“人大+檢察”雙重監督優化檢察建議治理效能的路徑探析

金石 景馨銳

作者簡介：金石，甘肅省人民檢察院研究室主任、二級高級檢察官，全國檢察業務專家，法學博士；景馨銳，甘肅省永登縣人民檢察院未檢辦五級檢察官助理。

①參見最高人民檢察院官網：《檢察建議：以規范發展促進檢察監督作用更好發揮》，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201906/t20190617_421855.shtml。

②參見王旭光：《以依法能動履職為訴源治理貢獻檢察力量》 ，《人民檢察》2022年第10期。

內容摘要：檢察建議是檢察機關立足法律監督職能、推動社會治理現代化的重要抓手。面對檢察建議在制發、實施及后續回訪跟蹤監督過程中存在的諸多問題，檢察機關積極主動建立“人大+檢察”雙重監督模式，是完善檢察建議監督體系、增強檢察建議“剛性”、推動基層社會治理的必然選擇。但實踐中個別檢察機關存在“羞”“懶”“怕”心理，使監督疊加效應未能有效釋放，為暢通檢察建議雙重監督渠道，進一步優化檢察建議治理效能，應著力從轉變思維、強化督導、健全機制幾個方面入手，以此全面實現檢察建議從“辦理”向“辦復”的轉變。

關鍵詞：人大監督；檢察監督；檢察建議；社會治理

檢察建議從性質上可以分為訴訟型檢察建議和治理型檢察建議①，本文主要以治理型檢察建議為基礎，探析“人大+檢察”雙重監督優化檢察建議治理效能的路徑。檢察建議是檢察機關融入國家治理、開展法律監督工作的重要手段和載體，在服務黨和國家工作大局、規范執法行為、推進社會治理現代化等方面發揮著重要作用。2018年以來，最高人民檢察院圍繞未成年人保護、公告送達、金融監管、窨井蓋治理、虛假訴訟、網絡整治、寄遞安全、安全生產②、糧食安全及養老機構安全監管等，先后向有關部門發出一至十一號檢察建議，促進犯罪預防，強化源頭治理。監督是治理的內在要素，黨的二十大報告提出，要健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。在基層社會治理工作中，作為國家權力機關的地方人大與基層檢察院有著千絲萬縷的聯系，在對法律有效實施的監督和行政機關及其他相關單位規范履職的監督上具有一致性。習近平總書記在中央人大工作會議上明確指出，人大要用好憲法賦予的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。人大參與對檢察建議的監督正是正確、有效、依法行使監督權的具體體現，通過“人大+檢察”雙重監督，不斷放大“1+1>2”的監督效應，進一步優化檢察建議社會治理效能。

一、檢察建議的現實困境

近年來，各級檢察機關不斷更新理念、積極作為，以具體案件為切入點，在辦案過程中分析造成這一社會矛盾背后的深層次原因，找出導致這一類案件發生在監管缺失方面的共性，通過向行政機關和其他相關單位制發檢察建議，督促其提出解決方案并盡快落實整改。2023年1月至11月，全國檢察機關共制發社會治理檢察建議3.6萬份1，通過個案“治罪”推動類案“治理”，檢察建議“辦復”效果明顯提升。但在基層檢察辦案實踐中，檢察建議在制發、實施及后續回訪跟蹤等方面仍然存在一些問題，亟待進一步優化和完善。

（一）檢察建議制發過程中存在的問題

從形式上看，宣告送達較少。相較于書面送達，公開宣告送達不僅能夠促進檢察機關與被建議單位的溝通，面對面釋法說理、答疑解惑，增強檢察建議監督效果，還能提高檢察工作的透明度和公信力。但實踐中基層檢察院辦案量大，為了節約時間，往往采用書面送達方式將檢察建議送達被建議單位，公開宣告送達較少，形式單一，缺少與被建議單位當面溝通交流的機會。

從程序上看，調查核實不夠。調查核實是制發檢察建議的基礎和必經程序，檢察機關必須立足前期的調查核實，有針對性地提出切實可行的檢察建議，但實踐中檢察機關往往只能從當下正在辦理的案件中尋找線索與證據，很難從其他地方調查取證，經常出現以辦案調查代替檢察建議調查的情況，且受案件辦理期限的影響，辦案人更重視源案件的辦理，一般不會在同一時間制發檢察建議，導致檢察建議調查程序的啟動具有滯后性，加大了向有關單位、場所調查取證的難度，制發的檢察建議常常由于調查核實力不夠、釋法說理性不強而得不到有效辦理。

從內容上看，建議質量不高。檢察建議里包含著監督的理由、依據和改進措施，這部分內容是檢察建議的核心，一份高質量的檢察建議應該同時具備較強的理由說明、準確的法律依據及可操作的整改建議，然而實踐中檢察建議重量輕質問題突出。有的檢察建議語言空洞，未經深入分析，僅僅通過宏觀原則一概了之；有的檢察建議沒有援引具體的法律法規，缺乏支撐依據；有的檢察建議照搬照抄模板化，提出的整改方案不符合實際情況，難以實現。這些質量良莠不齊的檢察建議，沖淡了檢察建議的監督效果。

（二）檢察建議實施過程中存在的問題

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施，制發檢察建議只是監督的開始，檢察建議的落實才是關鍵。但有的檢察機關礙于“情面”，怕影響其他工作的開展，常常在檢察建議制發后因不知如何向被建議單位“開口”而“拖延”送達，如檢察機關會因“法治進校園”活動需要與教育部門保持良好的關系而選擇盡量減少向教育局制發檢察建議，這一情況在基層檢察院尤為明顯。另有很多被建議單位受傳統觀念的影響，認為一旦與檢察機關牽扯上關系，被檢察機關立案的必然是比較嚴重的行為，抱著“被上級單位發現后會認為工作沒有做到位”這樣的心態，怕接受檢察建議后被上級單位追責，對檢察建議存在懼怕和抵觸心理，往往不愿意接受檢察機關制發的檢察建議。即使被建議單位接受了檢察建議，有時也會因檢察建議內容的可操作性差，或“不了了之”，或書面回復應付交差。歸根結底，導致這些現象出現的原因就是被建議單位對檢察建議的認識不到位，檢察建議自身缺乏“剛性”，沒有任何強制力和約束力，檢察機關底氣不足，難以引起被建議單位的重視。

（三）檢察建議后續回訪跟蹤過程中存在的問題

檢察建議取得實效體現在兩個方面：第一個方面是檢察建議被相關責任單位接受，提出的建議被采納，檢察機關監督其將所指的問題及時整改；第二個方面是在解決眼前現有問題的同時，檢察機關強化后續回訪跟蹤，監督被建議單位建立長效預防機制，避免出現社會矛盾暫時性“隱藏”。前一方面是基本要求，后一方面是對檢察機關和檢察建議提出的更高要求，但現實中有些檢察機關甚至連基本要求都達不到，更難以達到更高要求。在檢察建議制發后不再持續關注，對于被建議單位“紙上談兵”式回復置之不理，存有“收之大吉”之心，認為只要收到整改回復即完成了自己的工作任務，至于具體整改落實情況已不再重要，后續更不會不定期回訪、跟蹤，進行長效監督。經常會出現因某一社會矛盾引發類案較多，已經向相關單位制發過檢察建議后再次發生由該社會矛盾引起的案件，未能有效發揮檢察建議預防和治理犯罪的“藥效”。

二、“人大+檢察”雙重監督的必要性

人大監督與檢察監督都聚焦社會熱點和焦點問題，關注民生福祉，但又各具優勢與特色，作為檢察機關，應當清楚地認識到檢察建議在新形勢下面臨的困境與問題，而解決這些問題的關鍵在于強化監督力量，推進檢察建議工作向制度化、規范化邁進。檢察機關加強與人大代表的聯絡，及時向人大反應檢察建議工作中遇到的問題，聽取人大代表的意見與建議，并爭取人大的監督與支持，讓人大參與到對檢察建議的監督中來，以“監督促監督”，發揮“人大+檢察”雙重監督疊加效應，既是強化檢察建議權威性的重要保障，又是優化檢察建議治理效能的必然選擇。

（一）符合完善檢察建議監督體系的要求

完善的監督體系是權力正常運行的重要保障，黨的二十大報告強調“要完善權力制約監督機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行”。習近平總書記提出“要更好發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用”。可見，人大參與檢察建議工作無論是對公權力的監督，還是對檢察建議監督體系的完善都至關重要，構建“人大+檢察”雙重監督檢察建議新模式，是檢察機關在檢察建議工作中響應國家號召，融入時代發展需求的必由之路。人大監督既是工作監督，又是法律監督，以檢察建議在實踐中自身存在的問題和檢察機關在檢察建議工作中存在的監督難點為抓手，為檢察工作和檢察建議提質增效注入人大力量，發揮人大職能優勢，破解檢察監督力度不夠、觸角不深、范圍不廣之難題，助推檢察建議在人大與檢察的雙重監督下精準制發、落地見效，完善、健全國家法治監督體系，實現人大與檢察的雙向奔赴、監督共贏。

（二）符合增強檢察建議“剛性”的要求

檢察建議本身是一種“柔性”監督措施，法律法規不健全，檢察建議的內容零散地存在于不同的法律法規條文中，對相關責任單位缺乏“剛性”制約，主要依靠被建議單位的自覺性得以落實。但實踐中由于越來越多的工作任務和越來越嚴格的考核要求，使很多非上級單位安排的工作不被重視，尤其是基層單位，工作量大，往往先完成自認為是其本職工作的內部工作，而忽視了檢察機關雖不屬于其上級單位，但制發檢察建議也系因其履職、監管不到位所造成，同樣涉及本職工作，因此，增強檢察建議“剛性”十分迫切。人大監督是國家最高層次的監督，也是人民的監督，人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院均由人大產生、對人大負責、受人大監督。人大參與到對檢察建議的監督中來，為檢察建議增添“剛性”起到了重要作用，足夠引起各個機關單位對檢察建議的重視，其中也包括檢察機關。檢察機關作為案件辦理和檢察建議制發的主體，影響著整個檢察建議的質量，而質量也是提高檢察建議“剛性”的關鍵一環，人大在監督檢察建議落實情況的同時也可以監督檢察機關的制發情況，進一步促進檢察建議“剛性”落實。

（三）符合推動基層社會治理的要求

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，黨的十九屆四中全會進一步提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。在社會治理中，監督是重要方面，把監督納入治理體系，既能推進治理體系和治理能力現代化，又能確保黨和人民賦予的權力正確行使。檢察建議督促行政機關和其他相關單位依法履職，回應人民群眾新期待，正與十九屆四中全會精神高度契合，是檢察機關的法律監督權在社會治理中發揮作用的具體體現。人大是人民行使國家權力的機關，基層人大更是最能貼近人民群眾、最能體察社情民意、最能反映基層群眾心聲的國家機關，面對社會治理時代新命題，檢察機關積極尋求人大支持、主動接受人大監督，是構建社會治理共同體的題中應有之義。達既能更有力地迎接檢察建議工作中遇到的挑戰，也能在檢察建議中彰顯司法為民的本質屬性。借助人大根植于民的優勢，把聽取群眾訴求、保障人民權益貫穿到檢察建議制發、實施及后續回訪跟蹤全過程，促進檢察機關更加高效地履行法律監督職責，凝聚人大監督力量，從源頭預防犯罪，構建基層治理新格局。

三、優化檢察建議治理效能的路徑

檢察建議作為社會治理的一劑“良方”，優化其治理效能就是為其“降本提效”。以最少司法成本獲取最優治理效果的核心在于正確處理人大監督與檢察監督及檢察建議三者的關系，開啟人大監督與檢察監督深度融合新征程。但從檢察建議在各地工作實踐中的表現來看，人大監督與檢察監督雖然價值目標一致，但仍然存在思想觀念未轉變、工作方式滯后、凝聚力不足等諸多問題，并未形成完善的監督體系。在對檢察工作提出更高要求的今天，一些檢察機關依舊單打獨斗、閉門造車，“羞”于獲取他人支持、“懶”于聽取他人意見、“怕”于受到他人監督，導致檢察建議工作開展并不順利，頻頻受到阻礙。因此，檢察機關必須探索“人大+檢察”監督檢察建議的新路徑，破除工作閉環，暢通人大監督渠道，形成“檢察機關主推，人大監督助力”的監督模式，促使人大的宏觀監督與檢察機關的微觀監督融合發展，最大程度發揮監督合力優勢，優化檢察建議治理效能。

（一）轉變思維，凝聚檢察建議監督合力

針對被建議單位對檢察建議重視程度不夠和檢察機關尋求人大支持力度不夠兩大問題，檢察機關要打破思維定式，拒絕自我設限，避免檢察建議成為“紙上往來”，通過采取“請進來”和“走出去”相結合的方式，凝聚檢察建議監督合力。一是樹立“請進來”的思維。在被建議單位不愿意接受檢察建議、不有效落實檢察建議時，檢察機關要積極邀請人大代表、被建議單位代表召開磋商會，搭建三方溝通交流的橋梁，加深人大代表和被建議單位代表對檢察建議的理解，讓三方在思想認識上實現統一，將問題化解在源頭，打通檢察建議落實渠道。二是樹立“走出去”的思維。檢察機關要主動走基層、進一線，向人大代表問計問需，聽取人大代表意見、建議，深入了解群眾訴求，“對癥下藥”以達到事半功倍的效果。同時還要向被建議單位走出去，通過查閱大量資料、走訪相關單位、實地勘察、調查核實等一系列工作，提升檢察建議精準性。

（二）強化督導，提升檢察建議效力“剛性”

檢察建議在實踐中難以“施展拳腳”的一個重要影響因素是檢察建議自身質量不高，具體來說就是釋法說理不到位，內容沒有說服力，所提建議可操作性差，針對這些問題，應從以下兩個方面著手改進工作方式。一是成立人大督導組，提升檢察辦案能力。檢察建議以源案件為基礎，從源案件中發現線索并產生，但檢察建議的內容并不僅限于源案件，應在源案件基礎上向社會深層治理領域延伸，此時就需考驗辦案人員是否具有綜合、全面的業務知識和能力。如果沒有扎實的業務功底，不認真調查核實、查找依據，不嚴格執行檢察建議制發流程，則會使檢察建議成為“一紙空文”。因此，人大應成立專門的業務督導組，將監督范圍延伸至具體案件承辦人，全面掌握檢察機關檢察建議工作開展情況和檢察官業務水平，精準監督以促檢察建議高質量制發。二是人大參與“回頭看”，增強檢察建議落實效果。人大代表是人民群眾的代言人，檢察機關可以邀請人大代表通過明察暗訪、參加整改效果評估會等方式，參與到檢察建議制發后社會治理效果“回頭看”當中來，對整改效果全面審視、進行評價，提出新的意見和建議，進一步提升被建議單位對檢察建議的重視度，通過人大與檢察雙重監督強化檢察建議“剛性”，推動檢察建議整改落實不到位等問題的解決。

（三）健全機制，形成同向發力監督格局

“不以規矩，不能成方圓”，以“人大+檢察”雙重監督方式優化檢察建議治理效能，不是短短幾天就能完成的，要想全面實現檢察建議從“辦理”到“辦復”的轉變，還需要完善相關配套措施，建立長效機制才能加以保障。一是建立人大與檢察協同配合機制。通過互設站點、互派人員實現人大與檢察的雙向銜接，既為人大代表了解和支持檢察工作提供便利，又能使檢察機關辦案人員更加直接高效的征集群眾需求和滿意度信息，將人大代表提出的建議轉化為檢察建議，又將形成的檢察建議轉化為代表建議，促使人大與檢察同頻共振，同向發力。二是建立檢察建議備案機制。社會治理檢察建議往往觸及人民群眾最為關心的基礎性問題，具有普遍性，容易引發輿情，在制發時均應向同級人大常委會報送備案，確保制發檢察建議的必要性、合法性和規范性，并定期向人大匯報檢察建議工作的整改落實情況，便于人大可以在必要時加強對相關領域的規范化管理。三是建立檢察建議公開宣告送達機制。改變以書面送達為主的送達方式，邀請人大代表參與并見證檢察建議宣告送達的全過程，打消被建議單位顧慮，通過充滿“儀式感”的送達方式增強檢察建議的公開性、嚴肅性和權威性。四是建立跟蹤追責機制。檢察建議不能“一發了之”，檢察機關要加強對檢察建議從發出到整改回復期間的跟蹤監督，對于“置之不理”型和“應付了事”型被建議單位，可以借助人大監督力量對其直接負責人追究問責。同時，“人大+檢察”對檢察建議的雙重監督不能以整改回復為截止節點，要以其最終達到的社會治理效果為評判標注，在被建議單位回復后仍不能放松警惕，防止不作為和監管不到位造成的亂象“卷土重來”。