加強和改進人大代表建議工作的實踐路徑

作者簡介：徐駿，中共浙江省委黨校2024年第一期中青年干部培訓二班學員，浙江省人大常委會辦公廳人事處副處長，曾長期在省人大常委會代表工委議案建議處工作。

內容摘要：當前代表建議工作中存在有的代表重建議數量輕建議質量，有的代表重政府意志傳達輕群體意志表達，有的代表重集中性履職輕常態化履職，有的承辦單位重滿意率輕解決率，有的地方重日常督辦輕考核激勵等問題，各級人大要在“提什么”“為誰提”“何時提”“如何辦”“怎么督”上持續下功夫，以加強和改進人大代表建議工作。

關鍵詞：代表建議;代表建議工作；實踐路徑

人大代表是黨和國家密切聯系人民群眾的橋梁，提出建議、批評和意見（以下簡稱代表建議）是代表依法履職最基礎、最主要的方式。承辦單位辦理代表建議是以實際行動踐行全過程人民民主的重要形式。由于代表建議在基層民主實踐中影響力大、涉及面廣、群眾關注度高，如何高質量地提出和辦理代表建議，如何在代表建議的各環節中，切實做到有為有效，對新時代加強和改進代表建議工作具有重要意義。

一、當前代表建議工作中存在的問題分析

近年來，各級人大機關和承辦單位高度重視代表建議工作，通過完善辦理工作機制、加大督辦工作力度、加強與承辦單位溝通聯系等多種形式，有力推動高質量提好辦好代表建議，以實際行動生動踐行著全過程人民民主理念。但與此同時，也存在以下“五重五輕”現象。

（一）有的代表重建議數量輕建議質量

人大代表提出多少建議，推動多少工作，是代表履職成果的重要參考要素和評價指標。在基層實踐中，有的代表過于看重提出建議的數量，為體現履職的積極性，認為提得越多越好，忽視了建議本身的質量，有的甚至為了追求“建議大戶”的稱號，而把建議單個事項拆分成數個建議提交。這與代表的認知有誤相關，也與有的地方簡單地以建議數量判定代表履職積極性的評價體系相關。其實質是有的代表扭曲了對履職意義的認識，異化了“提出建議”這一民主實踐行為。

（二）有的代表重政府意志傳達輕群體意志表達

基層實踐中，有的代表成為地方政府“集體意志”簡單的二傳手，建議文本由政府部門直接起草好，省略了調研、分析、論證的過程，省略了與基層群眾“廣泛商量”的過程，代表建議從群眾中來到群眾中去的民主“廣泛性”屬性打了折扣。這種行為有時會使人民立場與基層視角“偏斜”，導致代表建議中地方政府向上爭取資金、項目、用地、用編等內容偏多，涉及促進改革穩定發展、改善民生等內容偏少，從而使公共“議事場”變成地方政府“博利場”。

（三）有的代表重集中性履職輕常態化履職

代表將日常調研和思考的成果，經過精心打磨后，集中在人代會期間提出，是最為常見的一種方式。但在網絡媒體發達的數字時代，這種方式增強了代表在媒體的短時曝光度，也給了網民“代表突擊履職”的錯誤認知，一定程度上弱化了代表身份的日常影響力。一場關于為什么不在閉會期間提建議的調研顯示1，22%的代表顧忌閉會期間建議的辦理時效、受重視程度，41%的代表表示不知道提交途徑，或者認為提交程序過于麻煩，37%的代表選擇工作太忙、顧不過來的理由。

（四）有的承辦單位重滿意率輕解決率

在滿意率方面，地方人大一般維持在90%以上。但調研中，有35%的代表表示曾經遇到過“被滿意”的情況，45%的代表表示遇到過“對辦理結果不滿意，對辦理態度很滿意”的現象。在解決率方面，地方人大一般維持在60%以上。在解決情況的判定上，往往缺乏嚴謹的確定機制，有時僅以答復時承辦單位標注的類型為主，顯得比較隨意。問題是否解決，代表是否滿意，本質上是代表履職場景中的一次民主實踐。如果“解決率”“滿意率”含金量縮水，那么民主的真實性也會縮水。

（五）有的地方重日常督辦輕考核激勵

在日常督辦上，各地通過創新督辦形式、豐富督辦主體等方式，加強對辦理過程中建議的實時督促，督辦效果較好。但對列入計劃解決的建議，有的地方缺少閉環督促機制，承辦單位缺少計劃表和路線圖，建議辦結后，有的問題不了了之。對代表建議辦理情況的考核，有的地方是由黨委、政府督查部門進行，將代表建議與政協提案放在一起，作為部門指標考核的一部分，人大、政協參與其中，有建議權，沒有賦分權，考核“指揮棒”的效力無法充分發揮。

二、新時代加強和改進代表建議工作的路徑選擇

如何防止與避免上述現象，各級人大需要重點做好以下五個方面的工作。

（一）要在“提什么”上尋找工作“平衡感”

在對待建議數量與質量的關系上，人大既要保護代表依法履職的積極性，也要引導代表高質量提好建議。要幫助代表樹立“精品意識”。通過舉辦代表履職培訓班、編寫工作手冊等手段，幫助代表樹立正確的履職理念，強調提交代表建議的嚴肅性，防止為充數量而提建議的隨意行為。強化代表“為民初心”。通過組織代表視察、調研、執法檢查、代表小組活動等形式，引導代表回歸“為民”本心，先接地氣、察民情，再聚民智、惠民生，提出高質量的建議。優化完善“評價體系”。建立科學的代表履職管理評價體系，明確提高代表履職質量要求，不再簡單以數量界定代表履職積極性。注重加強“前置審核”，對代表建議形成全過程進行把關指導，在會前組織收集選題、初核文本質量，在大會期間安排專人對基本要素進行完整性審核，有效保障代表建議總體質量。

（二）要在“為誰提”上追求利益“最廣泛”

習近平總書記強調：“涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。”2為實現民主“廣泛性”的目標，各級人大要引導代表積極進代表聯絡站、基層立法聯系點接待人民群眾，把議題擺出來，并與人民群眾面對面充分溝通、聽取意見，在此基礎上形成代表建議。要主動加強與下級人大代表工作機構協調對接，強調允許代表轉交政府相關訴求，但要求須協助代表組織開展調研論證，以保障所涉內容的共性和普遍性，且在辦理過程中做好督促落實工作，不能一轉了之、不管不問。要與政府部門通力協作，引導地方政府通過正常渠道開展項目申報、資金爭取、要素審批等事項，盡量減少類似事項“匯入”代表建議“池”。

（三）要在“何時提”上體現履職“全天候”

積極引導代表開展常態化的履職，在閉會期間多提出建議，實現全過程人民民主實踐鏈條上的時空廣延，讓民情民意民智貫穿履職的“全天候”。各級人大要注重組織、引導代表在閉會期間走進田間地頭、生產車間，進“站”入“點”體察民情、匯聚民意，并及時形成建議提交。要注重完善人大代表列席人大常委會會議機制，召開人大常委會領導與列席代表座談會，明確圍繞黨委中心工作確定代表發言主題，并積極推動參會代表把發言內容轉化為閉會建議提交。要注重地方性法規的修訂。如，2023年11月24日，浙江省第十四屆人民代表大會常務委員會第六次會議修訂通過了《浙江省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理的規定》，對閉會期間代表建議的形成、受理、交辦、落實等環節作出了詳細、明確的條文規定，有效激勵代表閉會期間提出建議。

（四）要在“如何辦”上保障民主“真實性”

代表建議事項的解決與代表對辦理結果的滿意，是一條因果關聯的邏輯鏈。要推動“提”“辦”雙方互相溝通、“常來常往”的全過程聯系，充分實現民主的真實性。要建立由人大機關和代表共同判定的機制，通過征求代表意見、答復內容抽測、與主辦單位核實等方式，精準標注解決情況。要建立科學評價方式，搭建數字化辦理平臺，完善評價指標細節，可采取“提”“辦”雙方背靠背的評價方式，請代表對辦理態度、辦理結果、綜合情況等指標進行打分，最大限度防止“被滿意”情況。要開展多方協調會審，針對代表二次和多次不滿意，完善召開多方參與的專題會議來“集中會診”，人大既為代表撐腰，也為承辦單位說理，而且不勉強代表“基本滿意”，允許代表不滿意情況的存在，切實推進代表建議工作中民主的“真實性”表達。

（五）要在“怎么督”上彰顯實效“最管用”

對代表建議辦理工作的檢查督促，是人大監督工作的重要組成部分，是“提”“交”“辦”“督”有序對接、有力踐行全過程人民民主的重要一環。可通過優載體、建機制、強考核等形式，不斷督促推動代表建議提辦雙方在“辦前”“辦中”“辦后”全過程溝通，實現高質量辦理。在督辦載體選擇上，豐富同類型督辦、同單位督辦、同選區督辦、重點督辦、接待代表活動日等方式，由黨委政府領導領銜督辦。在督辦主體選擇上，進一步激活專門委員會的督辦職責，梳理其對口聯系部門主辦的建議清單，建立相應的督辦機制，發揮合力推動建議辦理取得實效。要合理分配考核權。在綜合考核中增加人大考核權重，讓代表依法履職更有保障，代表建議辦理工作更有實效。如，浙江省除了對“建議提案辦理”指標賦分之外，在“重視支持人大工作”年度考核指標中，增加各單位重視支持“提好辦好代表議案建議”指標的細化指標，明確賦分細則，切實督促各單位積極支持代表建議工作。對列入計劃解決的建議，人大要聯合黨委、政府督查室，隔年開展“回頭看”工作，視情選取部分建議，由領導帶隊、邀請相關領域省人大代表上門督辦，推動問題真解決，做到建議真落實、代表真滿意、人民真享實惠。

1該調研數據采自浙江省一設區市人大常委會組織的調研問卷數據，下同。

2參見習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》。