地方黨內法規執行力建設探析

摘 要：地方黨內法規作為省、自治區、直轄市黨委制定的專業規章制度，是全面落實上位黨內法規的主要渠道、靈活應對地方治黨需求的關鍵鑰匙、高效推動依規治黨進程的力量源泉?？疾斓胤搅⒁帉嵺`可以發現，重復立規、“層層加碼”、操作性不足等問題普遍存在，地方立規活動的創新探索不足、地方立規權限不明形成責任逃逸空間、“宜粗不宜細”立規導向的縱向傳遞、地方對程序性規定的重視普遍不夠，已經成為深化地方黨內法規執行力的主要障礙。必須強化地方黨內法規的特色性要素、明確地方黨內法規制定主體權限、提高地方黨內法規制定的精細化水平、補足地方黨內法規程序性規定的現實短板，以實現地方黨內法規之規范效能的全面發揮，確保依規治黨的現實要求落實到“最后一公里”。

關鍵詞：地方黨內法規；執行力；地方特色；“最后一公里”

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2024）07-0025-09

2024年1月，習近平總書記在中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上發表重要講話，提出“推動全面從嚴治黨向縱深發展，推動黨的二十大決策部署不折不扣貫徹落實”的現實要求。黨內法規作為管黨治黨的制度基礎，不僅是確保制度優勢能夠轉化為治理效能的關鍵鑰匙，更是推進全面從嚴治黨向縱深發展的動力源泉?？疾飕F行黨內法規體系，截止到2023年6月底，全黨現行有效黨內法規已達3802部，其中中央黨內法規和部委黨內法規共417部，占比約11%；地方黨內法規3385部，占比約89%［1］。從數量上看，地方黨內法規在現行黨內法規體系中占據絕對數量優勢，其內在規范效能是否得到全面發揮，與黨內法規的制度優勢能否充分轉化為治理效能直接相關；從功能上看，地方黨內法規不僅是貫徹黨的路線方針政策的“最后一公里”，也是落實中央黨內法規和部委黨內法規的重要“抓手”和“觸角”，其內在規范效能是否得到全面發揮，也與依規治黨、從嚴治黨能否真正落到實處直接相關。如何切實提升地方黨內法規的執行力，以推動黨內法規的全面實施，已經成為新時代新征程堅定不移全面從嚴治黨、深入推進新時代黨的建設新的偉大工程必須解決的重要問題。

一、地方黨內法規的類型化分析與規范功能闡釋

所謂地方黨內法規，是省、自治區、直轄市黨委在其職權范圍內，就本地區黨組織的工作、活動和黨員行為制定的，以規定、辦法、規則、細則作為形式載體的專門規章制度［2］。2019年8月修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》），對地方黨內法規的立規主體和立規事項進行了針對性的規范，為各地方積極制定地方黨內法規明確了規范依據，為系統構建地方依規治黨秩序提供了科學指引。

（一）地方黨內法規的類型化分析

考察各地方黨內法規制定實踐，依據立規主體、立規依據、規范內容的不同，可以對地方黨內法規展開進一步的類型化分析。

1.依據地方黨內法規制定主體性質的差異，可以將其分為地方黨委單獨制定的地方黨內法規和地方黨政機關聯合制定的地方黨內法規兩種類型。其中，地方黨委單獨制定的地方黨內法規，一般僅對黨內事務進行規范，如中共吉林省委2018年9月發布《關于對不擔當不作為干部進行組織處理的辦法》。地方黨政機關聯合制定的黨內法規，通常涉及對黨政共同管理領域相關事項的規范，如中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳2017年12月發布的《北京市生態文明建設目標評價考核辦法》。以黨政聯合的形式發文，是地方立規需要與政府立法需求在特定領域內具有內在一致性的必然結果，不僅能夠有效節約立法、立規資源，還能在最大程度上避免地方立法與地方黨內法規出現矛盾沖突，保障兩者內在的和諧與協調。

2.依據地方黨內法規的制定是否具有明確的上位黨內法規作為依據，可以將其分為實施性地方黨內法規和創設性地方黨內法規。其中實施性地方黨內法規依據特定上位黨內法規制定，通常以“實施辦法”“實施細則”為其文本的形式載體，以確保上位黨內法規所確立具體制度或是黨中央提出的具體規范要求在地方得到有效落實。如中共北京市委2020年3月發布的《中共北京市委貫徹<中國共產黨農村工作條例>實施辦法》，該實施辦法第1條即明確《中國共產黨農村工作條例》的立規依據地位。創設性地方黨內法規的制定則沒有具體的上位黨內法規作為依托，是基于地方黨的領導或自身建設等現實需求進行的相應規范制定，以滿足地方依規治黨的現實需求。如中共北京市委辦公廳2020年2月印發的《北京市紀檢監察機關嚴肅查處誣告陷害為干部澄清正名工作辦法（試行）》，該工作辦法的出臺是為解決實踐中出現捏造問題線索、濫用檢舉控告權、對黨員和監察對象進行打擊報復、誣告陷害現象進行的個性化制度創設。雖然該工作辦法第1條明確其立規依據為《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規，但上述黨內法規僅為制定該工作辦法的間接依據，并非直接依據，與實施性地方黨內法規存在實質性差異。

3.依據地方黨內法規之規范內容的不同，可以將其劃分為實體性地方黨內法規和程序性地方黨內法規。實體性地方黨內法規側重于從實際內容上規定主體的權利和義務，如中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳2017年印發的《北京市信訪工作責任制實施細則》，是對信訪工作責任制如何落實的具體規定，為實體性地方黨內法規。程序性地方黨內法規是為了實體權利和義務的實現而制定的關于程序方面的規范。從現行地方黨內法規文本來看，雖然程序規范與實體規范交織在一起的情形較為普遍，但也存在獨立對程序進行規范探索的程序性地方黨內法規。如中共浙江省委辦公廳2019年6月印發的《省直單位黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）》，即為規范省直單位黨組討論和決定黨員處分事項工作的程序性地方黨內法規。

（二）地方黨內法規的規范功能

地方黨內法規作為各地方推進制度治黨、從嚴治黨的權威依據，是地方依規治黨現實秩序得以實現的規范依托。從現實功能維度上考察，地方黨內法規不僅是全面落實上位黨內法規的主要渠道，更是靈活應對地方治黨需求的關鍵鑰匙和高效推動依規治黨進程的力量源泉。

1.全面落實上位黨內法規的主要渠道。地方黨內法規作為中央黨內法規和部委黨內法規在地方有效運行的“潤滑劑”，是確保黨中央的路線、方針和政策能夠得到有效落實，進而全面構建地方依規治黨現實秩序的主要渠道［3］。具體而言，中央黨內法規和部委黨內法規作為適用于全黨的文本規范，客觀上難以對具體問題進行及時且全面的回應?？紤]到地方問題具有較強的瑣碎性和個別性特征，若要保障上位黨內法規落實到地方仍然保持較強的生命力，必須充分發揮地方黨內法規的主要渠道功能。一方面，地方黨內法規內在的“法”屬性，使得其具有形式規范性和制度穩定性優勢。中央黨內法規和部委黨內法規依托地方黨內法規傳遞依規治黨、從嚴治黨的規范要求，能夠為抽象規范要求的落實提供規范框架和穩定的制度運行預期，以此確保抽象規范要求的嚴格貫徹與高效落實，這是落實上位黨內法規的科學選擇。另一方面，中央黨內法規和部委黨內法規能夠依托地方黨內法規實現抽象規范要求的具象化和明確化，賦予自身充分的可操作性和適用性，以保障在落實過程中不走形、不變樣，始終保持制度內在活力。

2.靈活應對地方治黨需求的關鍵鑰匙。我國國土面積廣大，人口眾多，各地區的政治、經濟、文化環境差異巨大，為確保規范在更廣泛的領域發揮效用，中央黨內法規和部委黨內法規往往堅持“宜粗不宜細”的立規導向。因此，中央黨內法規和部委黨內法規往往具有高度的抽象性和原則性，難以為各地方落實黨內法規提供具體的行為指引。但若為了保障對地方具體問題的“無死角規范”，要求中央黨內法規和部委黨內法規放棄內在的概括性和抽象性特征，進而將地方具體問題納入其規范領域，不僅會在無形中限縮中央黨內法規和部委黨內法規的適用空間，還會反向消解中央黨內法規和部委黨內法規的權威性和嚴肅性。因此，高效應對地方特色治黨需求，便成為地方黨內法規的重要功能。其要求地方黨委結合區域內的實際情況，以地方黨內法規為載體，制定相應的配套規定或補充規定，實現抽象化、原則化的中央黨內法規和部委黨內法規的系統內化，確保上位黨內法規在執行過程中不走樣、不變形。同時，鑒于地方治黨需求往往具有較強的實效性特征，依托具有更強的自主性和靈活性且立規流程相對簡化的地方黨內法規回應不同區域的個性化治黨需求，不僅是高效進行地方治黨的現實所需，也是逐步構筑地方依規治黨秩序的必然要求。

3.高效推動依規治黨進程的力量源泉。地方作為依規治黨的最終落腳點，是直面各種新問題、現實新挑戰的重要陣地。一方面，地方可以作為黨中央依規治黨的試點區域，就特定問題的解決在區域內展開試點性工作。黨中央可基于地方黨內法規有效實施，不斷提煉總結依規治黨的成熟經驗，進而通過發布中央黨內法規或部委黨內法規的方式，將區域成熟經驗推廣到全黨，黨內法規的可適用性和針對性由此得到全面保障，也為深化推進依規治黨進程提供了有益經驗。另一方面，地方作為黨內法規實施的“最后一公里”，具體規范的實施在此環節得以具象化，也由此成為發生執規異化現象的最前端。為保障各種執規異化現象能夠得到及時有效解決，由最為了解且能直接受益的地方黨委制定地方黨內法規，無疑是最為恰當的。而地方黨內法規及時發現黨內法規實施爭議、有效規范執規異化現象、及時消除潛在規范沖突的過程，能夠為黨內法規制度體系的權威性建設提供科學方向指引，確保黨內法規制度體系建設始終與現實依規治黨需求有效契合，保障依規治黨進程的高效推進。

二、提升地方黨內法規執行力的主要障礙

依規治黨是需要不斷深化、持續推進的長期工作。地方相對于中央更加具象化，是依規治黨的基礎，也是所有黨內法規的最終落腳點［4］?？疾飕F行地方依規治黨實踐，重復立規弱化立規初衷、“層層加碼”損害執規效能、可操作性不足導致適用不能，已經成為提升地方黨內法規執行力的主要障礙。

（一）重復立規弱化立規初衷

所謂重復立規，即地方黨內法規不必要、不適當地照搬照抄上位黨內法規已經明確規定的內容的情形或者行為［5］?！稐l例》第7條將“防止繁瑣重復”確立為黨內法規制定工作的基本原則，是從規范層面對地方黨內法規不應重復上位黨內法規提出的現實要求。但從地方立規實踐來看，重復立規現象仍普遍存在，弱化了上位黨內法規的權威性和嚴肅性，引發不同位階黨內法規效力層次的混亂，無助有效解決地方具體問題。同時，重復立規導致大量地方立規資源的浪費，地方依規治黨之目標更是難以實現。

一方面，創設性地方黨內法規的數量不足，難以有效回應地方特色治黨需求?？疾飕F行地方黨內法規制度體系，如中共黑龍江省委和黑龍江省人民政府2004年3月聯合發布的《關于在國有企業改制過程中對經營者激勵與約束的試行辦法》、中共內蒙古自治區黨委辦公廳2020年12月發布的《關于規范領導干部配偶、子女及其配偶參與礦產資源開發行為的規定（試行）》，即屬于能體現區域特殊地理環境和時代特征、具有較強特色性的創設性地方黨內法規。但此類地方黨內法規的數量極少，地方特色治黨需求尚未依托地方黨內法規得到全面呈現。

另一方面，實施性地方黨內法規在內容上的同質化，主要表現為整條重復、整款重復、高比例重復和實質性重復四種情形。以中共天津市委辦公廳、天津市人民政府辦公廳2019年4月發布的《天津市黨政領導干部安全生產責任制實施條例》為例，該條例第22、23條的內容與《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》（以下簡稱《規定》）第16、17條的內容完全相同，屬于整條重復情形；條例第5條第三款、第四款、第六款與《規定》第5條第三款、第四款、第六款的內容完全相同，屬于整款重復情形；條例第8條與《規定》第8條的內容重復率達到90%以上，并未對上位黨內法規進行實質性轉化，屬于高比例重復情形。同時，實踐中普遍存在地方黨內法規僅變化上位黨內法規相關條款的表述方法，或是將上位黨內法規中的多個條款“化整為零”，或按照自己的需要進行擴充闡釋的情形，由于并未對上位黨內法規的立規本意進行實質性轉化，可以將上述情形納入實質性重復范疇。

（二）“層層加碼”損害執規效能

在縱向的黨內組織結構中，任何黨的路線、方針和政策的落實，均需依托黨內法規對規范目標和任務進行層層下達和分解，通過各級黨組織的有效執行，以確保依規治黨之目標從上至下得到全面實現。任何一個層級若是出現規范目標與治理能力不匹配問題，即可能引發連鎖反應，導致黨的路線、方針和政策落實變形與走樣。為此，要求地方立規主體最大程度保障具體規范要求與地方管黨治黨能力高度匹配，以確保地方黨內法規所確立的規范要求能夠得到有效落實。但從地方立規實踐來看，地方規范要求高于地方管黨治黨能力的現象仍較為普遍，集中體現為黨內法規執行領域的“層層加碼”。所謂“層層加碼”，主要指各級黨組織罔顧客觀實際，以“加碼”的方式向下傳導管黨治黨壓力，就貫徹落實黨內法規所實現的規范效益逐級增加新的內容或提出新的要求，如增加地方執規內容、提高地方執規標準、壓縮地方執規時限、擴大地方執規對象范圍。

“層層加碼”現象的存在，看似強化了各地方貫徹落實黨內法規的力度，壓實了地方執規主體的執規責任，卻可能扭曲立規初衷，甚至與立規原意背道而馳［6］。首先，加重地方執規主體責任，導致責任主體錯位。由于不同層級黨組織在推動黨內法規執行中的具體職責具有高度的同一性，使得執規責任的層層下放成為可能。在“層層加碼”情形下，基層黨組織和黨員成為地方執規“超目標”的主要實現主體。由此形成享有更多權力的黨組織和黨員領導干部實際承擔最小的執規責任而享有最少權力的基層黨組織和黨員卻承擔最重執規責任之責任主體錯位現象，從上至下的正向壓力傳導由此異化為推卸責任的捷徑。同時，在強大的執規壓力下，可能引發基層黨組織和黨員懶政、怠政行為，以防止受到不必要的處分。其次，引發執規形式主義，陷入執規低效狀態。“層層加碼”下的執規目標是否得以圓滿實現，不僅會影響執規主體的晉升機會，甚至可能導致執規主體因執規不力被問責，執規主體因此主觀上具有高度的熱情和積極性落實地方黨內法規，但在客觀執行中，因規范目標遠高于地方實際的治黨能力，執規主體采取常規手段無論如何都無法達到預期執規目標，強大的現實壓力會誘使執規主體以形式主義為捷徑來達到預設的規范目標，各種造假、摻水行為隨之發生，地方黨內法規由此陷入低效執行的“惡性循環”［7］。最后，違背執規科學性，損害黨員正當權益?！皩訉蛹哟a”現象忽視了規范目標的科學性和可行性，為完成不可能完成的任務，執規主體可能采取極端手段，以犧牲黨員權益換取執規效益，使得看似積極的執規行為異化為有害的“積極行為”，進而直接消耗黨員對黨的信任，影響依規治黨之大局，后患無窮［8］。以中央出臺的“八項規定”為例，隨著“八項規定”向地方層層傳導，其具體內容和規范力度得到了顯著擴張和強化。如將正常的公務消費看成是公款浪費，下基層調研自帶干糧不與村民同吃等現象的出現，都是層層加碼后的“八項規定”所導致的矯枉過正現象［9］。

（三）可操作性不足導致適用不能

地方黨內法規立規主體有權基于上位黨內法規的具體規范要求，對具體規范如何落實予以明確與細化，這是嚴格貫徹黨內法規之剛性約束與靈活應對地方現實情況之柔性需求所具有現實張力的客觀所需。為保障上位黨內法規能夠在各地區得到有效落實，地方黨內法規的具體規范要求必須具有現實可操作性，為相關主體提供科學有力的指引，確保文本規范要求轉化為被規范對象的現實行為。依據規范操作性不足導致無法適用之原因的不同，可以從理論層面將其分為以下三種類型：其一，地方黨內法規存在規范漏洞，即缺少對特定對象或行為的規范要求，因而無法適用。如在地方并未及時制定上位黨內法規的配套地方黨內法規的情況下，由于上位黨內法規尚未通過地方黨內法規實現系統內化，導致上位黨內法規難以在地方實踐中得到有效適用。其二，地方黨內法規存在規范偏差，即規范要求與實際情況不符，導致事實行為難以被規范文本所確立的構成要件涵攝，因而難以適用。若地方立規活動并未全面貫徹落實民主集中制原則而“閉門立規”，則可能導致此種情形出現。其三，地方黨內法規的程序性規范缺失，即雖然規范要求與現實需求相符，事實行為亦能夠被規范文本所確立的構成要件所涵攝，但由于程序性規范的缺失，導致實體性規范缺乏程序指引，因而難以適用。對于地方立規活動而言，缺乏可操作性的地方黨內法規無異于“空中樓閣”，縱使執規主體擁有貫徹落實黨內法規的極高主觀熱情和積極性，也只能陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地，難以推動規范目的達成。同時，為制定地方黨內法規所支出的人力、物力和財力事實上成為無效的資源損耗，導致立規資源的大量浪費。

三、地方黨內法規執行力不足的內在緣由

地方黨內法規的執行力要得到充分發揮，要求規范文本能夠有效對接現實個性化規范需求，確保待規范事實能夠被現行規范全面涵攝；規范目標的制定應科學合理，最大程度匹配地方管黨治黨能力；規范落實具有明確的操作指引，保障規范要求能夠落地落實。而地方黨內法規的執行力建設之所以存在重復立規、“層層加碼”、適用不能等現實障礙，地方立規的創新不足、權限不明、導向不當以及對程序性規范重視不足是重要影響因素。

（一）地方立規活動的創新探索不足

考察現行地方立規活動，多是在上位黨內法規的立規框架內，對具體制度和規范要求在主體、對象、內容等方面進行的細化和擴充。整體來看，地方立規活動仍較為保守，對于創新制度與規范創設的探索力度尚顯不足。從主觀上看，地方立規主體創新探索的意識尚顯不足。鑒于上位黨內法規為地方黨內法規制定提供了立規依據，出于“簡單省事”之主觀心態，部分立規主體會以上位黨內法規為底稿，結合區域特殊性進行局部修改，由此產出地方黨內法規文本。在修改過程中，立規主體潛意識會傾向于與上位黨內法規保持一致，以避免帶來不必要的規范沖突。對于“一致性”的格外關注，會大幅擠壓充分考量“地方特色”的操作空間，由此產出大量的重復性規范［10］。如此導致地方黨內法規逐步異化為上傳下達的“傳話筒”，喪失生命力和制度價值，黨內法規制度體系疊床架屋，但實際效用卻并不明顯之結果［11］。從客觀上看，地方立規主體的創新能力仍待提升。由于黨內法規體系建設進入全面規范化和法治化的時間并不算長，地方黨內法規制度體系建設的周期相對更短。在此背景下，部分地方立規主體尚未得到長期穩定的立規訓練，往往缺乏針對立規活動的成熟經驗，難以指導其科學應對復雜的地方立規活動。同時，部分地方立規主體也并未得到涉及立規能力提升的全面且系統的教育與培訓，客觀立規能力欠缺，難以支撐地方立規主體針對地方立規活動展開創新探索。

（二）地方立規權限不明形成責任逃逸空間

“層層加碼”現象作為地方黨內法規之規范要求與現實管黨治黨能力不匹配的集中表現，是地方黨委為逃避責任、實現自身利益最大化進行逆向選擇的現實結果。而責任之所以能夠被層層下放，進而產生“層層加碼”現象，與黨內法規制定主體之制定權限和邊界并未得到明確規范直接相關。從現行規范來看，首先，《條例》第5條規定地方黨內法規可以使用規定、辦法、規則、細則作為文本名稱，從文本形式上將地方立規權限控制在“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定”范圍內。但該條款使用“某一方面”語詞，存在指向規范領域不明確之問題，使用“重要工作”語詞，存在程度性副詞的判斷標準不明之問題，無法為地方開展立規活動提供清晰指引。其次，《條例》第11條圍繞可規范事項，明確各地方可以為貫徹執行中央黨內法規制定配套性地方黨內法規，也可為履行黨政和中央黨內法規規定的領導本地區經濟社會發展和負責本地區黨的建設相關職責制定地方黨內法規。但“配套規定”這一概念的指向范疇并不明確，“本地區經濟社會發展”和“黨的建設”概念內涵亦較為寬泛。同時，從邏輯關系來看，雖然這兩條規定以“款”的形式并列呈現，但在內容上卻形成規范領域相互交叉之狀態。分列形式與交叉內容的齟齬，可能導致對地方黨內法規有權規范領域的認知混亂，造成立規權限的不當擴張或限縮。最后，《條例》第12條對地方依據中央授權制定地方黨內法規的情形進行了明確。在此種情形下，地方能夠突破縱向的立規權限，承擔中央黨內法規在地方的試驗性運行功能。但針對授權立規的形式、范圍、效力等多方面內容并未進一步明確，可能導致省、自治區、直轄市黨委以授權立規之名，行不當立規之實。

（三）“宜粗不宜細”立規導向的縱向傳遞

建黨以來黨內法規制度體系建設經歷了啟蒙發展、摸索前行、體系構建等歷史階段。黨的十八大以來，隨著黨內法規制度體系建設進入快車道［12］，體系內“四梁八柱”得以有效建立，有規可依之現實目標得以基本實現。但應注意的是，黨內法規制度體系的建設成果仍多體現在中央黨內法規和部委黨內法規這一效力位階，地方黨內法規作為黨內法規制度體系建設中的重要內容，相應的體系建設尚未全面展開。由于早期黨內法規制度體系建設的重心集中在效力強、規范面廣的中央黨內法規和部委黨內法規上，為了實現對于特定領域或特定內容的普遍性規范，立規主體傾向于讓渡一定的精確性，更多選擇原則性、抽象性規范的規范模式，黨規整體呈現出“宜粗不宜細”的立規導向。在這一立規導向潛移默化的影響下，部分地方立規主體在潛意識中承接這一思想，使得地方黨內法規相應出現“宜粗不宜細”的立規趨勢。由此產出的具有高度抽象性和概括性的地方黨內法規條文，往往難以實現對地方黨的領導和建設活動的精細化規范和管理。也正是由于地方黨內法規尚未全面落實推動規范精確化建設的要求，使得地方黨內法規呈現出一定的空泛化特征，適用性較弱。

（四）地方對程序性規定的重視普遍不夠

程序是區別法治與恣意的人治的關鍵要素［13］。所謂程序性規定，是相對于實體性規定的類型化劃分，是保障黨員權利義務得以實現或各級黨組織的職權職責得以有效履行的有關程序的規范類型?？疾飕F行黨內法規制定體系，專門的程序性黨內法規占比較低，整體呈現“重實體、輕程序”的狀態。對地方立規活動來說，其基本定位在于實現上位黨內法規的有效延伸，以保障黨的路線、方針和政策在地方得以有效落實。因此，地方黨內法規多為實施性規定，通過細化和補充上位黨內法規的方式，實[JP+1]現上位黨內法規效力的有效延伸，對于程序性規定的關注較少。同時，程序性規定具有高度的普遍適用性，并不會因為不同地區在政治經濟文化等方面存在差異而引發大規模的規范不適配沖突，這也是程序性規定與實體性規定本身存在差異性的具體體現。因此，在上述兩個因素的綜合作用下，地方立規主體對于程序性規定的關注度大幅降低，相應程序性規定的產出顯著縮減。而地方程序性黨內法規的缺乏，可能導致地方實體性黨內法規的落實缺乏實現路徑，由此削弱地方黨內法規的適用性。

四、提升地方黨內法規執行力的可行路徑探索

地方黨內法規能否有效發揮其在特定區域內依規治黨的現實效用，與依規治黨能否發揮全局性、整體性功能直接相關。為持續提升地方黨內法規的執行力，需進一步強化地方黨內法規的特色性要素、明確地方黨內法規制定主體權限、提高地方黨內法規制定的精細化水平、補足地方黨內法規程序性規定的現實短板。

（一）強化地方黨內法規的特色性要素

地方特色作為地方黨內法規的核心和靈魂，是地方黨內法規立規質量的重要支撐，也是構建地方依規治黨秩序對地方黨內法規提出的重大現實要求，更是有效防止重復立規的根本舉措。地方黨內法規必須從本區域的“具體情況和實際需要”出發，切實考察地方依規治黨的現實需求，以解決地方的實際問題［14］。

一方面，提升立規主體的特色立規意識。從現行地方黨內法規文本來看，規范內容與上位黨內法規出現重復的現象客觀存在，實施性地方黨內法規的重復比例往往更高。對于地方黨內法規的立規主體來說，出于與上位黨內法規“保持一致”的考慮，其會優先選擇重復使用上位黨內法規的成文條款，以確保地方黨內法規能夠“絕對合規”。為避免“重復立規”“偷懶式立規”等情形的出現，必須強化立規主體的特色立規意識，以確保在立規之初，即為地方黨內法規貼上特色標簽。為此，有必要對地方黨內法規制定主體展開系統培訓，通過其對特色立規文本的深入學習和實操訓練，有效提升立規能力和立規技術。同時，還要在學習過程中推動深入理解和領悟特色立規對于地方黨內法規的抽象價值和具象效用，有效引導其自覺建立特色立規意識。

另一方面，強化立規過程中的黨組織和黨員參與。黨組織和黨員參與是黨組織和黨員與立規主體之間的互動過程，黨組織和黨員參與“輸入”意見，立規主體參考黨組織和黨員意見“輸出”地方黨內法規。黨組織和黨員“輸入”的意見涉及立規內容選擇的偏好、優化立規文本的建議、備選文本的取舍等多方面內容。借助黨組織和黨員參與的力量，是全面運用集體智慧、顯著縮小地方黨內法規之規范內容與區域治黨實際需求之間的距離、從程序上確保規范內容能夠經受區域特殊性考驗的重要途徑，是突出特色性的關鍵。為強化地方黨內法規中的特色性要素，必須充分調動各級黨組織和全體黨員的積極性。要在地方黨內法規制定的各個環節為黨組織和黨員提供暢通、高效的參與渠道，確保黨組織和黨員的意見能夠得到有效表達和充分展示，以全面、及時了解區域內的特色立規需求。同時，要求地方立規主體就黨組織和黨員的特色性意見“輸入”給予及時、有效的反饋，以避免黨組織和黨員參與成為徒有其表的空洞形式。

（二）明確地方黨內法規制定主體權限

為避免“層層加碼”現象帶來的執行異化損害地方黨內法規的實施效力，有必要對地方黨內法規的立規權限予以進一步規范，通過有效劃定立規的權限和邊界，確保規范內容與區域治黨能力相匹配，保障規范的有效運行。具體而言，建議采用概括+列舉模式，對地方黨內法規的立規權限進行明確規范。在概括式規范層面應明確規定“省、自治區、直轄市黨委有權依據本地區依規治黨的具體情況和實際需要，在不與上位黨內法規相抵觸的前提下，制定地方黨內法規”。在列舉式規范層面應進一步規定省、自治區、直轄市黨委可以就以下事項制定地方黨內法規：一是“為執行上位黨內法規的規定，有權依據本區域實際情況制定相應的地方黨內法規”，二是“基于區域特殊需要有權制定地方黨內法規”。

上述規范條款對現行規范的調整與優化主要體現在以下三個方面：首先，增加了概括性條款統領地方黨內法規立規權限的規范。概括性條款具有輻射范圍全面、適用領域寬泛等特征，能夠為地方推進立規活動提供基本行為指引，確保立規活動方向的正確性。雖然《條例》第5條從內容上看有概括說明立規權限之效果，但這并非該條款的主要規范初衷，客觀上無法承擔概括性條款的功能。其次，以“上位黨內法規”替換“中央黨內法規”概念。依據《條例》第11條的規定，地方黨內法規的制定權限與中央黨內法規直接聯通，如要求作出配套規定的目的應為貫徹執行中央黨內法規。而《條例》第14條在規定配套黨內法規制定時卻使用的是“上位黨內法規”概念，而非“中央黨內法規”。從現行黨內法規制度體系來看，中央黨內法規與地方黨內法規在規范效力層級上并未直接相連，中央紀律檢查委員會以及黨中央機關就其職權范圍內有關事項制定的黨內法規之效力高于地方黨內法規而低于中央黨內法規。可見，“上位黨內法規”的概念范疇顯然大于“中央黨內法規”。而這兩處規范的不一致，可能引發各地方在制定配套性地方黨內法規時的混亂現象。以“上位黨內法規”替換“中央黨內法規”，能夠保障規范的一致性，避免可能出現的立規困惑，還能為中央紀律檢查委員會以及黨中央機關制定的黨內法規在地方的貫徹落實提供有效渠道。最后，納入“地方特殊需要”之概念?！暗胤教厥庑枰笔堑胤健疤厣钡娘@性表達，是廣闊國土背景下強化地方黨內法規區域匹配性的關鍵要素，如少數民族地區依規治黨有序開展就可能涉及對不同民族黨員的特殊性制度安排。必須明確地方黨內法規制定在特殊地域或特定領域存在個性化的規范設置空間，以保障上位黨內法規的有效落實。

（三）提高地方黨內法規制定的精細化水平

地方黨內法規制定的精細化發展，要求樹立以有效解決實際問題為導向的理念，盡可能保障立規文本的選題精準、內容精良以及表達精煉［15］，確保黨的路線、方針和政策能夠在各地區得到有效落實。

一方面，對現行地方黨內法規進行有效梳理與類型化整理。隨著黨內法規制度體系的不斷完善，尤其是黨的十八大以后修改和發布了大量的基礎性、關鍵性黨內法規，亦隨之產生大量制定或修改地方黨內法規的現實需求，以確保黨的路線、方針和政策得到有效落實。從實踐來看，通過線上網上信息公開和線下文本匯編出版兩大路徑，中央黨內法規和部委黨內法規已經基本實現了文本層面的全面匯總和類型化歸納。反觀地方黨內法規，從線上來看，各省、自治區、直轄市黨委的網頁端大多并未設置地方黨內法規信息公開板塊。雖然北大法寶法律法規數據庫有專列“黨內法規制度”專欄，但該專欄顯示，截止到2024年1月12日，其所收錄現行有效的黨內法規已超過6000部，遠超中共中央辦公廳法規局披露的3802部（截止到2023年6月底）［1］。說明北大法寶法律法規數據庫收錄黨內法規的數據口徑與中共中央辦公廳法規局并不一致，對其所公開地方黨內法規的真實性和完整性很難給予全面肯定。從線下來看，尚未有專門的地方黨內法規文件匯編出版。整體而言，現仍缺乏有效了解地方黨內法規立規狀況的權威渠道。為避免地方黨內法規制定精細化水平提升陷入“摸黑前進”之窘境，有必要對現行有效的地方黨內法規進行全面梳理，并對其進行類型化整理，以為全面推進地方黨內法規從粗放式建章到精細化立制轉向，實現可適用性的不斷提升，提供基本的數據支持和制度保障。

另一方面，積極引導各地方確立精細化立規模式。規范本身應精細化還是原則化是立規過程中的兩難選擇，精細的規定具有較強的可操作性，但在適用性上卻顯著不足；較為原則的規定具有較高的靈活性，但同時卻存在被濫用的風險［16］。地方黨內法規作為貫徹落實上位黨內法規的重要途徑，必須采用精細化的立規模式，以明確具體的規范條款為行為主體提供有效指引，確保上位黨內法規能夠落到實處。具體而言，在立規理念上，應為地方立規主體確立精細化立規價值導向，確保精細化立規精神貫穿立規全過程，指引地方立規精細化實踐。在文本要求上，應強化備案審查中對于地方黨內法規精細化指標的考察。依據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第18條的規定，地方黨內法規文本若是存在精確性不足的問題，審查機關可以予以備案通過，并對報備機關進行書面提醒。但從“書面提醒”的規范效果來看，這一方式屬于柔性的建議，而非硬性的要求。為此，建議將針對地方黨內法規精確化指標的考察納入審查機關可向報備機關“提出建議”之范疇，以具有更強威懾力的應對手段，促使各地方自覺提升黨內法規制定的精細化水平。

（四）補足地方黨內法規程序性規定的現實短板

程序性規定作為貫徹實體性規定的重要路徑，是推動依規治黨向法治化、科學化、規范化發展的關鍵要素［17］。程序性規定缺失，實體性規定將難以得到完整貫徹落實，會直接損害黨內法規的規范效力［18］。必須補足程序性規定制定的現實短板，以保障地方黨內法規執行力的持續提升。

一方面，強化正當程序保障，擴大地方黨內法規制定過程中的民主參與?！艾F代組織與傳統組織在組織和活動原則方面不一樣的地方就在于民主性?！保?9］地方黨內法規制定的過程是否貫徹民主性要求，與產出的規范文本是否高效直接相關。只有充分保障立規過程中的民主參與，才能確保地方黨內法規能夠體現最廣泛、最真實的黨內意志，避免地方立規活動異化為謀求區域利益的手段［20］。地方立規全過程民主的實現，絕不是一句空話和口號，需要通過前后貫通、環環相扣的程序性規定予以體現和保障［21］。具體而言，應進一步豐富地方立規過程中民主參與的具體方式、細化相應的程序步驟、劃定各環節的時限要求、設定必要的強制性責任規范，以確保在地方立規的各個環節能夠充分聽取各方面的意見，保障普通黨員和相關專家學者在地方立規過程中的充分參與。

另一方面，細化地方黨內法規制定的期間規定。及時制定地方黨內法規，是高效落實上位黨內法規的現實所需。從現行規范來看，《條例》僅對配套黨內法規提出了“及時制定”的實效性要求?？紤]到配套黨內法規與地方黨內法規在黨內法規制度體系中均具有重要價值，且兩者在概念范疇指向上存在現實重疊關系，為避免地方出現“拖延立規”“惰性立規”等問題，有必要對地方黨內法規同樣提出“及時制定”的實效性要求。具體而言，地方黨內法規的制定應在上位黨內法規發布實施后一定時期內完成，并及時發布以保障從嚴治黨、依規治黨的現實要求及時落地。考慮到各地方在落實管黨治黨具體要求時可能基于經濟、文化、地域等因素影響進行創造性制度安排，建議在特定情形下，給予各地方在黨內法規制定時限上一定的靈活處理空間。但應注意的是，各地方黨內法規制定主體應同步發布原因說明，同時明確具體的黨內法規制定規劃，以免出現地方黨內法規制定被無限期延后的情形［22］。

結語

習近平指出：“我們黨歷來重視黨內法規制度建設，注重運用黨內法規管黨治黨、提高黨的執政能力和領導水平。”隨著比較完善黨內法規體系的形成，依規治黨的重點難點也會逐漸從前端向末端轉移。在此背景下，地方黨內法規在深化依規治黨、從嚴治黨的進程中占據著重要地位，且承載著復合性的功能。地方黨內法規得到高效執行，不僅是地方構建完善依規治黨現實秩序的源頭和根本，也是深化推進全面從嚴治黨偉大工程的關鍵內容和重要保障。

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【責任編輯：未央】

基金項目：教育部重大攻關課題“提高一體化推進‘三不腐’能力和水平研究 ”（22JZD022）；廣西師范大學黨內法規研究中心重點項目“新時代紀檢監察領域黨內法規制度建設問題研究”（GXDN23Z01）階段性成果。

作者簡介：潘姚（1994—），女，四川什邡人，中共四川省委黨校（四川行政學院）法學教研部講師，研究方向：憲法學與行政法學、黨內法規。