面向現代化的區域經濟布局和國土空間體系的科學基礎與實現路徑

關鍵詞中國式現代化 區域經濟布局 國土空間體系

“我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統籌區域發展從來就是一個重大問題?！雹俑母镩_放以來中國經濟奇跡的經驗之一，就是不斷優化區域經濟布局和完善國土空間體系。新時代呼喚面向現代化的區域經濟布局與國土空間體系，中共十九屆五中全會提出，到2035年中國基本實現社會主義現代化。習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系?！边@是對新發展階段區域發展和國土空間治理作出的重大部署。②新時代的區域經濟布局和國土空間體系，要緊緊服務于實現中國式現代化的目標。經濟發展是實現現代化的基本前提，到2035年基本實現中國式現代化的目標，按現價計算的人均國內生產總值應達到13萬元左右。③要保證這一目標的實現，各地區經濟總量都要進一步增加。隨著經濟總量的增加和人地關系的變化，在較長時期內中國各地區的人地關系將更加趨于復雜，如面對突發事件的經濟韌性以及安全與發展的關系等，這些都會帶來較大的挑戰，這也意味著社會經濟發展的空間格局將無法按照目前的態勢延續，更不能要求各地區經濟總量以同樣速度持續增長、在人均地區生產總值上達到完全相同。①因此，必須按照尊重客觀規律、發揮比較優勢、保障民生底線的要求，優化經濟布局，完善國土空間體系，這對于實現中國式現代化具有重要的意義和價值。

一、面向現代化的區域經濟布局和國土空間體系的理論邏輯

面向現代化的中國區域經濟布局和國土空間體系，包括中國式現代化、區域經濟布局、國土空間體系三個方面。中國式現代化是最終目標，區域經濟布局和國土空間體系分別為實現中國式現代化提供區域實現途徑和國土空間保障。同時，如圖1所示，國土空間體系也為區域經濟布局提供了支撐，良好的區域經濟布局也有助于完善國土空間體系。

1．中國式現代化是目標

實現中國式現代化，既要牢牢把握區域經濟發展的動力引擎，厚植雄厚的經濟根基，又要將協調發展作為現代化的重要支撐，妥善處理好區域發展均衡與效率、發展與安全的關系，形成充分發揮比較優勢的區域經濟布局和國土空間體系，這是實現中國式現代化的重要方面。優化區域經濟布局和完善國土空間體系，在新時代必須緊緊服務于實現中國式現代化的需要。按照中國式現代化的要求，“人口規模巨大的現代化”要求兼顧經濟、生活、生態等需要，要及時出臺鼓勵人口向中心城市、都市圈和城市群集中的政策；“共同富裕的現代化”要求兜底社會民生，滿足人民對美好生活的向往；“兩個文明相協調的現代化”要求傳承歷史文化文脈，強化不同空間文化的保護；“人與自然和諧共生的現代化”要求樹立底線思維，制定更加有力的保護生態空間和農業空間的政策；“走和平發展道路的現代化”要求構建新發展格局，在維護安全的基礎上進一步深化開放合作。

2．區域經濟布局是實現中國式現代化的有效途徑

布局是具有中國特色的概念。經濟布局是指經濟活動在全國或者特定區域范圍內的空間分布及其組合狀況，是區域經濟發展和空間結構形成的重要基礎。經濟布局可以從狹義和廣義兩個角度理解。狹義的經濟布局就是產業（生產力）布局，指一定時期內各個產業在一個國家（或者地區）的空間分布和組合，即產業區位選擇、形式、規模、部門結構與地域組織；廣義的經濟布局還包括人口布局、城鎮布局等。一般而言經濟布局是指狹義的經濟布局，即產業布局。產業布局可以分為宏觀、中觀、微觀三個層次。其中，宏觀層次布局是研究并確定全國產業布局的戰略方向，形成全國生產力布局的總藍圖；中觀層次布局特指生產部門布局和地區生產力布局；微觀層次布局即為企業區位的選擇。與中國式現代化和國土空間體系密切相關的主要是宏觀和中觀層次產業布局。生產力布局尤其是重大生產力布局的優化與調整，始終服務于一定時期內國家發展和安全的重大戰略需要。優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，可以充分發揮區域優勢，實現區域專業化與多樣化的統一；可以使區域經濟由不平衡走向相對均衡，實現集中布局與均衡布局的統一；可以有效降低企業生產成本，提高資源配置效率；可以統籌發展與安全的關系，促進民族團結和邊疆穩定，實現安全發展。從實踐來看，重視生產力布局是中華人民共和國成立以后的一貫做法。要到2035年基本實現社會主義現代化這一目標，就需要完善區域經濟戰略格局和優化重大生產力布局，明確經濟發展優勢區、農產品主產區和重點生態功能區三類區域的發展方向和布局重點，為實現中國式現代化提供區域保障和路徑。需要特別強調的是，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局最有效的途徑，是建立和健全市場經濟體制，通過完善的市場體制來引導經濟布局，而不能依靠計劃經濟體制來實現。

3．國土空間體系是實現中國式現代化的重要保障

國土空間是指國家主權管轄下包括領土、領海、領空等的全部地域空間。遼闊而美麗的陸地和海洋國土，是中華民族繁衍生息的家園。根據開發內容，國土空間可以分為城市化地區（即經濟發展優勢區）、農產品主產區和重點生態功能區。經濟發展優勢區和農產品主產區、重點生態功能區自然條件和發展基礎有很大不同，不可能無差別地承擔經濟社會發展的功能，這就需要形成既體現國家意志和發展規劃的戰略性國土空間安排，又要根據自然條件狀況，全面形成約束有效、開發有序、保障民生的空間發展格局。而這一格局的形成，不僅需要國土空間規劃體系和國土空間治理體系作支撐，也需要經濟發展優勢區的綜合承載能力以及農產品主產區和重點生態功能區的綜合保障能力作保障。

4．區域經濟布局和國土空間體系相互聯系相互促進

一方面，充分發揮地區比較優勢的區域經濟布局對完善國土空間體系具有重要的促進作用。受區域資源稟賦、經濟社會因素、科學技術等因素的影響，產業布局具有明顯的資源指向、市場指向和技術指向。區域產業布局是產業結構和產業發展在區域空間上的實現形式，通過區域內各產業的空間組合，合理利用區域自然和社會資源，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一。因此，城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區等產業布局是有較大差別的，直接影響到其經濟社會發展功能的發揮。另一方面，國土空間體系對于區域經濟布局具有重要的支撐作用?，F階段的中國國土空間規劃與治理，主要是立足資源環境承載能力，統籌劃定落實“三區三線”，①為推動形成安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局，而開展的實施主體功能區戰略、編制和落實國土空間規劃、實施國土空間用途管制，以及提升經濟發展優勢區的綜合承載能力、農產品主產區和重點生態功能區的綜合保障能力等工作，將對不同區域的經濟布局產生重要的支撐作用。

二、面向現代化的區域經濟布局和國土空間體系的科學內涵

相對于中國式現代化的五個特征，區域經濟布局和國土空間體系的科學內涵體現在“優勢互補、開發高效、約束有效、布局協調、發展安全”五個方面。其中，如圖2所示，優勢互補是基礎，開發高效、約束有效是路徑，布局協調和發展安全是目標，五個方面相輔相成、互為補充。

1．優勢互補

區域優勢是一個區域在其經濟發展過程中，在自然、經濟、技術、管理和政策諸因素中，所具有的能夠支撐其經濟長期發展的特殊有利條件。發揮各地區比較優勢是促進區域間產業協同發展的基礎，一個區域之所以擁有某種類型的產業布局，并且承擔特殊社會經濟功能，是由該區域的特有優勢和全國經濟總體布局所決定的。一般而言，經濟發展優勢區自然條件優越，交通運輸便利，適合于大規模集聚產業和人口，以提供工業品和服務產品為主體功能，可以朝著中心城市一都市圈一城市群的發展方向演進。農產品主產區土地面積廣闊、耕地肥沃、光熱資源充足、降水豐沛，適合于大規模機械化作業，以提供農產品為主體功能，可以發展成為國家重要的糧食基地。而重點生態功能區地處高原、山地，生態地位極為重要，以提供生態產品為主體功能。經濟發展優勢區、農產品主產區、重點生態功能區三者優勢互補，經濟發展優勢區要更好發揮價值創造作用，農產品主產區生產更多糧食，重點生態功能區創造更多生態產品，有利于全體人民共同富裕，成為形成面向現代化的區域經濟布局和國土空間體系的基礎條件。

2．開發高效

開發高效主要是針對經濟發展優勢區，也就是城市化地區而言的，“三縱兩橫”軸帶是中國主要城市化地區，也是中國規模巨大人口的承載地區。以“三縱兩橫”軸帶通過的地級行政單位測算，202H3N84MK6mjFBL8sVRogi3+JH7mL23nH2CTzMhdTYQrg=0年常住人口占全國的73.7%、地區生產總值占90.8%，總體上已經形成了集聚發展的城鎮化戰略格局。與2014年相比，“三縱兩橫”軸帶常住人口占全國人口比重提高了2.12個百分點，其中，沿長江、沿海軸帶人口集聚態勢更加明顯；而地區生產總值所占比重下降了5.25個百分點，其中，京哈一京廣、沿海軸帶經濟集聚態勢下降明顯。①但是，中國城鎮化粗放擴張特征依然明顯。2000-2022年，中國VsSgt6rgKutlkrIl7Q6sPT5oeXro9GT84mP/q0KRlkM=建成區面積增長了1.84倍，同期城鎮人口僅增長了1.06倍。2016年中國人均城鎮工礦建設用地149m2、人均農村居民點用地300m2，均已顯著超過國家標準的上限。②未來，要按照高效開發的要求，適應人口總量、結構變化、流動趨勢，在“三縱兩橫”城鎮化空間戰略格局基礎上，宜（城市）群則（城市）群，宜（都市）圈則（都市）圈，促進人口減少城市空間緊湊布局，形成以都市圈和城市群為主體，區域性中心城市為補充的疏密有致、分工協作、功能完善的多層次空間布局，分類引導和推動城市化地區高效集約發展，實現人口集聚與經濟集聚的基本匹配。

3．約束有效

約束有效主要是針對糧食主產區和重點生態功能區而言的。2023年，中國以接近1.3億公頃的耕地，生產糧食69541萬噸，人均糧食占有量達到迄今為止歷史最高水平的493公斤，從而在根本上保證了口糧安全。近年來中國耕地總量不斷減少，耕地質量總體不高，2019年全國耕地質量平均等級為4. 76等，其中一至三等僅占耕地總面積的31.2%，而四至六等占總面積的46.8%，③耕地后備資源缺乏。為保障農產品供給安全，需要堅決落實保護耕地的基本國策，以耕地和永久基本農田保護紅線為基礎，加強數量、質量、生態“三位一體”保護，嚴格實施耕地用途管制，拓展農產品生產空間，統籌優化縣域鄉村空間布局，控制城鎮化和工業化占用農用地，實施農村土地綜合整治，確保1.243億公頃優質耕地和1.031億公頃永久基本農田落實到具體地塊，保障糧食綜合生產能力5500億公斤，確保谷物基本自給。①黨的十八大以來，美麗中國建設邁出重大步伐，2022年全國森林面積22044. 62萬公頃，森林覆蓋率達到22.96%。但是，生態環境治理成效尚不穩固，生態環境狀況依然不容樂觀，大氣污染綜合治理仍需加強，部分重要生態空間仍然被侵蝕，局部地區生態功能退化較嚴重。2019年全國荒漠化土地面積為257.37萬平方公里，沙化土地面積為168.78萬平方公里；2021年全國水土流失面積267.42萬平方公里；2022年全國有213個城市空氣環境質量達標，占全部地級及以上城市數量的62.8%。以縣級單位看，東部地區的華北平原、東北平原中部，尤其是西部地區的阿拉善西部、甘肅西部、青藏高原中西部、新疆大部分地區，生態環境質量較差。②2016年，中國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。③因此，要劃定生態保護紅線，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，完善生物多樣性保護網絡，增強水資源剛性約束和戰略儲備，實施山水林田湖草沙一體化保護修復，維護國家生態安全。

當然，約束有效需要較強的財政轉移支付作保障，要確保承擔安全、生態等功能的區域基本公共服務均等化，就需要繼續完善生態產品價值實現機制，形成受益者付費、保護者能被有效補償的局面。2021年，中央對產糧大縣獎勵資金為479.95億元、農田建設補助資金770.80億元、重點生態功能區轉移支付額度為881.90億元、林業草原生態保護恢復資金477.70億元，分別占2021年中央對地方一般性轉移支付的0.64%、1.03%、1.18%和0.64%；2021年，中央對重點生態保護修復治理專項資金為119.00億元，占2021年中央對地方專項轉移支付的1.62%。④

4．布局協調

1978年以來，中國通過有效實施區域協調發展戰略和區域重大戰略，完善區域協調發展體制和機制，改善了中西部地區的交通、能源、通信等基礎設施，優化了區域不平衡的空間結構，⑤經濟布局的協調性不斷增強。但是，中國生產力布局也面臨著較大的問題。一是區域經濟總體布局很不均衡?！昂鸁ㄓ咕€”以東地區以43%的陸域國土面積承載了94%的人口和95%的國內生產總值，中國50%的制造業集聚在以上海、北京、西安和衡陽為頂點的“鉆石型”區域，⑥裝備制造、新一代信息技術、冶金．化工等關鍵產業鏈布局缺乏區域備份，降低了相關產業鏈的抗沖擊韌性。2013年以來，中國區域發展分化態勢明顯，經濟重心逐步南移，面臨著南北差距的挑戰。二是區域經濟布局與人口、資源分布匹配度低。改革開放以來，中國制造業、生產性服務業和勞動力不斷向東部地區集聚，導致能源原材料的市場消費地與富集區的空間錯位更加突出，使重要能源礦產資源出現長距離調運和工業品、農民工大規?？绲貐^流動，⑦北煤南運、西電東送、西氣東輸、南水北調、北糧南運等大規模跨區域資源調配壓力不斷增大，經濟運行成本加大。三是國土開發過度和開發不足現象并存。沿海三大城市群等地區國土開發強度接近或超出資源環境承載能力，一些大城市人口過度集中，部分地區和城市嚴重缺水，中西部地區一些自然條件較好和自然資源富集的地區尚有較大潛力，部分城市出現收縮，邊疆地區穩邊固邊功能亟待加強。因此，必須立足區域資源環境承載能力，發揮各地區比較優勢，引導人口、產業等要素向經濟發展優勢區集中，形成與面向現代化相適應的優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

5．發展安全

安全是發展的前提，發展是安全的保障。當前，世界百年未有之大變局加速演進，中國區域經濟布局和國土空間體系面臨著新的形勢，需要解決的突出問題更加復雜。中國工業門類齊全，實體經濟基礎較好、產業鏈長，但部分關鍵元器件、零部件、原材料依賴進口，關鍵產業技術仍然面臨被發達國家“卡脖子”的風險，農作物種子對國外的依賴度仍然較高。2022年，中國生態質量指數（EQI）為59.6，生態質量為二類。①中國對于生態治理的重視程度不斷提高，生態治理體系進一步完善，但相關機制和能力建設需要加強。中國資源供給存在明顯短板，油氣對外依存度較高，國內關鍵戰略物資儲備能力有限。②2021年中國石油生產量19477萬噸，僅占消費總量的29.1%。③為推進國家安全體系和安全能力現代化，要實現重要產業、基礎設施、戰略資源、重大科技等關鍵領域安全可控，不斷增強經濟實力和綜合國力，夯實國家安全發展的基礎。④因此，一方面必須限制一些地區的大規模開發建設行為，保持適當開發強度；另一方面，區域經濟布局尤其是重大生產力布局要賦予安全發展以更大權重。

三、優化區域經濟布局

面向現代化的區域經濟布局涉及的內容很廣泛，下面重點闡述對實現中國式現代化有重要意義的區域戰略總體框架和重大生產力布局。

1．面向現代化的區域戰略總體框架

中國區域經濟發展的實踐表明，區域經濟布局是與區域發展戰略相適應的。改革開放以來，中國區域發展戰略不斷調整，人口、產業向東部沿海和大城市集聚的態勢不斷增強，區域戰略格局也先后經歷了從“T”字型、“π”字型、“開”字型布局到“三縱兩橫”空間結構的轉變。同樣，實現中國式現代化也需要相應的區域戰略格局作支撐。2013年以來，國家大力推動“一帶一路”建設，考慮到中國客觀存在的省際經濟增長傳遞現象，未來中國區域經濟發展格局是面向全球的“沿海一內陸一沿邊”全面開放格局。⑤

在“沿海一內陸一沿邊”區域發展格局下，面向現代化的區域戰略總體框架是“三縱四橫一沿邊”。中國已形成縱貫南北方的沿海經濟帶、京廣一京哈經濟帶和包（頭）昆（明）經濟帶，和橫跨東中西的長江經濟帶、隴海一蘭新經濟帶的“三縱兩橫”的全國經濟帶。未來還要立足國土空間開發的整體需求，積極培育渤（海灣）一（內）蒙（古）一新（疆）經濟帶、珠江一西江經濟帶和沿邊經濟帶，推動形成“三縱四橫一沿邊”國土空間開發總體框架。即在“三縱兩橫”經濟帶的基礎上，增加渤（海灣）一（內）蒙（古）一新（疆）、珠江一西江經濟帶等兩條橫向經濟帶，和北起遼寧丹東、南至廣西東興的一條半環形沿邊經濟帶。沿海經濟帶仍然是近期優先發展的經濟帶，其中京津冀、長三角和珠三角三大城市群，要充分發揮對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用，山東半島城市群和海峽西岸城市群是東部地區的發展新空間；京廣一京哈經濟帶、長江經濟帶、隴海一蘭新經濟帶是支撐中國未來15年經濟中速平穩增長的主要經濟軸帶；包（頭）昆（明）經濟帶，以及新培育的分別從南方和北方連接東中西的珠江一西江經濟帶、渤（海灣）一（內）蒙（古）一新（疆）經濟帶是支撐中國未來15-35年經濟持續平穩增長的主要經濟軸帶；沿邊經濟帶是以沿邊城市和對外口岸為依托的“大分散、小聚集”發展軸線，戰略地位十分突出，但目前發展基礎和發展能力還比較薄弱。尤其是渤（海灣）一（內）蒙（古）一新（疆）經濟帶、珠江一西江經濟帶和沿邊經濟帶尚未成型，需要給予高度重視和特殊扶持。通過軸帶引領、多點支撐，構建面向中國式現代化的橫貫東中西、暢通南北方的網絡化區域經濟總體布局框架，形成優勢互補、功能明確的區域發展格局，從而為高質量發展提供保障。

2．面向現代化的重大生產力布局

重視生產力布局是中華人民共和國成立以后的一貫做法，無論是“三線建設”“三大地帶”，還是“四大區域”，重大生產力布局的優化與調整始終服務于特定時期內國家發展和安全的重大戰略需要，重大生產力布局是區域經濟布局的重要方面。除了產業布局、人口布局和城鎮布局外，重大生產力布局還包括重大工程，以及交通、通訊、能源水利等基礎設施和公共服務體系。重大生產力因其自身的基礎性與戰略性，其優化與調整始終服務于一定時期內國家發展和安全的重大戰略需要，有利于各區域產業鏈和供應鏈的相互聯系、銜接和協同。面對百年未有之大變局，強化國家安全，調整和優化重大生產力布局，增強中國在產業鏈和供應鏈安全、基礎設施保障、能源供給等方面的自立能力，可以持續鞏固國家安全穩定發展的基礎。

優化重大生產力布局，一方面要調整和優化產業基礎能力布局，增強創新鏈、產業鏈和供應鏈的安全性。一是提高西北、華北和東北等地區能礦資源的就地轉化能力，加強能源礦產資源深度開發和產業鏈延伸，加快礦產資源綠色開采加工技術升級改造，打造一批冶金．石化等能源綜合利用、礦產資源深加工等產業集群，推動鋼鐵、化工、建筑材料等產業協同發展。二是因地制宜推動不同區域具有比較優勢的傳統產業升級改造和戰略性新興產業發展。依托遼寧、天津、吉林、陜西、甘肅、山東、湖南等老工業基地和軍民融合發展基礎，加大工業母機、高端新材料、精密儀器等工業上游產業布局，推動新一代信息技術、生物技術、新能源汽車等戰略性新興產業發展。發揮浙江、廣東、上海等地數字經濟優勢，加快工業互聯網、大數據、人工智能等技術創新和應用。三是加快關鍵產業環節適度多元布局，依托發展條件較好的長江中游城市群、成渝地區雙城經濟圈、關中平原城市群、中原城市群，分期分批推動事關安全發展的重點產業鏈，在這些地區培育形成一批產能儲備和戰略備份中心，保障極端情況下重點產業鏈正常運行。另一方面，要在優化重大基礎設施和大通道布局、構建安全可靠的水利基礎設施網絡、優化綜合立體交通和物流網絡布局、形成安全綠色的能源資源布局、系統布局新型基礎設施的基礎上，形成與中國式現代化相適應的、兼顧安全與發展的現代化基礎設施體系，提升國土空間的開放程度和通達性。

四、完善國土空間體系

國土空間體系不同于國土空間格局，也不同于國土空間規劃體系。國土空間體系包括空間發展格局、國土空間規劃體系和國土空間治理體系，即是“一個格局、兩個體系”的有機結合。

1．形成國土空間開發保護新格局

國土空間中的經濟發展優勢區、農產品主產區和重點生態功能區，在中國經濟社會發展中具有同等重要的地位。面向現代化的空間發展格局，是優勢互補的經濟發展優勢區和農產品主產區、重點生態功能區的有機結合?，F階段的經濟發展優勢區，主要包括中心城市、都市圈、城市群等，要堅持高效開發，重點發揮人口集聚和價值創造作用；農產品主產區和重點生態功能區，要堅持有效約束，充分發展安全保障功能。此外，空間發展格局還包括在經濟發展優勢區基礎上形成的發展軸和經濟區。因此，要按照國土空間開發與資源環境承載能力基本匹配的要求，優化主體功能區戰略格局，形成多中心網絡化開放式集約型的空間發展布局，構建高質量發展的國土空間開發保護新格局，為實現中國式現代化提供安全保障和空間支撐。

（1）提升經濟發展優勢區的綜合承載能力

現階段，中國經濟發展優勢區要素過度集聚和部分地區承載能力不足現象并存，城鎮空間發展不平衡問題越來越明顯，長江軸帶、沿海軸帶和京廣一京哈軸帶集聚經濟和人口的能力明顯強于隴海一蘭新軸帶、包昆軸帶。2021年，京津冀、長三角、粵港澳東部沿海三大城市群，和近年來快速發展的長江中游和成渝城市群，這5個城市群地區生產總值占全國比重較人口比重高出11.83個百分點。產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，經濟發展優勢區需要高效聚集人口和產業以形成新的、可持續的增長動力，實現經濟集聚和人口集聚基本匹配，這也是縮小城鄉區域發展差距的重要手段。因此，要適應中國式現代化要求，遵循經濟發展規律，在“三縱兩橫”城鎮化戰略格局的基礎上，提升中心城市功能品質，加快都市圈同城化發展、城市群一體化發展，構建以價值鏈、產業鏈和供應鏈為基礎的新型產業分工格局，更好地發揮集聚人口和價值創造的作用。

對于中心城市而言，要聚焦高質量發展，提高特大超大城市金融、貿易等高端服務功能。要強化對超大城市、特大城市用地規模和開發強度的空間管控，提升城市功能品質，建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城。①要兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，補齊中心城市基礎設施短板，優化交通路網結構，增加路網密度，加強城市綠化，改善城市環境，推動城市土地挖潛和集約利用，加快城市污水和垃圾處理設施建設，增強資源環境承載力，優化城市區域服務功能體系，帶動周邊地區發展。對于都市圈和城市群而言，要通過在產業分工、基礎設施、生態環境、公共服務等方面的一體化發展，形成便捷高效的通勤圈和生活圈。要優先發展都市圈和城市群的核心城市，提升核心城市功能，提高核心城市的輻射帶動能力；要提高外圍地區的承接能力，增強其產業發展、吸納就業、人口集聚和公共服務功能；要暢通核心城市與外圍地區的要素流通渠道。②此外，還需要論證經濟發展優勢區向發展條件較好的縣城和發展軸拓展的可能性，以使其承載更多的人口和產業。

（2）提升農產品主產區和重點生態功能區的綜合保障能力

糧食主產區等特殊功能區是國家安全發展的重要載體，需要保證有一定的人口和經濟規模，以支撐各地區實現更加安全、更加均衡的發展。對于農產品主產區而言，要加強農業資源保護利用，提高對農業資源持續高強度開發和應對氣候變化風險加劇的系統適應能力，提高農業可持續生產能力。要加快高標準農田建設，持續推進中低產田改造、大中型灌區續建配套和節水改造，優先在糧食生產功能區、重要農產品生產保護區建設高標準農田，實現人均一畝高標準農田、人均占有糧食600kg的目標。③要創新農田水利設施建設運營模式，提高農田有效灌溉面積，④擴大秸稈還田和綠肥種植面積，提升耕地地力，使國家糧食安全基礎更加牢靠，耕地占補要使補充的耕地面積不減少、質量不降低。在水土資源條件具備的地區，要推進農地整理和建設用地復墾，加強農產品產地重金屬污染防控，保障農產品質量安全。⑤

生態安全是經濟社會持續健康發展的重要保障，對于重點生態功能區而言，要嚴格尊重自然環境地帶性分布規律、生態系統演替規律，統籌安排農業、生態、城鎮空間，山水林田湖草沙一體化保護修復，優化國土生態安全格局。要科學確定自然保護地類型，整合歸并優化自然保護地，持續建立國家公園，完善自然保護區布局，優化自然景觀保護區，形成以國家公園為主體的自然保護地體系。要實施區域重大生態建設工程，加強青藏高原重點生態屏障區、黃河重點生態區、長江重點生態區、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵地帶等重要生態系統保護修復，恢復退化的生態系統。要以重點流域為單元，統籌河流上下游、干支流、左右岸，實施流域生態環境綜合整治，恢復流域生態系統功能，提升流域生態系統質量。在造林綠化和種草改良空間適宜性調查評估的基礎上，還要因地制宜科學開展大規模國土綠化行動。

需要強調的是，特殊功能區必須有一定的人口和經濟支撐。面向現代化的區域經濟布局和國土空間體系，需要對糧食主產區和重點生態功能區賦予更大權重，這就需要妥善處理好發展、保護、安全的關系，在保障這些地區居民在基礎設施通達程度比較均衡、基本公共服務實現均等化的基礎上，實現人民生活基本保障水平的大體相當。

2．完善國土空間規劃體系

現行的中國國土空間規劃體系，從高到低涵蓋了全國、省級、市、縣、鎮（鄉）五個行政層級，不同層級又涉及總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三種類型，具有戰略引領和剛性管控作用。這“五級三類”的國土空間規劃編制要體現戰略性、科學性、協調性和操作性，①必須健全統一的國土空間規劃技術標準。完善國土空間規劃體系，需要強化規劃的傳導與約束，嚴格依據國土空間規劃實施國土空間用途管制，建立規劃動態評估調整機制，完善資源環境、產業投資、財政稅收等配套政策，保障國土空間規劃目標和任務的完成。

3．完善國土空間治理體系

國土空間治理體系由治理主體、治理對象、治理過程、治理目標共同組成。國土空間治理主體包括政府、企業、居民和社會組織，這四個主體地位是平等的，但發揮的作用不同。在國土空間治理中政府是組織者，決定著其他區域主體發揮作用的方式和效果；企業主要是按照市場規則提供更多的公共物品和服務；居民是國土空間治理主體中的基礎；社會組織則一般從事政府和企業“不愿做、做不好、不常做”的事。國土空間治理對象包括自然空間、經濟空間和社會空間。從國土空間治理過程看，中央政府通過制定全國國土空間規劃以構建國土空間開發新格局，在跨行政區國土空間治理方面更是發揮著重要的作用；地方政府要編制地方性國土空間規劃并保障落實。企業參與國土空間治理，主要是以實際行動落實國土空間規劃，還會通過與社會各界的溝通對政府產生影響從而參與國土空間治理。居民參與國土空間治理，一方面是以實際行動落實各級各類國土空間規劃，另一方面是發揮監督作用。社會組織主要是協調政府與企業、政府與市場的關系，還可以發揮監督作用。國土空間治理的目標是形成安全、綠色、開放、協調、宜居、智慧和富有競爭力的美麗國土，為實現中國式現代化提供空間支撐。

完善中國特色國土空間治理體系，要從根本上轉變政府職能，把過去大量由政府承擔的微觀管理和服務的職能轉移出去，交給企業、居民和社會組織來承擔，逐步實現政府與企業、居民、社會組織之間積極有效的合作，完善規劃公開制度，實現國土空間數據、信息、知識的共享，積極應對國土空間治理問題，建立健全國土空間治理的法律法規體系，把治標與治本有機結合起來，綜合運用經濟、行政、法律手段從源頭上根本解決國土空間面臨的突出問題。

形成面向現代化的區域經濟布局和國土空間體系，還需要相應的體制機制做保障。一是要與中國式現代化五個特征相適應，出臺有針對性的優化區域經濟布局和完善國土空間體系的政策；二是要從“戰略區+類型區”的角度，從財政、稅收、金融、績效考核、生態補償等方面創新體制機制；三是要從不同類型功能區出發，在空間規劃、生產力布局、要素資源保障、安全保障和防災減災等方面，出臺有較強針對性和可操作性的重大政策措施，實現不同類型區域的差別化發展。