中央部門單位預算執(zhí)行效果分析

【摘要】中央部門預算執(zhí)行審計是審計署在國務院總理領導下， 依照有關法律法規(guī)， 對財政部批準的中央部門年度預算的執(zhí)行、 確認、 計量、 記錄、 報告等情況進行的審計監(jiān)督。該項審計是維護中央財政預算的法律嚴肅性、 促進中央各部門嚴格執(zhí)行預算法的重要環(huán)節(jié)， 也是促進財政體制改革、 提高預算資金的使用效率、 保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要力量。本文選取2013 ～ 2022年審計署發(fā)布的10份中央部門單位年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果公告作為研究樣本， 在厘清中央部門單位預算執(zhí)行現(xiàn)狀， 剖析預算編制、 執(zhí)行與調(diào)整、 決算編報、 預算績效管理等方面的違法違規(guī)特征與問題成因的基礎上提出政策建議， 以助推中國式現(xiàn)代化背景下有為政府的建設進程和國家治理效能的提升。

【關鍵詞】預算執(zhí)行；審計結果公告；中央部門；國家治理

【中圖分類號】F239" " " 【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）14-0084-8

一、 引言

政府預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策， 反映政府的活動范圍和方向， 是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。部門預算執(zhí)行審計是政府預算管理的重要環(huán)節(jié)， 在強化政府責任、 增強預算執(zhí)行和其他財務數(shù)據(jù)的可靠性、 提高預算科學性和透明度、 懲治和預防腐敗等方面具有重要作用（Cao等，2022）。黨的十九大報告要求“建立全面規(guī)范透明、 標準科學、 約束有力的預算制度”， 明確了我國預算審計監(jiān)督的發(fā)展方向。2021年3月， 《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的出臺， 啟動了我國進一步深化預算管理制度改革的進程。

審計監(jiān)督首先是經(jīng)濟監(jiān)督， 經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務要求國家審計立足經(jīng)濟監(jiān)督定位， 聚焦財政財務收支真實合法、 效益審計主責主業(yè)， 為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻審計監(jiān)督力量和政治擔當。由此， 加強審計監(jiān)督以改進預算管理、 推進我國財稅體制改革、 實現(xiàn)治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化是國家審計的題中之義。本文選取審計署2013 ～ 2022年發(fā)布的10份中央部門單位年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計結果公告（其中，2013 ～ 2015年公告名稱為《中央部門單位××年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果》， 2016 ～ 2022年公告名稱為《中央預算單位××年度預算執(zhí)行等情況審計結果》， 簡稱“審計結果公告”）作為研究樣本， 剖析我國中央部門預算執(zhí)行情況、 總結預算執(zhí)行問題特征， 提煉中央預算單位預算執(zhí)行效果提升的政策建議， 以助推中國式現(xiàn)代化背景下有為政府的建設進程和國家治理效能的提升。

二、 中央部門單位預算執(zhí)行審計基本情況分析

（一） 審計結果公告特征

1. 審計結果公告數(shù)量特征。審計署2013 ～ 2022年共發(fā)布10份審計結果公告， 反映了2012 ～ 2021年10年間審計署對中央部門單位預算執(zhí)行和財政收支情況的審計結果， 每份審計結果公告還有對應年份的《國務院關于××年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。10份審計結果公告是本文研究資料的主要來源。需要說明的是， 當年的審計結果公告一般于次年6月中旬發(fā)布。

2. 審計結果公告內(nèi)容特征。審計結果公告主要披露中央部門及其部分下屬單位的年度預算執(zhí)行、 其他財政收支等審計過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題； 審計工作報告則側重于反映對應年份審計結果公告披露問題的總結以及對未來審計重點的建議。需要注意的是， 2012 ～ 2017年的審計結果公告主要以文字形式列示五方面內(nèi)容： 被審計部門目錄、 被審計部門基本情況介紹、 審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、 審計處理情況和建議、 審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。自2018年至今， 審計結果公告的格式與披露內(nèi)容發(fā)生了較大改變， 僅以表格形式列示被審計部門目錄以及被審計部門具體問題。

（二） 中央部門單位預算執(zhí)行審計現(xiàn)狀分析

1. 審計結果公告覆蓋中央預算單位的基本情況。審計署發(fā)布的10份審計結果公告共覆蓋209個中央財政一級預算單位。在此過程中， 中央財政一級預算單位的預算執(zhí)行情況接受審計571次； 除未列示的2021年外， 對延伸所屬單位的預算執(zhí)行情況審計次數(shù)達2932次。被重點審計的中央部門包括與教科文、 經(jīng)建、 社會保障等有關的中央預算單位。其中外交部、 教育部、 中國證監(jiān)會、 國家發(fā)展改革委等11個單位更是在2012 ～ 2021年每年均被納入審計對象。

2. 中央部門單位預算支出審計情況。審計結果公告顯示， 我國中央部門預算執(zhí)行審計工作已經(jīng)基本實現(xiàn)了中央部門預算審計全覆蓋的目標， 審計范圍同時延伸至二、 三級預算單位并在二、 三級預算單位的基礎上不斷擴大細化。數(shù)據(jù)表明， 2018年審計署首次對中央一級預算單位實現(xiàn)審計全覆蓋， 2020年延伸所屬單位審計數(shù)量自2012年的317個逐步增長到439個， 審計預算支出占部門預算支出總額的比例也從2012年的27%穩(wěn)定為30%以上的較高水平。

三、 中央部門單位預算執(zhí)行問題特征——基于審計結果公告的文本分析

（一） 審計結果公告反映問題總體情況

1. 從發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量來看。10份審計結果公告共反映了中央預算單位存在的5337個問題（其中：本級為2042個，占比38.26%；所屬單位為2820個，占比52.84%；本級和所屬單位共同擁有的問題為475個，占比8.90%）。由圖1可知： 十年間審計發(fā)現(xiàn)的問題總數(shù)變化不大， 本級問題數(shù)量以及本級和所屬單位問題數(shù)量總體上比較平穩(wěn)； 所屬單位問題數(shù)量總體呈上升趨勢， 展現(xiàn)出近年來國家審計范圍逐漸往下級單位縱向延伸并向二、 三級預算單位不斷擴大細化的特征。

2. 從發(fā)現(xiàn)問題涉及的金額來看。由表2可知， 審計發(fā)現(xiàn)問題涉及金額4206.56億元。其中， 本級為2776.65億元（占66.01%）、 所屬單位為1149.63億元（占27.33%）， 本級和所屬單位為280.28億元（占6.66%）。從總體上分析， 與本級有關的問題所涉金額較大， 占比為66.01%， 是所屬單位金額的兩倍多。但就整體趨勢而言， 隨著中央預算單位本級管理的日益規(guī)范， 本級問題涉及金額的比重大體呈逐年下降態(tài)勢， 所屬單位問題金額所占比重卻逐漸提升。

（二） 審計結果公告反映問題的分布情況

如圖2和圖3所示， 中央部門單位預算執(zhí)行存在的問題主要集中于國有資產(chǎn)管理、 財務管理、 決算編報、 預算編制、 項目支出、 政府采購、 非稅收入收繳、 結轉結余資金管理、 預算績效管理、 基本支出等方面。

從反映問題的數(shù)量分布情況（見圖2）來看， 國有資產(chǎn)管理、 財務管理、 決算編報、 預算編制、 項目支出以及其他方面數(shù)量占比較大， 各自所占的比例均在10%以上， 分別達到13.66%、 12.82%、 11.23%、 11.15%、 10.83%、 17.32%。由此可見， 中央預算單位部門預算執(zhí)行大部分問題主要集中在國有資產(chǎn)管理、 財務管理、 預決算管理、 項目管理等方面。特別是國有資產(chǎn)管理方面幾乎每年都列示了較多問題。

從反映問題涉及金額分布情況（見圖3）來看， 占比最大的是決算編報方面， 比重達到了34%； 其次是項目支出、 財務管理、 預算編制方面， 比重分別為17.83%、 17.09%、 13.57%。上述四個方面涉及的金額占據(jù)了所有問題金額的80%以上， 其他方面和基本支出方面則占比很小， 所占份額均在1%以下。

（三） 審計結果公告反映問題分布的年度變化情況

從發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量的年度分布情況（見表3）來看： 2012 ～ 2021年， 中央預算單位在基本支出方面、 非稅收入收繳方面、 財務管理方面存在的問題數(shù)量基本保持平穩(wěn)狀態(tài)， 變化不大； 在決算編報方面、 預算績效管理方面存在的問題數(shù)量總體上呈先升后降趨勢； 在預算編制方面、 國有資產(chǎn)管理方面、 結轉結余資金管理方面存在的問題數(shù)量則呈總體增加趨勢； 在項目支出方面、 政府采購方面、 其他方面存在的問題數(shù)量總體上呈下降趨勢。

從發(fā)現(xiàn)問題金額的年度分布（見表4）來看： 2012 ～ 2021年， 中央預算單位在預算編制方面發(fā)現(xiàn)的問題所涉金額呈現(xiàn)總體增加的趨勢； 政府采購方面和預算績效管理方面發(fā)現(xiàn)問題涉及的金額呈總體下降的趨勢； 項目支出方面、 非稅收入收繳方面、 國有資產(chǎn)管理方面以及決算編報方面發(fā)現(xiàn)問題涉及的金額總體上呈平穩(wěn)趨勢； 其余幾類財政支出行為金額波動明顯。需要說明的是， 2014年項目支出方面涉及金額增長幅度較大， 這可能與該年度反映了“規(guī)劃外安排中央財政專項資金110億元”這一問題有關； 2013年非稅收入收繳方面涉及的金額大幅增加， 這可能與該年度反映了“衛(wèi)生計生委所屬單位采取違規(guī)收費、 未經(jīng)批準開展評比表彰、 有償提供信息等方式取得收入177893.54萬元”有關； 2017年國有資產(chǎn)管理方面涉及的金額激增， 這可能與該年度反映了“海關總署本級價值375249.9萬元的設備資金閑置、 設備滯留不能發(fā)揮效益”有關。

總體而言， 十年來， 中央部門單位國家審計對象不斷細化， 基本實現(xiàn)了中央部門預算審計全覆蓋的目標， 我國中央預算執(zhí)行工作表現(xiàn)朝著良性方向發(fā)展， 而且相關問題涉及金額整體呈先升后降趨勢， 體現(xiàn)了審計監(jiān)督效能的提升。值得注意的是， 2012 ～ 2021年中央預算執(zhí)行問題中累計金額占比最大的是決算編報方面問題， 但該問題在十年間多數(shù)時候并不突出， 僅在2020年疫情背景下金額大幅增長， 該年的問題金額便占其十年累計金額的86.03%。這類情況雖存在一定偶然性， 但也體現(xiàn)出中央預算決算編報工作在面對重大突發(fā)事件時應對能力的不足。此外， 總計涉及金額占比較大的還有項目支出方面、 財務管理方面和預算編制方面的問題， 前者十年來雖然問題數(shù)量總體下降， 但金額波動明顯， 后兩者涉及的金額和數(shù)量都波動較大， 預算編制問題涉及金額甚至呈整體增加的趨勢。這些問題也同樣說明我國中央預算執(zhí)行過程中還有許多細節(jié)問題需要研究和解決。

四、 中央部門單位預算執(zhí)行問題的成因

（一） 中央預算執(zhí)行問題分類及原因分析

依據(jù)重要性原則， 本部分重點剖析2012 ～ 2021年預算編制、 預算執(zhí)行與調(diào)整、 決算編報、 預算績效管理四大類問題的成因。

1. 預算編制方面。由表5可知， 在問題涉及金額方面， 預算編制不合理、 未細化和不完整這三個問題占比較大， 分別占該方面問題總金額的27.88%、 25.67%和23.10%。值得注意的是， 預算編制未細化問題涉及金額較大， 但同時其問題數(shù)量較少（僅26個）， 單個問題平均涉及金額數(shù)較大， 說明該類問題一旦發(fā)生便可能涉及重大金額， 應予以重點關注。其余問題如違規(guī)調(diào)整預算、 預算編制不合規(guī)等占比較小， 均在10%以下。

上述問題的存在說明中央部門單位的預算編制工作還有待加強。究其原因， 首先是經(jīng)濟環(huán)境的不確定性使得預算編制的準確性很難保證， 預算編制內(nèi)容不夠完整合理。其次是部分單位預算編制工作還未完全適應深化預算管理改革要求， 未能完全結合單位的實際情況進行預算編制， 容易導致預算編制結果與實際脫節(jié)。再者是預算編制人員對于預算績效管理的重要性認識不足， 同時工作中也存在著缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和專業(yè)人員不足等問題， 導致預算編制工作出現(xiàn)問題。

2. 預算執(zhí)行與調(diào)整方面。

（1） 基本支出方面。由表6可知， 基本支出方面的問題共涉及78個小問題、 涉及金額達51595.17萬元。其中， 擅自擴大基本支出開支范圍方面披露了27個問題， 涉及金額14035.70萬元， 占基本支出方面問題金額的比重接近三分之一。這類問題存在的主要原因是部分預算單位的預算執(zhí)行過程不夠嚴格精準以及預算編制存在不合理、 不完整和未細化等問題。前者是指部分預算單位在預算執(zhí)行過程中存在一定的隨意性且缺乏必要的監(jiān)督與控制， 導致在執(zhí)行具體事項時出現(xiàn)擅自擴大基本支出開支范圍等問題； 后者是指預算本身的不足導致預算執(zhí)行人員不得不對其工作進行調(diào)整。

（2） 項目支出方面。未及時進行基建項目竣工決算是項目支出方面的最主要問題， 這類問題涉及的金額較大（見表7）， 十年間占比達47.90%， 同時該類問題數(shù)量也占到總數(shù)量的17.82%。造成這類問題的原因可能是預算項目尚未設定科學合理的立項和分類標準、 基本支出和項目支出的區(qū)分及界限定義不清、 項目定額標準體系建設緩慢、 項目庫搭建不夠完善等多項因素。

（3） 非稅收入收繳方面。非稅收入收繳方面的問題主要集中于收取國家規(guī)定項目外的資金以及滯留、 截留、 挪用應當上繳的財政收入這兩類問題上（見表8）， 涉及金額分別占比55.71%和26.11%， 同時這兩類問題涉及數(shù)量也較多， 分別達到158和127個。收取國家規(guī)定項目外的資金問題主要來源于部分單位及部門利用自身職務之便或其在所屬行業(yè)影響力進行的違規(guī)收費。違規(guī)形式多種多樣， 包括違規(guī)舉辦各類活動或培訓的違規(guī)收費以及憑借自身在所處行業(yè)的權威地位以各種名目收取費用（如資質(zhì)評定費）等。

非稅收入收繳方面存在的問題， 包括違規(guī)收費、 違規(guī)挪用收入、 隱瞞收入等現(xiàn)象時有發(fā)生。究其原因， 主要是統(tǒng)一且切實有效的收入執(zhí)行機制的缺乏。我國存在多種性質(zhì)不一且數(shù)量龐大的單位主體， 非稅收入的利益主體也非常多， 相關收入的收繳尚不盡規(guī)范合理。同時非稅收入的所有權、 使用權以及管理權并未得到統(tǒng)一有效的管理， 以致多年來非稅收入由不同單位分散收取， 從而形成了多頭管理的局面， 收繳管理力度弱化， 導致管理脫節(jié)， 收入失控隱形， 監(jiān)督效力缺乏。

（4） 國有資產(chǎn)管理方面。首先， 違規(guī)使用國有資產(chǎn)的問題最為嚴重， 數(shù)量和金額占比均居首位（見表9）， 分別為42.39%和38.39%。違規(guī)使用國有資產(chǎn)的問題主要包括違規(guī)出租出借國有資產(chǎn)、 違規(guī)將國有資產(chǎn)用于投資活動、 對外提供擔保等情形。其中， 違規(guī)出租出借國有資產(chǎn)的問題發(fā)生頻率最高且普遍存在。其次， 問題數(shù)量和涉及金額較大的是軟件、 信息系統(tǒng)等資產(chǎn)管理問題， 數(shù)量和金額分別占33.06%和31.89%。資產(chǎn)閑置問題金額占總額的18.09%， 其余項問題所占百分比則均處于10%以下。需要說明的是， 資產(chǎn)閑置問題雖然數(shù)量占比只有5.90%， 但是涉及金額占比偏高。

剖析國有資產(chǎn)管理方面問題的成因， 關鍵在于長期以來行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)因無需計提折舊而賬面價值保持不變， 相關部門領導產(chǎn)權意識薄弱且“重資金輕資產(chǎn)”。同時， 不同部門和單位間的資產(chǎn)流動也缺乏相應監(jiān)督， 以致國有資產(chǎn)違規(guī)出租出借、 部門間相互占用問題頻發(fā)。此外， 資產(chǎn)管理權責不清也是導致這方面問題產(chǎn)生的原因。很多部門并未設立專門的資產(chǎn)管理部門， 資產(chǎn)變動情況也缺乏專人負責管理， 導致國有資產(chǎn)管理混亂、 資產(chǎn)閑置、 使用效率低等問題。

（5） 政府采購方面。從政府采購方面問題的數(shù)量與金額（見表10）來看： 政府采購招標管理不規(guī)范問題位居首位， 分別占比39.49%和36.23%； 未實行政府采購問題數(shù)量和金額比重次之， 占比為32.70%和32.18%。同時， 政府采購程序不規(guī)范問題數(shù)量與金額也占了較大比例， 占比為19.75%和23.34%。其余問題涉及的數(shù)量和金額所占比例均低于10%。

政府采購方面問題的出現(xiàn)， 主要原因是部分預算單位預算執(zhí)行的約束不到位。當預算執(zhí)行的監(jiān)管工作未能完全發(fā)揮作用時， 預算的執(zhí)行也難以得到有效約束， 在資金支出時便容易出現(xiàn)諸如政府采購程序不規(guī)范、 未實行政府采購等問題。同時， 在違規(guī)事項中， 照顧人情關系的情況時常發(fā)生。個別部門或管理層出于自身利益考慮， 選擇簽訂含利益往來的采購合同， 或為某個競標單位專設不公平的采購傾向條件， 損害了市場的公平競爭和政府形象。

（6） 結轉結余資金管理方面。在結轉結余資金管理方面， 主要存在結余資金未及時清理、 未經(jīng)批準動用結余資金以及其他問題（見表11）。結余資金未及時清理問題十年間共發(fā)生179次， 占比90.40%， 問題金額則占比93.41%。可見， 結轉結余資金管理方面的問題主要集中于結余資金未及時清理上。未經(jīng)批準動用結余資金問題數(shù)量和金額占比分別為6.57%和4.06%。大量預算資金不能形成實際支出而長期沉淀， 直接影響了財政資金使用績效， 這也是近年來國家審計關注的重點之一。財政撥款結轉結余資金， 一部分由于歷史性、 政策性等因素引致， 一部分由于預算編制不實、 審核不嚴而形成， 還有一部分源于財政部門下達預算、 撥款不及時而產(chǎn)生， 也有部分是中央部門加強財務管理、 厲行節(jié)約的結果。

（7） 財務管理方面。根據(jù)表12， 從數(shù)量來看： 財務管理方面出現(xiàn)最多的是賬戶管理不規(guī)范問題， 達207項， 占比30.31%； 其他類問題次之， 占比達28.99%； 賬戶核算不規(guī)范問題數(shù)量排在第三位， 占比22.55%。而從問題所涉金額來看： 其他類占比最大， 達到50.51%； 賬戶管理不規(guī)范問題次之， 占比37.63%。賬戶核算不規(guī)范問題雖然問題數(shù)量較大， 但是涉及金額較小， 僅有8.71%。

分析財務管理方面問題產(chǎn)生的原因， 主要是會計管理工作還不夠規(guī)范。單位內(nèi)部未能為財務部門提供完善合理的資料、 未能實現(xiàn)相關業(yè)務管理的統(tǒng)一、 部分財務人員業(yè)務素質(zhì)不高、 財務管理制度實踐性不強等都是導致財務管理方面出現(xiàn)問題的原因。此外， 預算單位內(nèi)部工作協(xié)同機制不夠完善也容易導致財務管理方面問題的發(fā)生， 財務部門和業(yè)務部門的配合度不夠， 甚至部分預算單位在一定程度上還存在業(yè)務工作和預算工作“兩張皮”現(xiàn)象。

（8） 其他方面。

其一， 違規(guī)發(fā)放津貼補貼和福利等問題（見圖4）。違規(guī)發(fā)放津貼補貼和福利等問題， 十年間涉及的金額和數(shù)量波動較大， 共計97項， 涉及問題金額136384.4萬元。自2014年起， 該問題的數(shù)量金額除2020年大幅上升以外， 其他年份總體均呈現(xiàn)下降態(tài)勢。

違規(guī)發(fā)放津貼補貼和福利問題的存在， 很大原因在于相關制度不夠健全完善。如部分補貼金額漲幅跟不上物價上漲幅度， 而補貼政策又沒有依據(jù)物價及時調(diào)整， 導致有關部門私自發(fā)放津貼補貼和福利； 另外， 財務管理不規(guī)范以及相關監(jiān)管力度不夠也是產(chǎn)生這類問題的原因。

其二， “三公”經(jīng)費和會議費、 培訓費問題（見圖5）。在“三公”經(jīng)費和會議費、 培訓費問題上， 問題數(shù)量一共782項， 涉及金額共計94343.88萬元。該問題的變化趨勢和違規(guī)發(fā)放津貼補貼及福利等問題趨勢相似， 都是自2014年起呈現(xiàn)總體下降趨勢。因其發(fā)生及存在形式的種類繁多、 相關管理制度不夠完善等因素， “三公”經(jīng)費和會議費、 培訓費等費用難以被納入統(tǒng)一細致的管理， 導致問題普遍發(fā)生。

其三， 領導干部兼職取酬問題（見圖6）。一方面， 領導干部兼職取酬問題十年來波動較大， 但自2017年后該問題涉及的金額以及數(shù)量顯著下降， 說明近四年領導干部兼職取酬問題明顯減少， 中央一級單位對領導干部的管理也在逐年完善， 尤其近些年成效顯著。另一方面， 該類問題中退休干部兼職取酬情況顯著， 這很大程度上與退休干部相關法律法規(guī)意識淡薄有關， 一些退休干部對于退休后兼職取酬是否違規(guī)缺乏清晰認識。而普通領導干部兼職取酬則大多是受利益驅(qū)使， 他們可能在高于正常工作收入的高額薪酬誘惑下選擇了違規(guī)。

3. 決算編報方面。在決算編報方面（見表13）， 最為突出的問題是決算編報內(nèi)容不真實、 不規(guī)范問題， 問題數(shù)量占比為52.59%， 問題金額占比高達90.86%。往來款長期掛賬問題次之， 涉及的問題數(shù)量和金額分別占26.04%和5.28%。資產(chǎn)賬實不符問題雖然占據(jù)問題總數(shù)的11.19%， 但是涉及金額較小， 僅占2.94%。

決算編報方面問題出現(xiàn)的原因， 首先是部分預算單位法制觀念淡薄， 意圖通過巧立名目， 隱瞞或少反映收入、 支出或結余等方式， 達到爭取更多的財政收入、 私設“小金庫”和掩蓋工作錯誤等目的。其次， 決算編報人員素質(zhì)未能完全適應預算管理變革要求。過硬的專業(yè)素質(zhì)和對相關政策法規(guī)的熟練掌握， 對于決算編報人員來說不可或缺。而政府對應的人才儲備卻無法滿足相關需求， 導致決算信息失真。再者， 決算編報存在編制時間緊張而工作任務過于繁重的問題。行政事業(yè)單位編制決算的日期一般為每年年末， 而單位從開始編制決算到完成編制的時間通常為一個月以內(nèi)， 同時年底又是財務人員最為忙碌之時， 緊張的時間安排容易導致決算編報工作出現(xiàn)問題。

4. 預算績效管理方面。審計署審計結果公告自2017年才披露有關預算績效管理的問題。2018年3月《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》及2018年9月《關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺， 標志著我國預算績效審計與審計全覆蓋理念的融合。審計監(jiān)督在促進國家預算績效管理及決策部署等方面理應發(fā)揮重要保障和推動作用， 由此， 審計署發(fā)布的審計結果公告也隨政策變動加入了預算績效管理方面的審計工作（2017年的審計結果公告編制發(fā)布于2018年）。

表14的數(shù)據(jù)顯示， 在預算績效管理方面： 績效目標設定不合理、 不規(guī)范問題的數(shù)量最多， 占比達62.32%， 但對應問題涉及的金額僅占17.48%； 績效評價不合理、 不規(guī)范問題涉及金額最多， 占該方面問題總金額的82.06%。需要說明的是， 審計結果公告中列示的大部分有關預算績效管理方面的問題均沒有列示具體金額， 故該方面金額在一定程度上不具備橫向和縱向可比性。

剖析預算績效管理方面的問題成因， 主要在于預算績效相關管理指標體系還不夠完善， 設定績效的相關人員對于績效的認識也不夠明確。也可能是因為2018年我國才出臺預算績效管理的相關正式文件， 所以預算績效管理工作在以前年度并未得到相關審計部門的重視， 由此， 預算編制部門更不重視。同時， 一定程度上預算績效管理仍舊是一個新領域， 相關工作人員對于如何設定合理合規(guī)的績效指標尚缺乏充分有效的認識。

（二） 中央部門單位預算執(zhí)行問題的原因小結

第一， 相關法規(guī)政策供給不足。法規(guī)政策的供給不足， 導致中央預算的編制與執(zhí)行、 決算編報和績效管理等方面所需的資金、 資源、 政策支持等關鍵要素無法得到滿足， 進而影響預算的分配、 執(zhí)行和效果。此外， 這一問題也會使得中央預算執(zhí)行難以發(fā)揮最大的監(jiān)督效力。

第二， 預算績效管理有待加強。首先， 整體而言中央預算部門對預算績效管理的重要性認識仍舊不足， 績效評價容易成為部門的附加工作。其次， 預算績效管理的組織實施統(tǒng)籌不夠， 導致各部門間的協(xié)同合作難以充分進行， 不利于工作的開展。再者， 預算績效評價的管理功能還有待拓展， 未能有效貫徹“花錢必問效， 無效必問責”的要求。

第三， 專業(yè)人才數(shù)量供不應求。新時代的中央預算， 更需要那些掌握專業(yè)知識、 新興技術和能解讀最新法規(guī)政策的人才。缺乏足夠的專業(yè)人才， 可能導致中央政府在制定和執(zhí)行政策時面臨困難， 使得政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量受到影響， 進而影響預算執(zhí)行的效率和效果。

第四， 約束監(jiān)督力度仍需加大。在預算執(zhí)行過程中， 有效的約束監(jiān)督機制能夠確保資金使用的合規(guī)性和有效性， 防止腐敗和濫用， 進而提高預算執(zhí)行的效率和效果。若約束監(jiān)督力度不足， 便會引發(fā)資金支出缺乏計劃與流程、 違規(guī)行為難以被發(fā)現(xiàn)和查處以及預算執(zhí)行不力等問題。

五、 提升中央部門單位預算執(zhí)行效能的建議

（一） 進一步優(yōu)化政策和法律法規(guī)供給， 加強內(nèi)外監(jiān)督協(xié)同

首先， 組織開展調(diào)查和跟蹤監(jiān)督（歐陽華生等，2009）， 全面、 系統(tǒng)掌握各地財政運行情況， 以積極的財政政策保障國家“十四五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)， 更好地契合“適度加力”“提質(zhì)增效”的主題。其次， 進一步加強動態(tài)研判， 尤其是政府中長期收支狀況的研判， 測算評估財政可承受力， 加大財力下沉力度， 發(fā)揮政府投資的引導帶動作用， 加強對人工智能、 大數(shù)據(jù)等領域新基建投資的引導， 同時嚴防嚴查重復建設和過度建設。再者， 以法律法規(guī)完善為切入點， 督促約束中央預算部門構建自查自改、 即查即改制度， 強化預算部門執(zhí)行過程管理； 同時加強以財會監(jiān)督、 審計監(jiān)督等不同監(jiān)督主體協(xié)同貫通（尹長萍等，2023）， 實現(xiàn)預算執(zhí)行過程的動態(tài)監(jiān)控， 提高預算執(zhí)行效率。

（二） 開展部門預算考核， 促進中央部門單位預算管理規(guī)范高效

圍繞部門預算管理的核心工作， 以規(guī)范部門預算管理、 提高資金資產(chǎn)使用效益、 推進預算管理一體化系統(tǒng)建設為目標， 制定涵蓋部門預算編制質(zhì)量和執(zhí)行效率、 績效管理、 資產(chǎn)管理、 預算業(yè)務一體化、 部門預算管理規(guī)范性等在內(nèi)的部門預算工作考核評價指標體系， 將考核結果與各部門預算安排相結合， 著力構建經(jīng)費類支出“標準+獎懲”的預算安排新機制， 推進各部門提升預算管理能力， 促進部門預算更為規(guī)范和高效。

（三） 完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系

針對目前中央預算體系中人才儲備不足的問題， 應當進一步完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系。首先是相關學科建設的完善。高校應當創(chuàng)新課程體系， 將傳統(tǒng)財會知識與信息技術相結合， 提升現(xiàn)代財會學科的技術適應性。其次是強化校企合作。高校可與會計師事務所、 企業(yè)等單位進行合作， 將學科理論與技術實操相結合。最后是建立健全在職人員的信息化繼續(xù)教育制度。在職審計人員的信息化培訓應當納入章程， 通過系統(tǒng)的再教育， 以基礎的信息系統(tǒng)為起點對其進行“技術掃盲”。

（四） 提高審計監(jiān)督質(zhì)量， 推動中央部門單位預算執(zhí)行效能提升

一方面， 運用大數(shù)據(jù)審計（吳勛等，2022）， 進一步做好審計全覆蓋工作。重點關注科技對于審計的輔助作用， 加強審計信息化建設， 以掌握大數(shù)據(jù)分析技術的專業(yè)復合型審計人才的培訓為突破口推動完善大數(shù)據(jù)審計的建設落實工作， 加強信息系統(tǒng)建設、 推廣、 完善工作。另一方面， 合理分析、 動態(tài)確定重點審計對象。審計部門應該合理分析當年情況， 動態(tài)確定每一年的重點審計對象。在分析確定重點審計對象時， 可以綜合考慮當年黨和國家的機構改革狀況（審計署武漢特派辦理論研究會課題組等，2022）， 結合各部門的財政撥款金額、 主要工作內(nèi)容、 部門單位的規(guī)模、 下屬單位的數(shù)量等， 再根據(jù)以前年度審計情況， 合理評估各中央部門的預算執(zhí)行風險等級來分析判斷當年的重點審計對象， 提高審計監(jiān)督效能， 提升中央部門預算執(zhí)行效率和國家治理能力， 助推有為政府建設進程。

【 主 要 參 考 文 獻 】

歐陽華生，劉雨，肖霞．我國中央部門預算執(zhí)行審計分析：特征與啟示［ J］．審計與經(jīng)濟研究，2009（2）：28 ～ 34．

審計署武漢特派辦理論研究會課題組，夏循福，王小燕，杜昶，張夏夢，滕祎，余爽．預算執(zhí)行審計創(chuàng)新與發(fā)展的若干問題研究［ J］．審計研究，2022（5）：11 ～ 18．

吳勛，陳宣潔，陳俊亞．中央部門預算執(zhí)行審計發(fā)展演變、違規(guī)特征與整改［ J］．財會月刊，2022（10）：108 ～ 114．

尹長萍，蔣水全，孫芳城．審計委員會治理模式下預算執(zhí)行審計協(xié)同模式構建［ J］．財會通訊，2023（15）：108 ～ 113．

Cao H.， Li M.， Lu Y.， et al.. The impact of strengthening government auditing supervision on fiscal sustainability： Evidence from China's auditing vertical management reform［ J］．Finance Research Letters，2022（47）：102825．