《糧食安全保障法》實施背景下糧食安全保障能力提升研究

摘要：《中華人民共和國糧食安全保障法》是我國糧食安全史上的首部法律，為糧食安全法治建設提供了有力支持。學法、懂法、用法，制定糧食安全保障法實施細則，認真落實耕地保護、糧食生產、儲備、流通、加工、應急、節約、監督管理、法律責任等重點工作，提高糧食安全保障能力是涉糧部門的職責和使命。文章提出，要牢牢守住耕地命根子，夯實糧食安全保障基礎；在抓實糧食面積、產量上下功夫，增強糧食供給能力；在抓好糧食儲備方面出實策，強化糧食安全的“壓艙石”作用；在強化宏觀調控，搞活糧食流通上做文章，構建全國統一的糧食大市場；在糧食加工方面求創新，滿足人民群眾對美好生活的向往；在監督檢查、規范市場方面出真招，營造有利于糧食安全保障的環境等六個方面建議，全面提升糧食安全保障能力。

關鍵詞：糧食安全；保障能力；法治建設

中圖分類號：F30 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240103

Research on the improvement of food security capacity under the implementation of the Food Security Law

Liu Xiaoyao

（ Law School， Central South University， Changsha， Hunan 410000 ）

Abstract： The Food Security Law of the Peoples Republic of China is the first law in the history of food security in China， which provides strong support for the construction of the rule of law for food security. It is the responsibility and mission of food related departments to learn， understand， and apply the law， formulate detailed rules for the implementation of the Food Security Law， conscientiously implement key contents such as farmland protection， food production， reserves， circulation， processing， emergency response， conservation， supervision and management， and legal responsibility， and improve the ability to ensure food security. The paper points out that we should firmly guard the vital root of cultivated land， tamp down the foundation of food security， make great efforts to strengthen the food supply capacity by strengthening the area and output of food， and put forward practical measures in strengthening the food reserve， to strengthen the "Ballast" role of food security， to make efforts to strengthen Macroeconomic regulation and control and invigorate food circulation， to build a unified national food market， to seek innovation in food processing， to meet the Peoples aspirations for a better life； to make effective measures in supervision and inspection， regulating the market and creating an environment conducive to food security； and to improve food security in an all-round way.

Key words： food security； supportability； legal construction

《中華人民共和國糧食安全保障法》將于2024年6月1日實施，這是糧食安全工作史上的一件大事，標志著我國糧食安全從政策管控向法律治理的重大變革，具有里程碑意義。

1 《糧食安全保障法》順勢應時出臺，為糧食安全法制建設提供強力支持

新中國成立以來，為保證國家糧食安全，糧食生產、流通、消費等相關行政部門在各自領域制定了一系列政策法規，但囿于部門職責，往往是相關政策各管一段，碎片化、部門化特征明顯。在百年未有之大變局下，糧食安全成為世界性問題，糧食安全保障是治國理政的頭等大事，出臺一部系統的、權威的糧食安全保障法是時代之要，現實所需。

1.1 《糧食安全保障法》是國家糧食安全的“定海神針”

黨中央高度重視糧食安全，任何時候都把糧食安全作為經濟發展、社會穩定、國家安全的重要工作來抓。黨的十八大以來，習近平總書記關于糧食安全作了系列論述，強調指出“中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，我們自己的飯碗主要裝中國糧”“只有把牢糧食安全主動權，才能把穩強國復興主動權”“必須全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質基礎，也要抓機制保障”。黨中央、國務院出臺了一系列確保糧食安全的政策措施，我國糧食產量已連續9年穩定在6.5億噸以上。然而，我國人口眾多、消費基數大、耕地資源偏緊、環境保護壓力大的現實問題仍長期存在；2023年我國進口糧食1.6億噸，其中大豆占比超6成[1]，糧食結構性緊平衡的狀況短期難以改變；人民對美好生活向往的期望值不斷提升，糧食需求多元化演進，增加了糧食安全保障的難度和變數。近幾年，糧食安全生產、流通、消費中存在的短板和問題更敲響必須抓好糧食安全保障的警鐘。黨中央審時度勢、超前謀劃，全國人大通過《糧食安全保障法》，進一步壓實中央和地方糧食安全責任，鞏固提升保障糧食有效供給和防范糧食安全風險的能力。

1.2 《糧食安全保障法》彰顯鮮明的時代性

加強黨對經濟工作的全面領導是習近平經濟思想的重要內容。“糧食安全堅持黨的領導”是遵循習近平新時代中國特色社會主義思想的具體體現，“以我為主、確保產能、立足國內、科技支撐、適度進口”的糧食安全戰略作為立法的重要支撐貫穿始終，是黨中央對國際國內糧食形勢的精準判斷，為糧食安全保障工作指明了發展方向。確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”和“糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全”，為抓好糧食安全保障指出了發力重點。《糧食安全保障法》將極大地增強以國內糧食安全穩定性應對國際糧食形勢不確定性的信心和能力。

1.3 《糧食安全保障法》突出抓糧管糧治糧的系統觀念

保障糧食安全是一個系統工程。制定《糧食安全保障法》對耕地保護利用和糧食生產、儲備、流通、加工、應急、節約等各環節作出系統規定[2]，既有宏觀層面的原則要求，又有微觀層面的落實措施，突出了耕地和種子在糧食安全保障中的關鍵作用，鋪排了儲備、流通、加工等業務環節的功能區分，提出了應急管理、節約用糧、監督檢查、法律責任等制度要求，形成了糧食安全保障體系的閉環，全方位夯實了糧食安全法治根基。

1.4 《糧食安全保障法》體現“以民為本”的思想理念

糧食是種出來的，調動農民種糧和地方政府抓糧管糧的積極性是保障糧食安全的基礎。“健全糧食收益保護機制”“完善農業支持保護制度和價格形成機制”等條款，著力保護糧食生產者的種糧積極性，讓農民有盼頭、有勁頭。“健全糧食主產區利益補償機制”“完善對糧食主產區財政轉移支付”將有利于糧食主產區政府進一步承擔起糧食安全保障主動作為職責，為保障糧食主產區的利益提供法律支撐。

1.5 《糧食安全保障法》傳承愛糧節糧的美德

粒米如金，愛糧惜糧是中華民族的優良傳統。《糧食安全保障法》貫徹習近平總書記關于“節糧減損”的重要批示精神和中央文件要求，強調各環節堅持“厲行節約，反對浪費”，鼓勵建立“健全引導激勵與懲戒教育相結合的機制”，對減少糧食產前、產中、產后損失浪費作出了明確規定，強調了國家在糧食節約、減損提效方面的行為導向，弘揚和傳承了愛糧惜糧節糧的傳統美德。

1.6 《糧食安全保障法》強化監督檢查違法處罰力度

在充分總結糧食安全保障工作經驗、剖析存在問題的基礎上，《糧食安全保障法》堅持問題導向，對各個環節的違法違規行為作出了類型化表述，依據違法違規的性質和嚴重程度采取相應的行政、經濟、法律等追究和問責手段，指向性、針對性、實用性較強，貫徹了從嚴抓糧治糧，有法必依、執法必嚴、違法必究的法治精神，為保障糧食安全構建了法制屏障。

2 學習貫徹《糧食安全保障法》，推進地方出臺實施細則

2.1 深學細悟《糧食安全保障法》精髓要義

《糧食安全保障法》共11章74條，是貫徹落實習近平總書記關于糧食安全重要論述精神的集中體現，從法律層面界定了糧食安全保障“干什么、怎么干、誰來干”等重要問題。發改、糧食、農業、自然資源等涉糧部門要組織系統學習，做到知法、懂法、用法，充分發揮法律護航作用，更好指導工作。同時，要加大法律宣傳力度，把法律進機關、入學校、下企業作為一項重要工作抓緊抓實，把糧食安全意識傳導到全社會，司法、執法等部門要加強違法、違規行為的查處，把法治要求貫徹各項工作始終，以強化法律權威和警示作用，形成自覺遵法守法的氛圍。

2.2 制定《糧食安全保障法實施細則》

糧食安全牽一發而動全身，糧食主產區、主銷區、產銷平衡區糧情糧況差異較大。各地結合實際，制定具有地方特色的《糧食安全保障法實施細則》是緊要且必須的一項任務。各地要積極做好立法計劃、立法方案，并有效推進立法工作。在制定實施細則時要做好行政規章與法律法規的銜接傳承，堅持先立后破、穩步推進原則，防止出現“制度空白”“法制真空”影響糧食安全。要完善以《糧食安全保障法》為主體、地方法規及部門規章為補充的多層次法律體系，細化量化措施要求，從而使《糧食安全保障法》落實落地，更加有利法律效能發揮。

3 遵循《糧食安全保障法》，全面提升糧食安全保障能力建議

3.1 牢牢守住耕地命根子，夯實糧食安全保障基礎

地之不存，糧將焉附。近年來黨中央加大了耕地治理力度，通報處理了一批亂占、濫用、污染破壞耕地的行為，“非糧化”“非農化”“撂荒閑置”等現象得到有效遏制，但耕地資源總量趨緊、土地供給與建設擴張剛性需求的矛盾始終存在，堅守“耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界”，是一項長期且艱巨的任務。因此，地方政府要全面壓實耕地保護責任，以“長牙齒”的硬措施遏制耕地非農化、非糧化趨勢[3]，維護耕地目標責任狀的嚴肅性。深入貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，大力推進高標準農田建設，提升糧食產能保障能力，以高品質、高標準農田保障主糧安全。同時，要加大耕地占補平衡專項檢查力度，既注重補地數量，又重視補地質量，鼓勵耕地儲備。此外，還要科學規劃耕地用途，涵養地力，提高土地利用效能。

3.2 在抓實糧食面積、產量上下功夫，增強糧食供給能力

手中有糧，心中不慌。要確保糧食產量保持在6.5億噸以上，必須切實抓好穩面積、提單產、增總量。堅決貫徹落實黨中央關于糧食安全、糧食生產的重要決策部署，不折不扣完成國家下達的糧食面積、產量任務。北方糧食主產區要優化稻谷、玉米、大豆種植面積，以實現糧食產量的穩定增長和質效的有效提升；南方稻谷主產區要擴大雙季稻、再生稻種植面積，提升復種指數。要優化種植結構，在確保主糧面積穩定的基礎上，因地制宜種植雜糧等經濟作物，以增強糧食供給多樣化。加大種子研發推廣和農機設施提質改造，為糧食安全提供科技和智力支持。

3.3 在抓好糧食儲備方面出實策，強化糧食安全的“壓艙石”作用

糧食儲備是保障國家糧食安全的重要物質基礎，是應對突發事件、維護市場穩定的壓艙石、穩定器[4]。儲備糧食“購得進、儲得好、調得動”和“數量真實、質量良好、儲存安全”是管糧管儲的基本要求。2021年8月份以來，全國范圍內開展的糧食購銷領域反腐敗專項整治查處了一系列違規違法違紀問題，震懾作用明顯，“不敢腐、不能腐、不想腐”的意識普遍增強，儲備糧食的安全底線得到了有效鞏固。一要全面壓實存儲企業為國保糧的主體責任，科學制定考核指標，強化守護“天下糧倉”的使命感和榮譽感。二要嚴肅儲備計劃指令性，增強政策約束力，存儲企業要按時按質按量完成儲備糧食收儲任務。在儲備糧輪換操作過程中掌握好庫存數量與輪換出庫存銷比例，防止出現存量過低風險。三要進一步完善政策性糧食和經營性糧食分離的措施，厘清糧食庫存的權屬，強化糧權單位履職責任，確保糧食儲備真實性、可靠性。四要大力推廣綠色生態糧食儲備等新技術，提高儲糧品質，以實現“不增面積的增產”。

3.4 在強化宏觀調控，搞活糧食流通上做文章，構建全國統一的糧食大市場

糧食流通從整體上看分為兩大塊，即政策性糧食交易和市場化自由流通。現行糧食交易規則為政策性糧食交易行為作了規范，企業之間自發交易行為按市場規律運行良好。政府部門要發揮“有為政府”作用，支持“有效市場”健康發展。各級涉糧行政主管部門要建立糧食生產、庫存、價格、交易、流通等動態監測平臺，及時發布信息，引導市場需求和消費預期。要進一步優化糧食產銷區協作機制，鼓勵產銷主體直購直銷，互通有無。要加大流通設施投入，完善物流樞紐，提升糧食流通南北雙向奔赴、東西物流貫通能力。要充分利用國際國內兩個市場，兩種資源，打好時間差、品種差，在國際糧食貿易渠道構建和糧食資源有效支配中提升市場掌控力和話語權。要加強應急體系建設，完善收儲、加工、配送、網點設施平急兩用功能。

3.5 在糧食加工方面求創新，滿足人民群眾對美好生活的向往

我國糧食加工企業產能充裕，為糧食安全保障提供了強大支持。要充分利用現有糧食加工產能，從政策上支持糧食加工企業發展成為縣城經濟的重要支柱。加大設備智能化、數字化升級改造力度，以提升設備的產出效能，節本降耗。要優化糧食生產工藝，著力在循環利用上實現突破，提高產品附加值。加大新產品研發力度，生產高、精、新、特、綠產品，滿足不同消費群體需求。要研究市場發展趨勢，以產品供給引導市場消費，以新產品研發培育消費新群體。要進一步加大市場營銷力度，培養一批全國知名品牌企業，發揮龍頭企業引領作用，集聚資源、人才、市場優勢，提升加工企業市場競爭能力。

3.6 在監督檢查、規范市場方面出真招，營造有利于糧食安全保障的環境

整合各環節安全監管力量，以完善監督協調機制和信息共享機制為支撐，全面提升全社會、全域糧食安全監管能力。要突出重點領域、重點環節、重點企業、重要事項的監管，以督促監管對象遵紀守法，促進良好法治氛圍的形成[4]。要以發現問題、依法處置為發力點，堅持正向鼓勵與反向懲處雙向施策，增強企業、部門依法依規運行的自覺性。要充分發揮落實耕地保護和糧食安全責任制的重要抓手作用，壓實地方政府屬地監管、部門行業監管、企業主體負責的責任，促進糧食安全保障更加有效有力。

參考文獻

[1] 光明網. 農業農村部：2023年我國進口糧食1.6億噸，大豆占比超過6成[EB/OL].（2024-01-23）[2024-01-25].https：//kepu. gmw.cn/agri/2024-01/23/content_37105423.htm

[2]趙樂際.全國人民代表大會常務委員會工作報告[N].人民日報，2024-03-15（001）.

[3]劉瀟耀.法治糧食視域下的糧食安全保障能力提升研究[J].糧食科技與經濟，2022，47（5）：13-15+36.

[4] 程國強.堅持新糧食安全觀 牢牢把住糧食安全主動權[N].光明日報，2023-02-27（006）.