為我國開發區全過程人民民主探路的最新成果

作者簡介：浦興祖，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、復旦大學選舉與人大制度研究中心首任主任、上海市人大原決策咨詢專家、上海市政治學會顧問。

①文中括號內所標的頁碼，均引自黃勝平著《我國人大制度視域下開發區踐行全過程人民民主創新研究》（新華出版社2023年11月版）。

遍布全國的各類開發區，是隨改革開放大潮而起的新事物。開發區踐行“全鏈條、全方位、全覆蓋”的全過程人民民主，是需要深入理論研究和實踐探索的新課題。面對這一全新課題，全國開發區人大研究會會長黃勝平同志于2023年底出版了《我國人大制度視域下開發區踐行全過程人民民主創新研究》一書（以下簡稱《創新研究》）。第十、十一屆全國人大常委會副秘書長、第十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽同志，在為此書撰寫的序文中指出，全書“集中概括和反映了他致力于開發區民主政治建設研究的最新成果”（序P1）①。

作為長期研究當代中國政治制度的筆者，在細讀《創新研究》全書后，受益匪淺，啟迪良多。

一、可貴的價值篤信與責任擔當

本書主要收集了黃勝平同志近年來發表的30多篇研究論文、調研報告、發言文稿和研討會述評等。書末還附有其他幾位作者撰寫的有關黃會長勇毅創新、靜心研究的感人事跡。

結合這些真實感人的事跡，回味書中一篇篇論文和報告，筆者首先感悟到的是勝平同志20年如一日，堅持勇毅創新、靜心研究，為我國開發區全過程人民民主積極探路背后之動力所在，那就是對民主政治價值的篤信和對社會政治責任的擔當。

2004年春，黃勝平同志服從組織安排，走上了作為國家級高新技術開發區的無錫新區的黨工委副書記和紀委書記雙重崗位，分管的任務中包括人大工作。到任后的一段時間里，他通過學習和調研，了解到開發區建立之初，體制簡明，機構精干，功能專一。在黨工委的直接領導下，作為政府派出機構的管委會全身心撲在招商引資上。經過幾十年的艱辛奮斗，開發區為所在區域的高新技術與經濟技術發展、為推進整個國家的改革發展，做出了重大貢獻，功不可沒。

與此同時，勝平同志也發現，幾十年間，開發區的地域面積以幾何級拓展，所轄人口爆炸式增長，公共事務和社會問題日趨復雜，其功能已由“單一”演化成了“多頭”。黨工委的責任增大，管委會的權力已接近于一級政府。有的開發區甚至還設有公安分局、法院、檢察院等機構。他注意到，唯獨最應體現人民當家作主的人大，在開發區幾乎不見蹤跡與聲音。因此，民意表達缺乏渠道，權力監督難以落實，腐敗案例頻頻發生。

“開發區的經濟雖好，但民主卻少?！保≒32）勝平同志甚至尖銳地指出，開發區成了“經濟高地”“民主洼地”（P51）。這位黨員領導干部，對民主問題的反應何以如此敏銳如此強烈？原因正如本書“附件一”所述，從無錫市委宣傳部到市社科聯，再到國家級高新技術開發區，“多年來他一邊做本職工作，一邊堅持理論研究，把工作當作學問做，把學問當作事業做”（P254）。

在學習研究中，他了解古希臘民主的初始含義，了解現代民主是市場經濟發展的必然；他領悟馬克思主義民主學說的基本要義，領悟習近平總書記關于全過程人民民主等一系列論述。他深知民主是全人類的共同價值，也是我們黨始終不渝追求的社會主義核心價值，深知民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義。同樣，沒有民主，就沒有持續健康發展的開發區。在《創新研究》一書的“后記”中，他斷言：歷史的實踐證明，專制者敗，民主者勝（P278）。

勝平同志將自己長期積累的民主理論底氣與開發區的實際相結合，撰寫了近百篇呼喚和推進開發區民主政治建設的理論文章，發表于《人民日報》《光明日報》《人大研究》《人民代表報》等報刊。在此基礎上，2018年，他出版了《中國開發區人大工作探索與創新》一書。近年來，他更是從全過程人民民主維度發文論述開發區的民主政治建設。諸如，“全過程人民民主視域下我國開發區民主政治建設”“全過程人民民主在‘區政合一體制下的實踐和探索研究”“為全過程人民民主探路 為開發區高質量發展助力”“全過程人民民主的地方人大實踐探析”等。

“問渠哪得清如許，為有源頭活水來。”無疑，對于民主政治價值的篤信，是勝平同志重視開發區民主政治建設的創新和研究之“源頭活水”、動力因素。

還有，《創新研究》一書中一篇在某次表彰大會上的發言文稿，明顯透露了勝平同志重視開發區民主政治建設的另一動力因素。他說，“我常想，幾十年來黨組織培養了我，人民養大了我，現在坐在黨和人民賦予的工作崗位上，一定要對黨組織有所交代，對人民有所作為，…… 我深深意識到作為一個黨的工作者和人大工作者應當具備強烈的社會政治責任感”（P156）。尤其可貴的是，他不僅僅意識到沉甸甸的社會政治責任感，而且面對責任，勝平同志勇于全力擔當。

《創新研究》一書告訴我們，在20來年之前，他正準備啟動開發區的民主政治建設時，耳際卻充斥著紛紜繁雜的不同聲音，諸如：既然目前法律上沒有明確規定開發區須開展這方面的工作，那就完全有理由不去搞嘛；既然上級沒有明確指示要搞這些工作，那何必去多此一舉呢；既然各地都沒有現成經驗和模式，那何須去冒尖頂風險呢；……

對此，身處工作第一線的這位黨員領導干部，理解同事們的直言，感謝他們的好意。但他頗有遠見地認定：在開發區進行民主政治建設，方向錯不了，遲早要走這一步。他對“風險”的回答是：正因為沒有現存的經驗和模式，存在著可能的風險系數，就要求我們“必須具有探索的勇氣，要有一點敢冒風險的精神，同時必須具有強烈的創新意識”（P156）。

勇氣、精神、意識，無不來自“價值篤信+責任擔當”這合二為一的強大動力。順便提及，筆者一直認為，人大代表履職、政協委員參政的所謂“時間”“能力”難題，均非關鍵。真正關鍵的是“動力”！有了“動力”，時間就不難擠出來，能力就不難提上去。

二、可敬的勇毅創新和靜心研究

《創新研究》一書，為我們展現了這樣一幅圖景：在強大的動力驅使下，黃勝平同志以開發區民主政治建設為目標，堅持20年勇毅創新、靜心研究，取得了一系列以他為主或由他參與的創新和研究成果，令人敬佩。舉其大端，這些成果可歸納為三個方面，或曰三大步。

第一步?；赝麆撔乱潦?，他說，“一方面我硬著頭皮頂著壓力干，一方面積極爭取上級的支持和班子里同志們的理解”（P262）。這是本書“附件二”的采訪記錄所述。此處“硬著頭皮”四字意含著萬事開初，無人敢說“一切均已勝算在胸”。比如，步向哪邁？路在何方？希望幾多？

好在魯迅先生有言：“希望是本無所謂有，無所謂無的。這正如地上的路，其實地上本沒有路，走的人多了，也便成了路?！苯涍^深思，勝平同志決定將第一步邁向人大制度，由此為開發區的民主建設探路。這不僅因為他分管人大工作，更因為他深知人大制度是我國的根本政治制度。很早，他就撰寫過闡析“根本政治制度”的論文，在近作《創新研究》中又多處談到這一制度。例如，“必須著眼于人大制度是踐行全過程人民民主的主渠道”（P21）。對此，筆者完全贊同。

我們踐行全過程人民民主，需要多種渠道。勝平同志在本書中也論述了“探索開發區協商民主的有效形式”“開發區管委會要進一步健全科學民主決策機制”“指導和規范基層政權、基層群眾性自治組織、企事業單位的民主管理制度”等等多種渠道（P 10）。但“多渠道”中有“主渠道”。這“主渠道”理當是規定我國人民如何行使政治中最重要最根本的要素，即國家權力的制度，那便是作為我國根本政治制度的人大制度。

當勝平同志面向人大制度邁出創新的第一步時，主要是建議盡快“建立市人大常委會新區工作委員會（簡稱新區人大工委）”，以此作為市人大常委會的派出機構（P267）。然而，這第一步就遭遇了坎坷和曲折?！案郊陛^為詳細地記錄了其中“大小六次波折”（P267），筆者則稱之為“一步六折”。好在柔情俠骨的他堅韌不拔不畏曲折，終在2010年8月26日見證了“無錫市人大常委會作出關于設立無錫市人大常委會新區工作委員會，并任命黃勝平為該委員會首任主任”（P266）。筆者不禁唏噓：這第一步創新，整整邁了六年！感佩第一個探路、第一個吃螃蟹的勇敢者黃勝平！

第二步。有了第一步為基礎，這第二步就相對順利不少。剛剛走馬上任的黃主任便以“無錫市人大常委會新區工作委員會議事機構”的名義，將自己多年醞釀的“兩準一聯”方案推了出來，讓新區的人大工委能真正運轉起來，有效實現其民主功能。

所謂“兩準一聯”，即一是通過民主推薦和人大新區工委批準，從新區內分別屬于不同層級的人大代表中挑選13名代表，組成人大新區工委的議事機構，經常性就新區發展大事與關乎群眾切身利益的實際問題，進行討論并形成若干意見建議。此為“準人大常委會”。意見建議經整理后供新區黨政領導作決策參考。二是利用新區所屬的行政區舉行每年一度人代會的間隙時段，召集新區內分屬各層級的人大代表舉行聯席會議，聽取和討論新區管委會、人大新區工委等方面的工作報告，提出意見和建議。此為“準人代會”。三是在開發區地域內由鄉鎮轉制而來的街道，以及新區的科技園與社區內，聘請人大聯絡員，發揮人大代表的部分作用（參見P268-269）。

第三步。《創新研究》中的一份調查報告顯示，2019年，無錫市人大常委會委托以黃勝平為會長的全國開發區人大研究會組成調研組，對無錫市域的開發區以及廣州、長沙、大連和鄭州等兄弟城市開發區開展全面調研。在形成的萬余字調研報告中，調研組向無錫市委、市人大提出了當前開發區人大工作的形勢和任務、存在的問題及原因，尤其是相關的對策思路以及體制機制方面的若干意見和建議，從而有力地推進了無錫開發區人大工作的創新，促進了“無錫模式”的形成和實施（參見P101-110）。

2021年1月20日，全國首個人大開發區（專門）委員會在無錫市人代會上依法正式設立。本書實錄的一份會議發言提綱表明，此前，勝平同志參與了無錫市人大常委會關于設立市人大開發區（專門）委員會等創新試點方案的論證。他從多個視角肯定該方案的合法性和合理性，并著重指出，“提出設立市人大開發區（專門）委員會，顯然是一個新的探索與創新”（P188）。

2022年初，無錫市五個設有國家級開發區的市區，也依法設立了人大開發區（專門）委員會（參見P220）。該市兩級人大開發區（專門）委員會的體制，經過兩三年的實際運行，在統籌本行政區域內各開發區人大工作方面發揮了很好的功效，在國內眾多開發區內產生了良好的影響。當然，影響往往是相互的。眾多兄弟省市在開發區人大工作體制機制方面的探索和創新，對“無錫模式”的形成也產生過積極的影響。

創新，少不了理論支撐。《創新研究》一書顯示：20年來，勝平同志圍繞開發區民主政治建設勇毅創新之同時，始終不忘結合創新實踐而靜心研究。這方面給筆者留下深刻印象的主要有三點。

其一，盡管每一項創新成果中都浸潤著先前積累的理論養料，但勝平同志依然習慣于從理論上檢視與論證這些基本成形的創新成果。一個范例是本書中《關于開發區人大工作“無錫模式”及其法理探討》一文。該文從8個理論維度著力論證了無錫模式“1+1+X”及其“3+3+3”升級版1的合理性和合法性。這8個理論維度是習近平關于社會主義民主政治的重要思想，社會主義市場經濟理論，國家治理體系和治理能力現代化理論，人民代表大會制度理論，馬克思主義關于生產關系必須適應生產力發展的基本原理，人民主權理論，權力監督理論，民主政治參與理論等。

其二，放眼全國，密切關注各地開發區的若干共同性問題，通過理論分析尋找應對之策。例如，本書中《重視地方人大對我國開發區國有資產管理的監督》一文（P138-147），分析了現狀和存在問題的原因，特別是從提高認識、加強立法、專項報告，以及建立健全開發區人大工作體制機制，開展對開發區國有資產管理監督等方面，提出了一系列基本思路與辦法。此文發表于《人大研究》雜志，后被《新華文摘》全文轉載。

第三，組建研究平臺，召開研討會，發揮集思廣益共同切磋的團隊效能。2010年11月，經黃勝平與遼寧省鞍山市同志的積極籌劃，在全國人大和國務院有關部門領導以及部分省、市人大常委會的支持下，成立了非營利非法人研究團隊——全國開發區人大研究會1。至今，研究會已舉辦9次全國性研討會。全國人大有關部門的現任領導和老領導與各地開發區人大工委的負責同志，以及高校、黨校、科研機構的專家學者一起交流，共同探討。筆者于近年參加過三次，頗受啟迪。

三、可喜的激活思維和助推立法

讀罷《創新研究》一書，筆者的思維被書中的諸多理論觀點和實際案例生生激活。對于書中的絕大多數的觀點和思路，本人深表認同。只是對個別的觀點和提法，覺得尚可作進一步斟酌和論證。筆者相信，凡認真閱覽過本書的讀者，特別是與開發區有關的人大代表、人大常委會組成人員、人大制度的研究者和從事開發區工作的同志，一定會被本書激活思維。

例如，書中提到了人大常委會的“專項監督”。這就很容易將我們的思維激活：如果說，人大常委會在開發區設立工作機構，還存在著“是否有具體法律依據”的爭議，那么，與派出開發區管委會的政府同級的人大常委會，就開發區工作聽取和審議本級政府的專項工作報告，便可在監督法中找到明明白白的依據。因為監督法規定，各級人大常委會“每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”。

不是說，對于開發區行政權力缺少監督手段嗎？那么，監督法的上述規定為何不去切切實實地用起來呢？不言而喻，開發區的總體工作應當屬于“關系改革發展穩定大局”的重大問題，開發區有些工作則是關系“群眾切身利益、社會普遍關注”的重大問題。“與派出管委會的政府同級的人大常委會，理應選擇本行政區域內開發區的總體工作或者某一方面的工作（如預決算、民生實事），有計劃地安排聽取和審議本級政府的專項工作報告?！边@不是有明確法律依據的監督手段嗎？而且是很具剛性的監督。

筆者經常強調“當真用足制度空間”2。有些職權與程序明明是早已由法律、制度賦予了的，我們卻不當真用足，甚至根本不用。后果便是讓這些法定的職權或程序，成了習近平總書記一再提醒要避免的“裝飾品”“擺設”，或曰處于“休眠”狀態。這樣，再好的制度設計、再多的規定、再大的制度空間，也不可能轉化為實際效能。為此，筆者主張，既要重視從無到有的“創新”，也要重視“喚醒”那些長期休眠著的法定職權和制度空間。

其實，“喚醒”之過程往往會結出“創新”之碩果。比如，無錫市有效“喚醒”了地方組織法規定的“省、直轄市、自治區、設區的市人大可以設立……其他專門委員會”中的“其他”二字，和“市轄區人大可以設立……等專門委員會”中的“等”字，便創新了全國首個人大開發區（專門）委員會，進而創新了設區的市和市轄區、縣（市）兩級人大開發區（專門）委員會的體制，而且已經取得了良好的實際效能。

又如，書中多處詳略不一地概括和分析了兄弟省市開發區人大工作的不同模式（樣式）。例如，“廣州樣本”“成都樣本”“嘉興樣本”“長沙樣本”“平湖樣本”“淮安樣本”等。加上“無錫模式”，恰以繁花齊放，各顯特色。這至少可以激活讀者的如下思維：不同開發區更適合哪種樣本？或者，從不同樣本中可借鑒哪些經驗？或者，集哪些樣本之長更為合適？或者，根據自己開發區情況可以創造怎樣的全新樣本？也或者，這些樣本中是否還存在某些不盡合理不盡合法的因素？如何進一步完善這些樣本？繁花艷麗，激活思維。為開發區踐行全過程人民民主而探路，還有不少實踐和理論的難題，需要激活我們的思維，繼續推進創新和深化研究。

除了激活思維外，本書還有一項非常重要的價值，就是助推立法機關對于開發區人大工作的立法。作者黃勝平同志在書中不止一次地吁請立法機關加強這方面的立法。他說，從全國總體情況來看，關于開發區的人大工作還處于起步和發展階段，尚存在許多困難和問題?！敖鉀Q這些困難和問題的根本之策是國家應當盡早制定……相關法律，規范開發區人大組織的地位、性質、職權和運作制度?！保≒59）

然而，立法不是由立法者拍拍腦即可完成的，它必須以充分的理論依據和實踐依據為前提。筆者云，實踐者期盼立法者提供法律依據，立法者則期待實踐者提供實踐依據、研究者提供理論依據。目前，盡管一些地方在開發區人大工作方面已經探索創新了若干體制機制，積累了一定的實踐經驗，盡管全國開發區人大研究會已經貢獻了可喜的理論研究成果，——誠如喬曉陽主任／副秘書長所言，黃會長這部近作《創新研究》“對于我們研究、制定和完善開發區人大工作有關政策文件和法律法規提供了有價值的參考，彌足珍貴”（序文P2）。

但是，我國各地各級各類開發區數量眾多，情況復雜，差異很大，必須進一步深入調查和研究，總結各地經驗，厘清若干關系，把握發展目標，形成立法思維。而從全過程人民民主的要求看，這不僅是立法工作機構的職責，也是各地人大和開發區以及相關研究者的責任。各方還須繼續努力，為立法機關提供更加充分的實踐依據和理論依據，為促進開發區人大工作的立法條件日趨成熟，做出一份貢獻。

全國開發區人大研究會會長黃勝平，在《創新研究》一書中堅定表示：研究會將根據全國人大常委會、法工委、研究室等部門指導意見，突出主要矛盾，抓住共性問題，組織力量有計劃地前往各地國家級開發區進行深度調研，分類研究國家級開發區人大工作的特點和規律，總結典型經驗并形成調研報告。以此，“為國家和地方立法、出臺有關開發區人大工作指導意見，做好調研論證工作”（P218）。這是令人贊佩的。

為了使更多的人了解和關心開發區踐行全過程人民民主這一重大課題，并為之而共同探路，筆者向社會力薦黃勝平會長的這部近作。