標雖然有量化的好處，但是其量化內容是過程性的，比如組織多少活動，開展多少小組工作，完成多少個案工作，提供多少督導服務，這不能體現最終的項目產出和成效。很多項目在發包時，將目標制定為做很多活動，這樣沒什么意思，會造成資源的浪費。（市級B組織負責人Z的訪談，編號：SB-20230426）

項目需求從地方政府的工作需要出發，缺乏對居民的需求調研，且項目目標的制定傾向于量化標準，導致項目目標在制定時就不合理。項目目標設置不合理導致社會組織在制定項目計劃時，不是以服務成效為目標，而是往往以政府的工作標準和考核標準作為目標。項目目標設置欠缺合理性是社會組織項目運作中目標置換問題的根源。

（二） 項目執行中缺乏暢通的雙向溝通機制

項目運作就是將計劃書具體實施執行的過程。假如在項目執行中社會組織與作為委托方的地方政府之間有暢通的溝通渠道，能夠及時糾正項目的不合理之處，則可以減少項目運作中的目標置換問題。然而，筆者在調查中發現，社會組織缺少與委托方的雙向溝通糾錯渠道。由于在招投標環節缺乏需求調研，項目計劃書往往是根據委托方的要求進行申報，雖然有些項目計劃書的目標設置和實施過程規劃并不合理，但對具體執行情況的審核又要求嚴格依照合同實施項目。為了減少不必要的麻煩，社會工作者即使在執行中發現問題，一般也會依據項目計劃書來執行，而不會及時糾錯。

有一次我們申請到一個區級項目，要求“開展3次大型活動，開展12次社區培訓講座”，我們就按照項目要求寫了計劃書。實際上，我們去社區開展了1次講座，就知道其實根本不需要12次講座，或者說要實現真正的效果，根本就不是只靠講座就可以完成的，但是我們只能按照合同要求來操作。（區級B組織負責人W的訪談 ，編號：QB-20230523）

在訪談中，每個社會組織的負責人都表示會碰到這種情況。成熟的社會組織會在項目設計時就盡量避免此類問題，如市級A、區級B都表達了在項目設計時，就會盡量設計能夠執行的活動。但和委托方缺少暢通的溝通渠道卻是大家的共識，整個政府購買社會服務市場缺乏供求雙方平等的溝通對話機制。

在做項目設計時，就會盡量規避不可行的活動，以免評估時給自己造成問題。所以，在活動設計完成后，大家會討論其是否可行。如果真的出現活動難以執行的情況，該按合同完成的內容還是要完成。因為整個行業缺乏向政府表達項目優化意見的對話機制。大家都是拿了項目，圍繞指標做項目，常年如此。（市級B組織負責人Z的訪談，編號：SB-20230426）

在缺乏溝通機制的情況下，社會組織執行的項目成效就依賴于地方政府及其代理人對社會服務項目的認知和理念。當缺乏相應的溝通渠道時，社會組織為了完成合同中規定的服務人數、活動場次等目標，必定會去執行毫無成效的活動，出現服務對象重復化、服務隨意化等目標置換問題。

（三） 項目監管加劇因應付評估而產生的目標置換問題

第三方評估作為一個外部制衡機制，如果在監測和評估時能夠及時發現并督促社會組織改進問題，對于確保社會服務項目實現既定目標無疑是大有助益的。然而，各地的評估實踐大多以考核“數量產出”指標為主，主要考察諸如項目執行的活動次數、參與人數、服務對象滿意度等方面。社會服務項目很難有直接和嚴格的量化產出，但地方政府卻遵循對稅收轉移的財政支出審核模式，將社會組織的服務項目嚴格控制在可控范圍之內。[20]

外部評估方式使社會組織因迎合檢查而弱化了服務效果。外部考核措施幾乎沒有激勵社會組織證明其服務效果的作用。衡量非營利組織的四個驅動因素包括財務報告、成果展示、操作控制和促進持續與改進[22]，對應到社會組織項目運作過程，就是對資金使用、項目成效和實施過程的考核。而在第三方評估中，項目成效考核被檔案資料考核代替，實施過程考核被項目實施過程中的痕跡管理代替。[23]財務問責的目標應該是確保錢花在何種服務上效果最好[22]，這是委托方和監管方的監管目標。然而，在政府購買社會服務項目評估實踐中，評估機構基于成本導向邏輯，最終主要是對財務檔案、活動留存的各項證據檔案進行評估，在評估中重視“痕跡管理”、材料評估。[23]因此，對于社會組織來說，要想所承接的各級政府購買項目以及公益創投項目順利通過考核，并不在于提高項目服務的成效，而主要在于項目的量化指標和各種過程痕跡管理能夠達到要求。

評估對項目量化指標的過分看重，使社會組織逐漸弱化在服務成效和組織持續性發展方面的探索，社會服務項目的公共性價值和服務意識也逐漸被數字化工程所取代。而對于社會服務來說，最重要的是服務效果，但在評估中卻由于項目周期短、成效評估難以衡量而被忽視。

第三方評估主要關注的不是項目活動開展的專業性，而是項目量化目標的完成度，比如做了幾場活動，服務了多少人。因此，我們主要還是從完成量化目標的角度來開展項目活動。（區級B組織負責人W的訪談 ，編號：QB-20230523）

對于主要依靠政府購買服務項目或者公益創投項目資金來運營的社會組織來說，其必然會想方設法通過考核評估。這導致社會組織把重心放在完成考核評估的指標上，通過目標置換來落實項目，進一步忽略了項目的服務成效與價值內容。[14]因此，外部監督和評估成為社會組織通過項目考核、拿到項目資金的重要行動指導，而外部監督和評估與社會服務的不匹配，成為社會組織項目運作中目標置換問題的重要原因。

（四） 社會組織自身難以支持專業化服務的發展

不管外部環境如何，社會組織為了發展，需要獲取外部資源的支持，需要主動為外部（委托方和公眾）提供資金使用情況和服務成效的反饋。因此，不管是否有外部監管或審計，社會組織自身都應該秉持自我評估的理念。[24]然而，社會組織的發展完全依賴于項目的開展，其不得不為了生存而在項目競爭上疲于奔命。[4]當其將自身的發展定位局限于完成社會服務項目時，就會陷入“嵌入式”治理陷阱，項目運作無法傳遞社會組織的專業價值。[5]雖然部分社會組織對項目評估的衡量標準感到失望，但是現行的資金支持和監管政策并不利于社會組織的可持續發展，社會組織因為自身資源與能力的欠缺，也無力改變這種現狀。在外界的環境壓力下，社會組織只能“隨波逐流”，在明知道許多行為對達致服務效果無益的情況下，還會按照項目評估和監管的要求去做。

我們沒有其他獲取資金的渠道，在這種機制下，為了保證機構的運營和發展，只能按照評估和監管的要求，核算成本，開展活動。比如，之前一個街道的項目總經費只有3萬元，我要做很多活動和培訓，結項時為了通過評估，還要提供各種臺賬，沒有精力去提高服務效果。我們只能盡力完成項目，做了活動總比沒做好一點。（區級A組織負責人S的訪談，編號：QA-20230607）

社會組織在項目運作中呈現出服務活動化與娛樂化、服務隨意化與碎片化的特征，一方面是為了滿足基層政府的需求和完成項目既定任務，另一方面也是因為社區活動比專業的個案工作、小組工作更容易開展。社會組織的工作人員要么是剛入職的社會工作者，要么是非社會工作專業的員工，比較缺乏開展專業服務的能力和經驗。⑤因此，社會組織的工作人員不能針對有需要的服務對象開展精準服務，只能針對普通居民開展娛樂性活動，完成工作任務。出現這種狀況的根本原因是外部環境缺乏對專業性服務的激勵，以及社會組織的員工沒有能力開展專業服務。

本來是想好好設計項目，沉下心來做服務。但是，一方面基層部門期望項目能對其工作有幫助，比如總結工作模式、開展宣傳報道等，而個案工作、小組工作不能直接體現為基層部門的工作成績。另一方面，我們的員工能力有限，無法獨立完成個案工作。開展專業服務費力不討好，就只能做活動了，因為開展活動最簡單。（區級A組織負責人S的訪談，編號：QA-20230607）

社會組織自身造血功能不足，除了依賴政府購買資金支持以外，很難找到外部資源支持。而政府資金支持要求實現其工作目標，圍繞政績工程開展服務。社會組織在沒有資源優勢和員工優勢的情況下，遵循一種低成本運作模式，無法開展回應服務對象需求的專業化服務，導致了項目運作中的目標置換問題。

四、項目運作中目標置換問題的治理對策

要破解社會組織項目運作中的目標置換問題，必須委托方、評估方、社會組織三方形成合力，使項目運作過程朝著制度合理化、評估科學化、服務專業化的方向發展。

第一，項目目標設置需要清晰合理，應在項目發包前進行科學的需求調研。研究表明，在最成功的合同關系中，對服務進行更徹底的事前評估具有正向影響。[25]而地方政府在發包前要做到科學的事前評估，則需改變行政管理各條線按政府需求發布任務的做法，對社會服務需求、社會組織專長進行調查，形成對服務需求和目標的清晰認知。在科學的調研基礎上，綜合服務需求與社會組織的實踐經驗來設計購買服務項目目錄和設置項目目標。

第二，減少合同中嚴格的量化指標，改變事事必檢的要求，加強對服務效果的重視。研究表明，嚴格的外部審查和合同規范并不能增加結果績效。[25]在對社會服務項目的監管中，應改變事事必檢的要求，不要將活動次數和服務人數等量化指標簡化為項目目標。社會服務項目的重點在于為服務對象帶來的改變上，而這種服務成效難以測量。因此，應將外部監管的重心放在加強對社會組織工作人員資格能力的審查上，提高社會工作專業人員的比例，將服務項目交給具有專業能力的社會組織來運作，給予社會組織開展專業服務的空間。只有提高對服務成效的重視，才能讓社會組織潛心開展專業服務，而不是疲于應付各種檢查。

第三，加長項目購買周期，推動社會組織與委托方的雙向溝通機制建設。研究表明，穩定的溝通網絡可以強化組織間的信任，從而降低監管成本，靈活的合同規范和可以雙向溝通的合作關系更有助于提高合同績效。[25]因此，對于相對成熟的社會組織和項目，應該加長服務購買時限。項目的短期化特征不利于項目委托方、社會組織以及落地社區之間的溝通和聯系。應建立社會組織和委托方暢通的溝通渠道與雙向溝通機制，使雙方能夠在項目的前期、中期和末期進行暢通的雙向溝通并及時糾錯。有條件的地方可以建立社會組織信息交互平臺，使社會組織可以及時向委托方報送項目運作各階段的信息，并使雙方能就運作中各方面的問題進行及時溝通。

第四，構建科學的服務監管制度，使第三方評估機構加強對服務成效的評估。外部的審核和監管對于社會組織項目運作中的目標置換問題影響巨大。政府部門要認識到社會服務項目與其他經濟項目的區別，改變對社會服務項目的監管思維，制定科學的社會服務項目監管制度。第三方評估應該改變評估方向和評估方式，對不同的服務項目和社會組織進行分類評估。對于街鎮、社區級社會組織的評估重點應放在監督指導上，在過程評估中加強糾偏與指導，起到一定的督導作用；而對于成熟的社會組織則應加強成效評估，引導社會組織為服務對象帶來改變。只有第三方評估不以簡單的量化標準和檔案材料來評估項目，才能解決社會組織為了應付檢查而進行的目標置換問題。

第五，加強社會組織的專業化服務建設。其一，社會組織從上至下應該樹立服務為本的理念，梳理組織的使命和愿景，項目主管和督導把關服務項目的專業性，嚴格要求本組織的社會工作者遵循專業服務的倫理價值，而不僅僅是為應付項目評估來開展服務。其二，社會組織要增加資源的多樣性。在運營中只依賴單一的收入來源，對任何組織來說都是危險的。社會組織應該想方設法尋求多種收入來源，盡可能地挖掘可用資源，比如從服務合約、服務收費方面著手，向基金會、私人企業、公眾等尋求可用資源。其三，加強社會工作人才隊伍建設，鼓勵社會工作者開展專業服務。社會工作者是每一項具體服務的組織者和執行者，是與服務對象接觸最多的一線員工。他們應該擁有開展服務的自由裁量權，能夠根據服務對象的需求和自己的專業判斷，制定具體的服務計劃和選擇服務方式。當服務計劃與實際情況發生偏離時，在征得督導或主管同意后，社會工作者可以根據實際情況調整計劃，而不是盲目地根據計劃不切實際地開展服務。社會工作服務的專業化建設有賴于培養合格的社會工作者，改善其待遇，使社會組織能夠吸引并留住優秀員工。

五、結束語

通過對社會組織項目運作過程的考察，本研究發現，社會組織會優先識別并執行委托方的量化考核指標，項目目標在運作過程中容易被考核指標和委托方的需求所置換。委托方頻繁進行注重過程、程序及留痕管理的檢查，使社會組織在應付檢查和滿足服務對象真實需求時面臨兩難局面，最終為了滿足委托方、評估方的考核需求而使服務與居民的真實需求脫節，導致各種目標置換問題。社會組織項目運作體現出重形式、輕內容，重文檔、輕服務，服務活動化與娛樂化，服務隨意化與碎片化，服務對象同質化與重復化等目標置換特征。政府購買社會服務項目的初衷是為了提高服務供給數量和質量，而在項目運作中出現的目標置換問題無疑浪費了巨大的人力、物力和財力，但這并非社會組織單方面的責任和問題。項目目標從基層政府工作需要出發，缺乏對居民的需求調研，且在項目發布和計劃書中傾向于量化標準，就會導致社會組織在制定項目計劃時，以政府的工作標準和考核標準作為目標。而在項目執行中缺乏雙向溝通機制，使社會組織為了完成合同規定而執行毫無成效的活動。第三方評估機構基于成本邏輯，在評估中注重資金監管、程序、檔案評估，則進一步加劇了社會組織在項目運作中關注過程、量化指標和留痕管理，甚至是造材料、趕材料的程序化目標置換問題。另外，社會組織自身造血功能不足，資源欠缺，工作人員能力不足，為了迎合基層政府的需求和完成項目既定任務，也會導致目標置換問題。如此看來，社會組織項目運作中的目標置換問題是一個系統問題，事關委托方、評估方、社會組織的三方互動。要破解目標置換問題，則需要三方形成合力，使項目運作過程朝著制度合理化、評估科學化、服務專業化的方向發展。

雖然本研究只考察了一小部分社會組織，但多方證據表明社會組織項目運作中的目標置換問題非常普遍，且該問題并非僅由社會組織本身的原因引起。因此，要破解目標置換問題，加強社會組織專業化服務建設，不能僅憑社會組織的一己之力。希望本研究能夠引起相關部門的關注與思考，也希望未來有更多關于本主題的研究，以推動社會組織服務專業化建設。