深入推進山地戶外運動依法立法保障機制研究

摘要：近年來我國山地戶外運動中安全事故頻發，急需加強山地戶外運動行業的安全立法法律保障。運用文獻資料法、結構與規范分析法、專家訪談等研究方法，以國務院等部門頒布的《體育法》《民法典》《全民健身條例》等法規關于山地戶外運動中法律責任的判定為基礎理論依據，發現現行的法律法規中關于山地戶外運動高危險性項目法律責任規定存在責任主體不明、違反規定判罰層次差異不明顯等問題與不足。提出山地戶外運動中的針對性對策與完善措施，進一步完善我國高危險性山地戶外運動項目的法律規制，促進山地戶外高危險運動項目健康快速發展，發揮山地戶外運動產業優勢，賦能鄉村振興戰略。

關健詞：戶外運動；體育立法；保障機制

2019年8月10日，國務院辦公廳印發《體育強國建設綱要》，明確要求推進體育領域法治和行業作風建設，完善體育市場的監管體制，提高體育市場監督管理法治化行政水平。2020年5月28日，中國首部《民法典》在人大會議上表決通過，表決中在“侵權責任篇”對文體藝術活動侵權責任作了專門規定，但是只在界定范圍內有所規定，如第1176和1198條中具有確立司法裁判規則、確立相關主體行為準則、對體育運營場地主體作出了明確的責任規定，協調行為自由和文體活動發展的功能，是今后社會體育活動組織者的抗辯事由、責任分配規則、法律糾紛裁定法律依據。適用于文體活動中，是對體育行業現實訴求和司法實踐活動中的立法回應。

檢索北大法寶數據庫、國家體育總局法規司官網、中國登山運動管理中心官網、中國登山運動協會官網發布的政策法規文件（截止時間為2023年3月4日）發現，近年來，國家體育行政主管部門共計頒布部門規章文件340部。與一般體育項目相比，山地戶外運動項目更具高危險、高風險、突發性，因此，針對山地戶外運動立法成為必要，應作出更加完善的法律責任落實機制。通過“中國法律法規信息庫”收集相關的法律文本資料，同時在中國知網（1979-2023年） 全文文獻數據庫中，以“體育法律責任”“體育法”“戶外運動法”“山地戶外”“戶外高危體育法”作為關鍵詞進行檢索，收集整理相關研究文獻，又在國家體育總局官網、貴州省人民代表大會官網、貴州省體育局等政府機關網站中查閱相關法規、規章、文件等，收集到具有參考價值的文獻信息，進一步夯實研究理論基礎。

2021年5月22日，第四屆黃河石林山地馬拉松百公里越野比賽中發生重大事故，造成21人死亡的特大傷害事故，引發社會極大關注。我國山地戶外運動和山地旅游產業的快速發展的同時，山地戶外運動安全事故也隨之頻發，急需加強戶外運動安全法律保障體系。2016年山地戶外特色省貴州省在全國首個成立山地戶外管理中心的正處級管理機構，在貴州省興義市旅游發展大會上由國家體育總局領導親自授牌，為創建“全國山地戶外運動示范區”奠定保障基礎工作，同時對山地戶外運動良性發展進行有效管理，科學、合理設定山地戶外運動項目的法律責任主體，為實現山地戶外運動項目經營立法科學化目標提供了現實依據。

基于此，研究在考察現行關于山地戶外高危險性項目法律法規責任規定存在的問題與不足的基礎上，依托國務院和各級管理部門已有的《體育法》《民法典》《全民健身條例》《貴州省經營高危險性體育項目許可管理規定》等法規關于戶外運動中發生安全事故法律責任的規定，提出有針對性的對策與規范措施，以進一步完善我省高危險性體育項目的法律規制。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

以山地戶外運動依法立法保障機制為研究對象。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法

查閱國內外體育法規、中國登山運動協會每年對社會公布的戶外運動安全事故數據和山地戶外運動方面的立法研究成果，理清研究脈絡，制定研究思路。

1.2.2 結構與規范分析法

通過運用規范分析法對體育、高風險戶外法律制度進行分析和討論，并對目前國家已經頒布的戶外運動法律制度和管理規范進行分析對比研究。

1.2.3 專家訪談法

以相關法律部門、體育職能部門領導，以及體育學、社會學、法學等領域的專家學者和貴州省部分山地戶外運動公司負責人、總經理、山地戶外培訓俱樂部、山地戶外救援隊隊員代表、山地戶外探險協會代表為訪談對象，通過電話語音、微信、QQ等方式對山地戶外運動相關法律保障現狀、存在問題、立法情況等進行訪談。

2 結果與分析

2.1 山地戶外運動立法研究現狀

2.1.1 高危性山地戶外運動項目立法研究

目前，國內學者對高危山地戶外運動的法規研究不斷增加，山難事故愈發增多，越來越多的學者進行相關法律制度、保障方面的研究，主要研究集中在：（劉蘇，2011）我國戶外法律規制從法律角度，對其適用戶外運動的條件進行考究和規制，從而建立我國山地戶外運動的法律制度模式，促進我國戶外運動立法進展，合理有效地規避戶外運動中不應當的風險責任，降低戶外運動風險導致的傷害引發爭執、糾紛事件。（王舒，2011）對我國山地戶外立法規范中提到，竭力尋找新的體育產業經濟增長點，使其朝著一個可持續和健康有序的方向邁進。（陳勇軍，2015）研究得出主要有山地戶外運動的項目劃分尚不健全，相關保險措施缺失，安全事故責任難于辨認，普法力度不足。提出建議：戶外運動行業標準的完善須兼顧統籌性與地域性，將戶外保險規范納入法律條文，明晰安全事故責任主體，加強高危戶外運動普法宣傳力度，制定更高層次高危山地戶外運動法規。（熊建設，2016）我國山地戶外運動發展特征，引導戶外運動可持續發展的方向。（汪全勝、張奇，2019）我國高危項目法律問題與完善中，對于體育法主體，應在其立法權限范圍內，根據本地方的體育立法實際情況作出更加具體的規定，在法律責任的主體范圍、法律責任設定的依據、法律責任的類型等方面進一步完善，不僅在關于高危險性體育項目的規范制度上維護法制的統一與協調，更重要的是確立立法的可操作性、可執行性，以實現我國對高危險性體育項目有效規制的可依。（張子婧、李倩，2020）高危體育運動的法律應嚴格監管高危體育運動相關的經營活動場地，切實保障參與者的人身安全，使高危險性體育運動項目在我國更加健康、有序地發展。（張恩利、劉新民，2020）我國戶外運動安全法律保障中未來應當從立法保障、執法保障、司法保障3方面完善我國戶外運動安全法律保障制度。（鐘光衡，2021）從我國體育立法檢視與完善中提出有關部門對立法試驗的運用也需要與時俱進。在全國立法試驗的數量連年上升的情況下，而在體育領域的立法試驗數量反而下降，逐漸式微，但也反映出體育領域，立法試驗具有很大發展潛力。

2.1.2 自甘風險相關的山地戶外運動法律研究

在戶外運動相關立法不斷完善的進程中，業界大部分采用自甘風險，自甘冒險的形式在進行山地戶外運動前簽署免責書。（王楨，2021）基于《民法典》第1176條自甘風險規則的思考，提出故意和重大過失不在自甘風險規則的免責范圍內，必須要在主體沒有過失的情況下，自甘風險風險才能起作用。（樹宏玲，2021）自甘風險在戶外運動中的適用思考對自甘風險規則在戶外運動領域適用的實踐具有一定幫助，有其現實需要。對自甘風險規則的適用范圍、構成要件、法律效果等問題未能深入展開，僅能以戶外運動中自甘風險規則的適用為引，期待未來就自甘風險規則的類型化適用進行更深入的研究。

2.1.3 民法典相關的山地戶外運動法律研究

2020年5月28日《民法典》的頒布為戶外運動提供法律保障依據，但是民法典中只針對體育場、大型場地進行解釋，具體解釋還應根據山地戶外運動特殊情況進行定性分析。（韋志明，2021）對學校體育的影響中解釋將面臨在學校體育中適用的進一步解釋、法官體育專業知識盲點和法官自由裁量權過大3項挑戰。（韓勇，2020）解釋中在戶外運動發生安全事故時對公平分擔進行了限制，將使上述主體在各方均無過錯的體育傷害中，不至于再按照公平分擔原則承擔責任，進一步解釋了戶外運動組織者的法律責任。

2.2 我國山地戶外運動事故呈現趨勢

2.2.1 我國山地戶外運動事故呈上升趨勢

2007年中國登山運動協會成立登山戶外運動事故調查小組，同年開始對外公布參加登山戶外運動發生的事故統計數據。統計分為3個階段，第一階段：1958-2000年總共發生13起事故，遇害人數為33人；第二階段：2000-2006年發生47起事故，遇害人數為53人；第三階段：2007年以后，對2007-2019年13年的事故人數進行統計分析，每年參加戶外運動的事故和事故死亡人數平均為51起、死亡44人，遇難人數有上漲的趨勢，且13年間全國發生事故共666起，總共死亡571人。據中國探險協會報告，2020年雖受新冠疫情影響，但全年依舊發生了165起戶外運動事故，造成人員傷亡事故共有113起，死亡人數81人；2021年共發生戶外事故352起，涉及傷亡人員事故287起，共計死亡308人；2022年共發生戶外事故372起，涉及傷亡人員事故326起，死亡162人。全國各地興起跑步熱潮，由城市馬拉松向山地戶外轉移，同時也會帶來安全事故，2021年5月22日，第四屆黃河石林山地馬拉松百公里越野比賽因出現大面積運動失溫現象已致21人死亡。最近幾年數據顯示發現，山地戶外運動發生事故的較多的地方是山地地區，如2022年1月3日，浙江莫干山金頂飛行滑翔傘基地發生高空墜落事故，致一名95后女青年死亡。山地自然資源豐富，地形崎嶇多樣，地貌復雜，面積廣闊，救援地理空間大，難于第一時間在山地尋找到失蹤目標。

2.2.2 山地戶外運動特色省份事故整體平穩

通過對中國探險協會關于2022年中國戶外探險事故報道數據分析顯示，2022年度，事故多發地前五名分別為：廣東39起、浙江35起、陜西24起、山東23起及貴州22起，山地資源豐富的省區事故較多。貴州省作為山地資源大省，山地戶外運動盛行的同時，近年來發生的山地戶外事故情況總體高于我國其他省份，具體表現如2022年8月20日，搜狐網報道，一名驢友在貴陽市花溪區黔陶鄉鬼架橋附近爬山，被山上落石砸傷腿部。該事故凸顯出景區對場地缺乏規范管理問題。

2.3 我國山地戶外運動立法情況

2.3.1 國家層面山地戶外運動立法情況

法律責任條款是法律條文體系中不可或缺的一部分，法律法規的實施效果、立法目標的達成、可實現的程度等都要以法律責任條款為參考依據。《中華人民共和國體育法》的法律文本的8章結構中，第7章專門規定“法律責任”內容，從第47條到第52條以6個條款的內容表述了體育法律責任。對體育現象、體育行為進行法律規范時，相關主體必須重視相關法律責任的設置。現行有效的體育法律法規包括《中華人民共和國體育法》《經營高危險性體育項目許可管理辦法》《奧林匹克標志保護條例》《外國人來華登山管理辦法》等，另外，體育部門增加了山地戶外有關的體育規章，地方立法中也出現了一些與山地戶外體育有關的法規，總體來說，我國的體育立法已初見成效，山地戶外運動政策法規也逐漸完善，在一定程度上體現了“有法可依”。

2.3.2 其他省份山地戶外運動立法情況

我國其他省份關于山地戶外運動的立法情況，都以在參照國家體育法、民法典、全民健身等相關的體育法的基礎上，根據地方特色情況逐一進行，參照修改為地方山地戶外運動管理規范。西藏內陸、遼寧沿海各自針對戶外運動項目不同，針對性地設置管理規范。如西藏頒布的《登山管理辦法》等就是針對西藏地區山區特殊具體情況而頒布的地方法規。

2.3.3 山地特色省份山地戶外運動立法情況

2021年6月9日，山地戶外特色貴州省印發《貴州省建設山地民族特色體育強省行動方案》，此方案的實施，奮力將貴州打造成為全國山地民族特色體育強省，努力將全省人民身體素質和健康水平達到全國領先水平，體育綜合實力顯著提升。2015年12月9日貴州省體育局制定的《貴州省經營高危險性體育項目許可管理規定》，成為高危險性體育項目經營活動的法律規制，戶外高危項目離不開法律責任的科學設定，但該規定只是針對部分高危運動進行管理上的制約規范。2023年2月1日，國家體育總局《關于高危險性體育賽事活動目錄（第一批）的公告》中公布了目前我國高危險性體育賽事項目，其中包括：潛艇體育賽事、航空運動相關賽事活動、登山相關賽事活動、攀巖相關賽事活動、滑雪登山賽事活動及汽車、摩托車相關賽事活動，而山地戶外運動的內容包括：野外生存、徒步穿越、登山、攀巖、探洞、定向越野、山地自行車、汽車爬坡、跳傘、滑翔傘、高橋跳傘、高橋運動、滑雪、溜冰、漂流、溯溪、溪降、激流回旋、溜索、自救與救援等項目，項目眾多，而且較大部分項目具有高風險性，政策法規并未全部囊括。

2.3.4 專家對山地戶外運動立法的態度

通過對來自全國的18名山地戶外運動管理、競賽、體育法學、民法學等專家的訪談，發現有94%的專家認為進行山地戶外高危險運動項目非常必要進行依法立法。所有專家一致認為要想良性發展就必須進行項目管理的規范及完整政策體系的實施，對高危險戶外運動項目進行嚴格審批許可經營權，對達不到本項目技術要求的經營主體單價進行培訓。對管理文件上存在不清楚的解釋，參照最新的法律、法規進行補充和完善。

山地戶外運動管理中心吳X主任認為：貴州省地處云貴高原，山地資源豐富，集中力量發展山地特色旅游，帶動經濟增長。近年來貴州省山地體育旅游業明顯在貴州省經濟發展中起重要作用，但是在快速增長的同時也會給山地戶外管理工作帶來極大的挑戰，如何讓山地戶外運動行業在快速發展的同時安全、生態先行，對山地戶外進行依法立法非常必要。從法律的角度去規范山地戶外運動項目的發展，又要合理地考慮不影響本項目的開展前提下，讓參與者、經營者提前做好安全措施。

山地戶外運動企業負責人胡某總經理：從事戶外運動25年，從戶外運動少數人群，到今天的全民戶外，全民參與，不同年齡階段的群體都在用不同的方式進行戶外運動，有的休閑活動、有的參與競技比賽，作為山地戶外運動競賽組織管理者，深知本項目的高風險性，從10 km的越野跑到現的的“奔跑貴州”系列超100 km越野挑戰賽、攀巖、探洞、跳傘、滑翔傘、高橋跳傘、高橋運動等項目，在組織比賽的時候時常在賽前幾天失眠，無法入睡，擔心比賽中的細節沒有做好，會存在隱形的風險因素，這是作為一個競賽組織應該時常關注的問題。當在比賽中如有運動員受傷就算在比賽前有簽免責協議書，但是也會有面臨被起訴的風險。從法律上能規范山地戶外競賽中如組織方安全防范已落實到位，可以不承擔任何法律責任，做到參賽自由，組織單位辦賽自由，行業健康發展。

山地戶外運動極限公園景區任*總經理：2017年我們打造山地戶外極限旅游項目，高投資，回報慢，進行投資招商多次，均失敗，主要原因是大多數企業家認為，山地戶外極限運動存在較大的風險，國家對高危險山地戶外項目均沒有詳細的法律法規，出現安全事故容易引起糾紛，擔心投資風險，無法收回投資成本。

2.4 我國山地戶外運動法制運行的制度困境

2.4.1 項目不完整性，依然是有效執法的障礙

雖然我國已經陸續出臺相關體育政策并在高危山地戶外運動的法制化建設中取得重要成效，但是，由于山地戶外運動項目發展的快速性、多元化，目前對于山地戶外運動的項目界定還不完善，除了第一批對外公布的滑雪（包含高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪）、潛水、攀巖以外還尚存可待商榷的項目。比如高橋極限跳傘、滑翔傘、熱氣球、蹦極等項目，都是國內外公認的危險戶外運動，但印發的政策文件上卻沒有明確規定，甚至還制定了相應的行業標準，這就很難將這些其他法定之外的高危山地戶外項目同政策法規結合起來。

2.4.2 責任制度不明顯，引起安全事故責任糾紛

山地戶外運動安全責任糾紛的解決，必須制定相關的法律法規，既不能照搬國外固有的項目管理模式，也不能用普通的體育項目安全責任事故處理方式來一刀切進行，要結合山地戶外運動自身的高風險性、不確定性、突發性等特征具體問題具體分析，讓從事山地戶外運動的人員人身安全和合法利益得到法律保障。

2.4.3 普法力度不足，造成一些人防范意識缺失

山地戶外運動的相關立法存在空白區域，《體育法》對山地戶外運動項目適用性不強，審判依據不定。《民法典》又僅針對場地和過失方面進行解釋。山地戶外運動的普法力度不足也是重要的因素，戶外運動本來就屬于專業性較強的領域，很多大眾人群對此并不了解，現實中有必要通過更加強化和深入的普法力度來讓更多的人提高認識，提高防范意識避免不必要的錯誤和傷害。

2.5 山地戶外運動法律責任主體的設置

2.5.1 山地戶外運動項目的參與主體

參加山地戶外運動項目的主體必須是符合項目要求的人員，確保在山地戶外運動中能按技術操作規范進行，服從專業教練安排。如是精神方面或心智方面存在問題的人員參加山地戶外運動時出現安全事故，參與主體和山地戶外運動從業者對責任分擔會存在較大的爭議，因此必須保證參加戶外運動者主體的健康正常性。

2.5.2 山地戶外運動項目的經營主體

從事山地戶外經營和生產的主體應該具備行業技術相關的條件，對不具備條件的人員嚴格禁止從事山地戶外運動經營和生產工作。《全民健身條例》第32條規定高危險性體育項目的經營主體為具備一定條件的“企業、個體工商戶”，在審核過程應嚴格把關，排除條件不符高危運動行業者。

2.5.3 山地戶外運動項目的管理主體

戶外運動項目的管理主體是戶外運動項目的行政執法者。戶外運動也屬于體育運動項目，《中華人民共和國體育法》第4條明確規定縣級以上體育行政主管部門以及協管部門的體育管理之職責，但在實際管理中存在監控不到位情況，應細化管理范圍和管理分工，同時明確管理對象，做好管理人員應盡之責。

2.6 山地戶外運動法律責任法理依據的設置

2.6.1 設有義務性條款，缺少對應的法律責任條款

要求經營人在取得營業執照后也要向工商行政機關辦理有關的工商登記手續，但是如果出現經營者沒有辦理相關的工商登記手續情況，對此情況應如何處理，沒有相應的法律責任規定。如若懲罰，對懲罰力度也不明確，缺少對應的法律責任條款制度。義務性條款設置不明晰，主體責任不明確，如貴州省體育局發布《貴州省經營高危險性體育項目許可管理規定》中第8條、第9條也有如此規定。但規定內容界定不明晰，有關法律關系主體內容模糊不清。

2.6.2 法律責任條款可操作性不強，執法主體工作內容繁雜

國家體育總局《經營高危險性體育項目許可管理辦法》第15、16、18、19、20條明確規定了行政執法主體的義務，5條義務性條款中僅有一條即第19條對應法律責任條款，這并不是違背了立法技術，只是法律責任條款規定得過于籠統，監管職責又是由行政執法主體承擔，執法過程中過錯程度和違法情節不同，如何對不同責任主體予以處罰等問題的累積，就會在一定程度上造成法律責任落實的實施困境。

2.6.3 法律責任條款設置的行政執法主體，自由裁量權彈性大

根據國家體育總局《經營高危險性體育項目許可管理辦法》第27條、28條規定，對于“未經許可從事高風險體育活動的經營者”及“取得許可證后，不符合本辦法規定條件仍經營該體育項目”兩種情形的行政處罰措施相同，并無差異區別，但在實施過程中行政執法主體自由裁量權過大，這會極大影響經營主體權益得失，應對處罰金額及處罰內容進一步細化。

3 結論與建議

3.1 結論

3.1.1 堅持全面依法保障，樹立山地戶外運動有法可依

戶外運動安全的法律保障范圍較廣，要想完善法律保障體系需立法機關、政府部門、司法機關相互協作，開展全方位的治理。立法機關積極完善安全全面立法，政府部門加強安全管理措施，加上司法部門推進司法改革創新，形成多部門齊抓共管，共建圍繞山地戶外運動開展的完善法規體系，進一步解決山地戶外運動安全保障面臨的法律現實難題。

3.1.2 制定規范管理辦法，健全山地戶外運動法律保障機制

制定一部較高法律層次的山地戶外運動法案，從法律層面保障山地戶外運動規范進行，是解決山地戶外運動安全保障問題的有效途徑。立法機構、旅游、文化、生態環保、公安、司法等部門應積極協同體育部門制定《戶外運動安全管理辦法》，建立健全的、規范的山地戶外運動安全法律體系及保障機制。

3.1.3 加強安全執法工作改革，提高山地戶外運動執法成效

執法隊伍在對山地戶外運動項目進行執法檢查時，常會遇到執法任務繁重，執法人員不足，執法人員素質較低等問題，因此，要全面加大對山地戶外運動人員的投入和專業技能培訓，保證安全執法、高效執法、合理執法，大力提高執法效果。

3.2 建議

3.2.1 完善山地戶外運動現有管理規定

對目前全國頒布的山地戶外運動管理辦法進行改革完善，如2013年國家體育局頒布的《經營高危險性體育項目許可管理辦法》和2015年貴州省出臺的《貴州省經營高危險性體育項目許可管理規定》等具體管理規定細則進行修改完善更新，包括對項目內容、從業主體、責任范圍等方面進行完善。

3.2.2 積極向立法機關提交山地戶外運動立法提案

山地戶外運動法制體系的構建也要遵循基本的法律制度基本規律，通過立法、執法、司法、監督各個環節相互配合、有機銜接方能最終形成成熟的山地戶外運動法治體系。將戶外運動立法上升到重要層面，同時要尊重現實發展規律，掌握其發展脈搏，積極向立法機關提交山地戶外運動立法提案，加速其立法進程，提高其立法水平，強化其立法的先進性，為戶外運動注入新的活力，引領山地戶外運動向更好發展。

3.2.3 建立山地戶外運動案件判決制度

逐增的山地戶外運動事故案件，要求司法機構有必要建立山地戶外運動案件判決制度，確立司法判例制度，統一山地戶外運動安全事故的判決標準，以法律體系權衡案例判罰，這樣，既能統一判決標準，也可減輕審判過程中執法人員的審判負擔和個人主觀意識傾向，避免訴訟糾紛發生，有效維護司法統一與法律權威。

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