法規草案公開征求意見：歷史、規則及其運作

作者簡介：李翔飛，中國人民大學國際關系學院中國政治專業博士研究生。

內容摘要：法規草案公開征求意見是立法機關按照一定程序通過多種途徑向有關機構、團體、法人組織或公民個人征詢建議，是立法過程的法定環節。目前，這種立法參與方式已形成了一定的工作程序和制度安排，在立法工作中發揮重要作用，但也存在一些限制性問題，未來為更好地發揮其促進科學立法、民主立法的價值，可以在制度、平臺、隊伍、組織保障等建設方面進一步夯實。

關鍵詞：公民參與；全過程；多途徑；立法公開；規范化建設

一、 公民參與法規草案征求意見的發展演變

法規草案公開征求意見，最早可追溯至1954年的憲法草案討論。在憲法草案形成之后，依據中央和當時代行全國人大職能的全國政協的安排，各地普遍成立了憲法草案討論委員會，培養了憲法草案報告員和骨干分子，各少數民族、民主黨派和部隊也分別結合實際情況進行學習宣傳。“許多地區聽報告和參與討論的人數達到了當地成年人口的70%以上，有些城市和個別的專區達到90%以上，有關憲法草案的意見多達52萬多條。”[1]最終，有眾多意見被起草委員會成功采納，例如，根據建議將草案第三條第三款的規定 “各民族都有發展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己的習慣和宗教信仰的自由”變為“各民族都有使用和發展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己風俗習慣的自由”。

改革開放以后，在修訂憲法的過程中，1982年第五屆全國人大常委會第二十三次會議通過了關于公布憲法修改草案的決議，《人民日報》發表題為《全民動員討論憲法草案》的社論，隨后在全國范圍內開啟為期四個多月的大討論，期間提出了很多意見建議并部分最終被采納。

此后，法規草案公開征求意見制度開始正式起步，從1983年到1998年，全國人大常委會公布了全民所有制工業企業法草案、行政訴訟法草案、香港特別行政區基本法草案、澳門特別行政區基本法草案、集會游行示威法草案、土地管理法修訂草案、村民委員會組織法修訂草案和合同法草案等8部法律草案。與此同時，各地在制定地方性法規的過程中，也開始嘗試公布法規草案聽取各方面意見，以北京市為例，1993年禁燃煙花爆竹、1994年限制養犬、1999年見義勇為立法等相關法規制定過程中，都公開征求了社會公眾的意見。

2000年立法法頒布后，法規草案公開征求意見走向依法公開、逐步規范。2000年立法法第三十五條規定：“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。”至此，法規草案的公開征求意見工作有了法律保障。在國家層面，2001年至2007年間有婚姻法修正案（草案）、物權法（草案）、勞動合同法（草案）、就業促進法（草案）、水污染防治法（修訂草案）等5部法律草案公開征求意見，共收到22萬多條意見[2]。

這段時間，各地方人大在制定地方性法規時，也根據上位法之規定相應設置了公開征求意見的條款，并在實踐中落實了相關規定。例如，2005年制定《北京市煙花爆竹安全管理規定》時，市人大常委會前

期召開四次由駐京單位、專家、人大代表參加的座談會，委托區縣人大常委會在18個區縣召開218場座談會，共計5252人參加，前后發放問卷60000份，回收57431份，征求并得到人大代表反饋意見261份[3]。

2008年以后，法規草案公開征求意見逐漸制度化。十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，常委會初次審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求意見，而且制定了《全國人大機關向社會公布法律草案工作程序》《法律草案向社會公開征求意見工作的實施意見》《向社會公布法律草案征求意見工作規范》等文件進一步規范工作程序。2008年開始，全國人大在其官網公布法律草案征求意見，5年間有48部法規草案面向社會公開征求意見，30多萬人次在中國人大網提出近180萬條意見[4]。之后，2015年立法法第三十七條進一步明確：“列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。”與2000年立法法相比，2015年修訂時擴大了公開征求意見的法規草案范圍，擴展了法規草案公示的內容，增強了法規草案征求意見的必要性，為公開征求意見工作提供了更堅實的法律保障。

在全國人大常委會的示范下，各地制定地方性法規和地方政府規章的過程中，法規草案征求意見工作也都走向常態化。各地在制度層面及時根據上位法的變化修訂地方立法條例，強化公開征求意見工作。如《江蘇省制定和批準地方性法規條例》第四十五條規定：“地方性法規案經常務委員會會議第一次審議后，法制工作委員會應當將法規草案在江蘇人大網公布，廣泛征求意見。”此外，各地在實踐層面也積極推動法規草案公開征求意見的進程，根據相關資料顯示，廣東省從2008年開始、北京市從2010年開始、浙江省從2014年開始，均將可公開的法規草案全部在門戶網站上進行立法公示、公開征求意見。

與法規草案公開征求意見相關，各地也紛紛探索公開向社會征求立法規劃和立法計劃的意見，同時對公眾意見的反饋機制也在逐漸完善。

二、公民參與法規草案征求意見的過程分析

經過60多年的發展演變，法規草案征求意見工作已經形成了一定機制流程，本章以2010年后的北京市人大常委會工作為例，對公民參與法規草案征求意見的過程進行相關描述，并對參與的具體方式加以總結。

（一）公民參與法規草案征求意見的過程

北京市人大公開征求法規草案意見的有關做法逐漸成熟，具體表現為以下幾個方面。

第一，從公開數量來看，2010—2021年間，北京市人大常委會對81部法規草案、2個立法規劃項目建議（見表1）、1個立法計劃的立項論證項目（見表2）公開征求意見。從年度開展情況來看，2020年后北京市人大明顯加快了公開征求意見的進程（參見圖1），立法工作更加開放。

第二，從公開形式來看，自2010年3月《北京市大型社會活動安全管理條例修正案（草案）》開始，通過北京人大網公布法規草案征求意見成為常態。此外，一些社會關注度較高、市民群眾較關心的法規草案同時登報公布，比如《北京市制止餐飲浪費規定（草案）》《北京市接訴即辦條例（草案）》等都在《北京日報》公布相關信息。

第三，從公開內容來看，大部分法規草案公布了全文內容與說明，說明中介紹了立法背景、立法過程、立法思路和主要內容，有的法規草案還公布了審議意見報告，如《北京市非機動車管理條例（草案）》。

第四，從公開時間來看，自2017年1月20日修訂《北京市制定地方性法規條例》后，向社會公開征求意見的時間一般不少于30日。在此之前，征求意見的時間比較隨意，一般為7～10天，也有超過2個月的情況，如《中關村國家自主創新示范區條例（草案）》。

第五，從征求意見的方式來看，大部分法規草案需要提交主觀意見，有的法規草案設計了調查問卷，如《北京市反食品浪費規定》（調查問卷）。

第六，從互聯網參與的流程來看，公民提交個人信息后方可發表意見，每條意見字數限制在1000字以內，公民的個人信息包括姓名、職業、電子郵件、聯系電話、地址，其中姓名和職業為必填項，參與流程相對便捷。

第七，從互聯網參與效果來看，參與人數參差不齊，但總體來講，參與人數較少。通過瀏覽意見發現，意見記錄較多的為《北京市查處非法客運若干規定（草案）》，共73條記錄，《北京市獻血條例（草案）》共28條記錄；其余大多數意見記錄為個位數，如《北京市非機動車管理條例（草案）》為3條記錄，《北京市危險廢物污染環境防治條例（草案）》為1條記錄；甚至有的法規草案無人參與，如《北京市非物質文化遺產條例（草案）》《北京市旅游條例（草案）》等。

北京人大在公開征求法規草案意見方面形成了一定的工作機制，具體運轉如下。

第一，立法規劃向社會公開征求意見。公民可以通過信函、電子郵件、網絡留言等方式提出立法建議，進而在制定、修改、廢止哪部法規這個源頭問題上發揮影響力。

第二，公布法規草案。法規草案在常委會會議審議后，除決定不公開的以外，通過北京人大網或者門戶網站與其他新聞媒體同時向社會公布。

第三，公布法規草案的文本、征求意見的時間。市人大發布公開征求意見的公告，提供法規草案的全文與閱讀資料，規定公開征求意見的時間段，公民可以通過多種途徑發表意見。

第四，確定公民參與方式。除互聯網參與之外，公民還可以通過信函，召集會議（如調研會、座談會、聽證會、論證會等），新聞媒體，基層立法聯系點等參與意見征集。例如，2013年《北京市大氣污染防治條例》立法聽證會，9位陳述人（群眾2人、專家2人、人大代表2人、社會組織成員2人、機動車運營單位成員1人）分別發言10分鐘，15家媒體的20多名記者參與會議并進行報道，為公眾表達法律建議提供渠道，對法規條文的最終修改產生了一定影響[5]。

第五，再次審議后公布二審稿。根據《北京市制定地方性法規條例》第三十六條之規定，北京市人大制定法規一般經過三次審議再交付表決，有的法規草案在一審后公開征求意見，根據各方意見修改后形成二次審議稿，再次公開征求意見。2010—2021年間，先后共有6部法規草案兩次面向社會公開征求意見（見表3），以《北京市接訴即辦條例（草案）》為例，市十五屆人大常委會第三十一次會議對該法案進行一審后，市人大常委會多次召開專題會，廣泛征求11377名四級人大代表和66915名基層工作人員、市民群眾意見，在常委會門戶網站和首都之窗網站向社會公開征求意見，電視、報刊、網絡媒體進行廣泛報道，共匯集各方面意見建議7500余條，市人大在此基礎上研究提出二次審議稿，并再次公開征求意見[6]。

第六，立法后評估。2010—2021年間北京市人大七次面向社會廣泛征求法規總體質量和實施情況的意見（見表4），及時總結成效、分析問題、提出修改建議。

第七，對意見進行分析、統計和反饋。以《北京市文明行為促進條例（草案）》為例，法規草案起草前通過調查問卷了解市民意見，線上調研141余萬人，線下采集6400份意見，收回問卷10751份，根據線上線下調查結果，起草組將市民最支持及最反對的20多項行為直接入法，形成法規草案后通過市人大常委會網站等媒體公開征求社會意見，并征求16個區人大、文明辦、政府部門及專家意見，收到200余條意見，整理后及時吸納進修改稿[7]。

綜合來看，2010年后北京市人大在法規草案公開征求意見方面形成了較為規范的常態工作機制與

相對成熟的工作方法，但也存在一些問題，如意見征詢的實際績效和回應反饋有待加強，公民參與意見征集的積極性不高等，筆者將在第三部分結合全國范圍內存在的普遍問題做統一分析。

（二）公民參與法規草案征求意見的方式

在發展演變的進程中形成了多途徑的公民參與方式，具體體現為多種主體通過多種渠道廣泛、持續、有序、深入地參與法規草案意見征集工作，具有“主動邀請”和“深入基層”、直接參與和間接參與相結合的雙向特征。

地方人大開放立法環節，通過多種渠道主動邀請公眾參與法規草案意見征集。第一，發函或書面征求人大代表、下級人大常委會、政府機關、企事業單位、社會團體和專家學者的法律建議。例如，《廣東省地方立法條例》第五十一條規定：“常務委員會工作機構應當將法規草案發送相關領域的省人民代表大會代表、設區的市的人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。”第二，舉辦立法聽證會，發布公報邀請公民就法規草案中的重點事項和重大分歧進行討論。1999年廣東省人大常委會首開先河，就《廣東省建設工程招標投標管理條例（修訂草案）》組織聽證會，其后，上海、河北、浙江、山東等地方人大也都探索建立立法聽證制度，并在實踐中創新了聽證會進社區、網絡文字直播、廣播電臺直播、電視直播、網上立法聽證、微信立法聽證等做法。第三，組織專家論證會。尤其在互聯網大數據時代，面對新興行業的突飛猛進，地方立法更加注重聽取專業意見，如2019年圍繞《山西省大數據發展應用促進條例（草案）》，該省人大邀請全國人大常委會、全國人大財經委、中央黨校、中國政法大學、北京大學、清華大學等11家單位的專家進行論證[8]。第四，召開座談會。為實現地方立法工作符合時代前進步伐，滿足改革發展要求，地方立法機關針對難點、熱點、堵點問題邀請相關部門或專家深入交流研討，聽取行業內的專業意見。例如，江蘇省人大2021年圍繞《江蘇省信訪條例（修訂草案）》（征求意見稿）組織座談會，聽取省信訪工作有關專家、學者、省人大社會委部分決策咨詢專家和相關部門的建議[9]。第五，法規草案公開征求意見。地方人大可在報紙刊登法規草案全文或重點內容，可通過人大官網的征集意見系統發布草案全文及說明，也可以在電臺、電視臺開辟專欄討論法規草案的主要內容。公民可以通過來信、來電、電子郵件、傳真、網頁窗口、微信公眾號等提交意見。

地方人大主動走到基層群眾中傾聽民意，收集民眾對于法規草案原汁原味的意見。第一，實地調研。實地調研的工作方式在立法實踐中被普遍使用，各地方人大堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，重視到基層調研了解民情匯聚民意，征集人民群眾對于法規草案的意見建議。如2021年重慶市人大赴榮昌區盤龍鎮基層立法聯系點開展調研，聽取關于《重慶市生活垃圾管理條例（草案）（二次審議稿）》和《重慶市實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法（修訂草案）》的修改意見建議[10]。第二，基層立法聯系點。全國人大常委會自2015年首批設立4個立法聯系點，至2021年11月中旬已增加到22個，覆蓋2/3的省份，輻射帶動地方人大設立基層立法聯系點4700多個[11]。立法聯系點的基層屬性連通著立法機構和社會團體、企事業單位與市民群眾，讓人大機關內的法規草案飛入尋常百姓家，公眾可以在聯系點更便捷地參與立法進程、反映意見建議，提高了參與的廣度、深度與精度。以上海為例，2021年上海市25家基層立法聯系點共開展各類活動2200余場，對該市法規提出建議3103條，354條被采納[12]。

公民通過向人大代表反映意見的方式參與法規草案意見征集。人大代表來自人民，由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督，人大代表要經常聯系選民和原選舉單位，通過調研、訪談、座談等方式了解選民意愿，表達選民意見。在改進人大代表履職工作方面，各地也進行了探索創新，例如，上海市將1.3萬多名四級人大代表均編入“家站點”，并在上海人大官方網站與微信公眾號上公布信息，市民可以輕松獲取相關資訊，市人大常委會對其聯系群眾服務選民效果進行打分，績效評估結果是評選優秀“家站點”的重要依據[13]。無論是代表述職、履職積分制等工作機制，還是代表之家、代表工作室等平臺建設，都方便公民“零距離”地聯系人大代表，向人大代表反映意見，進而通過人大代表把立法建議帶入立法進程中。

三、公民參與法規草案征求意見的問題

新中國成立以來，公民參與法規草案征求意見工作取得了很多現實成效，如征求意見的機制更加規范化，途徑更加多樣，范圍更加擴展，但也存在一些具體問題，筆者接下來按照立法參與的流程進行梳理。

制訂工作計劃階段。目前，立法機構擬定的法規草案征求意見的工作計劃沒有向社會公開，公民不了解整體的工作安排，只能在被提供的參與途徑中進行選擇，很少有機會作出主動構建。法律規定了法規草案要公開征求意見，但沒有明確具體的操作方式，而每種參與方式的運作流程之間又存在區別。如聽證會適合意見分歧較大的問題，座談會適合深入了解情況，論證會適合聽取專業意見。只有設置合適的參與方式，才能事半功倍地解決難點重點問題。但因為工作計劃沒有公開，公民即使對某部法規草案既定的參與渠道有意見，也沒有途徑反饋。另外，工作計劃不公開，公民不清楚主體責任部門，不能有效地監督征求意見的完整過程。

確定征求意見的對象和范圍。首先，征求意見的對象既有普遍對象，又有利益相關的特定對象。網絡征求意見向社會全員公開，公民都可以參與其中，廣泛參與的背后也帶來了利益相關者的聚焦難度，所以，在網絡參與之外各地方人大又設置了其他方式。如2010年遼寧省人大在審議《遼寧省中介組織市場管理條例》時專門組織座談會，通過報名遴選與邀請的方式確定了12名參會代表，其中有行業協會、中介組織的代表[14]。實踐中，普遍征求意見是法律規定的必須動作，但在普遍對象以外，如何確定某部法規草案是否需要征求特定群體意見，如何在報名群眾中遴選參與人員，如何全面、準確定位法規草案的利益相關者，都缺少制度的進一步明確。其次，2008年開始，征求意見的范圍已經擴展至列入地方人大常委會會議議程的地方性法規案（決定不公開的除外），但法規條文一般內容較多，語言表達較專業，普通群眾閱讀和理解有一定難度。北京、上海、海南、山西、江西等地人大官網中同步公布了背景資料，但也有部分省份只公布征求意見稿，在公布的背景資料中大多只有立法背景或制定修改的必要性、起草過程、主要內容這幾個方面，缺少對法規重點內容或創新內容的解讀。

送達法規草案。根據征求意見對象的不同，法規草案送達方式存在區別。立法機關一般以發函的方式向上下級人大常委會、相關政府部門、企事業單位、立法聯系點、人大代表或咨詢專家發送征求意見稿，這種書面征求意見的方式比較正式，也方便保存原始材料，但缺少當面溝通，不利于深入交流法律問題，有時存在征求對象不全面，忽視向上級機關的意見征詢，平級機關避重就輕，下級機關或所提意見沒有代表性，甚至被征詢機關存在應付交差的情況[15]。此外，面向社會公眾的意見征詢一般通過媒體進行，既包括報紙、電視、廣播等傳統媒體的關注報道，也包括互聯網、新媒體平臺的專門系統。對于送達時間，立法法第三十七條規定，法律案向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日，但各地方人大在制定立法條例時又有具體安排。如上海市規定公開征求意見時間不少于十五日，廣東省規定不少于三十日，江蘇省沒有明確時間，但規定法規案的第二次審議與第一次審議之間一般間隔一次常委會會議。從具體操作來看，各省級人大公開征求意見的時間比較多樣，多數居于15～30日之間，但也有少于15日或多于30日的情況。從送達方式來看，31個省級人大都在官網上進行了立法草案意見征集工作，80%以上的省級人大官網有公開征求意見的專門窗口，但窗口位置不統一，用戶查找起來比較麻煩，“各級立法機關在各自網站公布草案、發布信息的渠道各不相同，應用軟件各異，表現形式多樣”[16]，用戶則要自行搜索地方人大官網，適應不同的操作界面。此外，山東、湖南等幾個省級人大還沒有建立征求意見的專門窗口，用戶需要自己搜索法規案信息，征集意見系統的用戶易用性和可及性方面有待進一步提高[17]。

通過多種方式征求意見。公民多途徑參與法規草案意見征詢，是保證民主立法、踐行全過程人民民主的重要環節，這一環節的真正落實需要公民與立法機關的協調互動。從公民層面來講，其參與熱情、參與能力需要鍛煉增強。以四川省人大公布的公開征求法規草案意見數據為例，在2021年已結束的19件法規案1意見征集中，共有75人參與，提出84條意見，與該省8000多萬人口相比，參與比例可謂寥寥無幾。其中，像《四川省鐵路安全管理條例（草案）》等14部法規案全程無人參與，總體占比約為73.7%，此外還有3部法規草案有參與人數但無意見條數，為無效參與，全年僅有3部法律的參與人數、參與條數在10以上。相比而言，參與情況最好的為《四川省物業管理條例（修訂草案）》，30天的公開征求意見時間里32人提出38條意見。由此可見，公民對于法規草案的意見征詢工作參與熱情比較低，主動性不高，參與過程中有效反映意見的能力有待增強。從立法機關角度來講，其選擇合適的參與方式、規范每種參與方式工作機制的能力要加強。第一，調研、聽證、座談、論證等方式各有適用情況，具體某部法規草案選擇何種方式征集意見，需要進一步制度明確，以避免立法機關隨意決策。以立法聽證會為例，各地制定的聽證規則一般規定，關涉社會經濟發展重要事件、關涉群眾重大利益、有較大分歧意見的法規案適用立法聽證會，但具體由哪個部門決定某件事情是否關系經濟社會發展大局、人民群眾切身利益或存在較大分歧，法律還需要進一步明確，否則容易出現應該聽證的沒有聽證，不能有效吸納民意。第二，某種參與方式的具體工作機制要進一步詳細化，進而規范具體的落實過程。以立法調研為例，如何科學確定調研對象進而保證調研對象的廣泛性，避免只聽取管理人或管理相對人的單方建議，如何科學設置調研形式，既聽取意見又深入基層深度走訪，如何在調研中做到定量分析和定性分析的動態平衡，以上問題都需要進一步的制度約束。第三，參與的公開性方面有待增強。地方人大立法中有公民旁聽、多種方式直播聽證會等公開形式，座談會、論證會在此方面有待增強，就參會人員來講，聽證會的陳述人需要組織者從報名人員中遴選，但報名情況和遴選辦法尚未公開，座談會、論證會的參會者一般是組織者自主選擇，選擇依據和選擇方法也沒有向社會做公開解釋，聽證會、座談會、論證會的會議報告沒有及時向社會公開，公民不能及時了解參與的效果。參與公開性和參與行為本身是目的與手段的關系，以會議形式的參與為例，只有參會人員的產生方式、會議內容、會議報告做到全程、全過程公開，才能提高公民對參與立法的信任，增加對法規草案的理解，進而積極提出相關意見建議。

收集整理匯總統計意見。立法機關要對公民多途徑參與中所提的意見進行甄別，也就是“立法征求意見單位對被征求意見人所提意見進行梳理、分類、鑒別和認定其價值”[18]，這個過程是對立法工作人員的法律專業素養、綜合工作能力和為人民服務責任意識的考驗。以網絡征集意見為例，目前省級人大官網中，只有北京市人大公布了法規草案網絡征集意見詳情，公民可以通過瀏覽意見的方式看到他人建議，形成一定共享空間。在這種情況下，公民意見只能由工作人員進行收集、整理、匯總、統計，而工作人員依據何種標準進行數據篩選，現實中出現了有參與人數、無參與意見的情況，這種無效參與的原因是什么？對公民參與的具體要求是什么？為了增強數據整理分析工作的嚴肅性、科學性，立法機關需要進一步明確相關標準和工作程序。

反饋意見采納情況。“法規草案公眾意見采納情況的反饋工作，還處于探索、起步階段，目前國內沒有現成的做法可以借鑒，更沒有現成的制度可以遵循。”[19]而沒有建立反饋機制，公民參與法規草案意見征集就只能是單向征集，不能形成閉環的互動模式。根據阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）提出的三種層次八種參與模式，即從低到高分別為控制（Manipulation）、教育（Therapy）、告知（Informing）、咨詢（Consultation）、說服（Placation）、合作（Partnership）、授權（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control）[20]，缺乏反饋機制的參與，公民無法確知意見是否被采納，參與行為是否發生影響，那么這種參與形式缺失公民的主體作用，容易處于較低程度的參與層次。此外，公民參與法規草案意見征集，需要花費一定的時間、精力成本，而本著主人翁意識的參與沒有得到回應，就容易在參與實踐中受挫，降低公民自身的價值感和使命感，滋生“參不參與一個樣”的消極想法，也容易助長立法機關形成“重征集、輕處理”的形式主義作風。

四、公民參與法規草案征求意見的建議

黨的十八屆四中全會提出，要深入推進科學立法、民主立法，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。公民參與法規草案征求意見工作是踐行人民民主理念、推進全面依法治國的基本要求，為更有效落實參與行為、提升參與效能，筆者提出如下建議。

（一）夯實立法公開

“地方立法信息公開，是公眾參與地方立法的前提，沒有地方立法的公開，就談不上公眾對地方立法的參與。”[21]首先，立法機關要持續公布立法工作的完整信息。在公布立法規劃、計劃、法規草案的基礎上，探索公開法規草案的重點熱點難點問題解讀，法規草案的起草稿、一審稿、二審稿等，增加公眾對立法工作與法規草案的全過程理解，進而為全過程參與提供條件。其次，持續公布公民參與法規草案意見征集工作的完整信息。制訂參與計劃、確定征詢對象和范圍、送達法規草案、多途徑征詢意見、統計甄別意見、反饋意見采納情況的整個過程都面向社會公開，以減少公民對自身參與效能的懷疑。再次，加大對立法會議信息的公開力度。進一步公布會議公告、參會人員的遴選方式、會議內容、會議結果報告等，使會議形式的立法參與在陽光下運行，增強立法工作的公開透明度。最后，創新立法公開的形式。現代社會信息傳播呈現傳統紙質媒介、互聯網與新興媒體交叉互融的特點，每一種信息傳播途徑都有其特點和局限，也都有忠實用戶，因此，立法機關的信息公開要綜合運用多種方式，創新工作形式，使社會不同群體都有途徑了解、參與立法工作。

（二）完善人民代表大會制度

在我國人民代表大會是權力機關，人民通過人民代表大會行使國家權力，在民主立法方面，公民可以向人大代表反映意見主張、通過人大代表實現間接參與，因此，要充分發揮人大代表在公民與立法機關之間的橋梁紐帶作用。首先，暢通公民與人大代表的聯系渠道。公布人大代表、人大代表之家、代表聯絡站等聯系方式，加強代表履職平臺建設，保證公民有需要時能便捷地聯系到人大代表。然后，健全人大代表聯系選民或選舉單位的制度，創新人大代表的履職方式，督促人大代表更好地對人民負責，也增強選民對人大代表的監督。最后，加強人大代表與人大常委會、政府相關部門的聯系，充分發揮人大在立法工作中的主導作用，把公民意見建議帶入立法進程。

（三）加強公民參與法規草案征求意見的制度建設

制度是管根本、管長遠的，在立法法、地方立法條例和一些具體規則之外，還要進一步夯實民主立法的制度建設。第一，在全國層面統一公民參與法規草案征集意見的目標要求、主旨原則、責任主體、保障制度和追責機制，以法律的形式強調民主立法的重要性，提高立法機關對公民參與的重視，減少各地在執行過程中的彈性操作。第二，規定每種參與方式的適用情況，明確什么情況下應當運用何種方式征求公民意見，從制度層面區分立法調研、座談會、論證會、聽證會的特點，為立法機關的實際選擇提供指導。第三，規定每種參與方式的工作機制，減少隨意執行的空間，防止做好做壞一個樣。第四，在全國范圍內建立獎勵和追責機制，把公民參與的成績納入立法工作的考核范圍，把民主立法的開展情況作為提高立法質量的重要環節，落實主管責任部門。第五，建立采納公民意見的科學標準。全國人大可以先頒布總體要求和統一規則，各地方人大在此基礎上根據實際情況具體細化，比如結合人大常委會的審議意見與地方治理中的具體經驗進行綜合考量，明確采納或者不采納公民意見的依據，遵循科學的標準進行意見的收集整理統計分析。第六，建立意見采納情況的反饋制度。“合理確定聽取反饋意見人員，全面客觀反饋意見內容，采用最適當的反饋方式。”[22]例如，可以依托互聯網或微信平臺進行反饋，可以通過電話、郵件、信函、傳真等方式逐個反饋，也可以通過召開新聞媒體會議的形式公開回應。

（四）加強具體參與途徑的完善工作

公民可以通過多種方式參與法規草案意見征求，但每種方式在開展中都存在具體問題，因此，在實踐中要督促完善每一種參與方式。在把公民“請進來”參與立法工作方面，以聽證會為例闡釋具體完善建議。第一，完善聽證規則，明確哪些情況下可以組織聽證會，哪些情況下應當組織聽證會，組織聽證會的負責機構是哪個部門，落實聽證會責任制度。第二，明確聽證會的工作流程，妥善安排會議發言與討論時間，規范會議紀律與發言要求，尊重反對意見，合理設置辯論環節。第三，加強會議的公開透明度，提前向社會公布聽證會內容以及相關的法律材料、公布報名情況和遴選方式、公布會議內容與聽證會報告等。第四，建立聽證會反饋機制。采用合適的方式告知會議意見采納情況，并告知未采納意見的原因等。在立法機關“走出去”聽取意見方面，以調研為例闡釋具體完善意見。第一，完善立法調研的工作機制。科學確定調研對象，既要到大中城市調研，也要到農村社區基層走訪；既要聽取政府部門管理人的意見，也要傾聽公民、團體、企事業單位尤其是弱勢群體的聲音。第二，調研中要落實實事求是的工作作風，尊重科學精神，多注意查擺問題，不擺花架子走過場，聽取真正的民聲民智。第三，公布調研報告，一來接受社會監督，二來方便理論研究的數據共享。

（五）加強公民參與法規草案征集意見的保障建設

首先，在財政支持與保障方面，確保民主立法的資金給予。立法調研、座談、聽證、論證等都需要消耗資源、花費成本，如果有相對充足的資金支持，就能有更好的條件組織會議、開展調研，還能設置相應的獎勵措施。無論是對立法機關工作人員還是積極參與民主立法的公民，都可以給予適度榮譽物質獎勵。其次，在理論研究與學理支持方面，加大民主立法的研究工作。依托立法研究的專門機構，或者充分發揮立法咨詢專家的作用，鼓勵支持法規草案征求意見工作的相關研究，從理論角度加深對公民參與立法的意義、原則、特點、要求的理解，及時把實踐創新提煉為理論經驗，促進好經驗、好做法的有效推廣。最后，做好公民參與立法的資料留存與數據分享工作。各地在組織公民參與法規草案意見征集中都有特色做法，其所獲取的民眾意見對于其他部門了解民意做好工作、對于科研團隊開展研究工作具有重要意義，因此，在條件允許的情況下，嘗試向社會公布立法機關所做的調研報告、會議報告、網絡征求意見報告、基層立法聯系點報告，推動社會監督，深化理論研究。

（六）加強公民參與法規草案征集意見的平臺建設

首先，規范互聯網平臺的使用。明確網絡征求法規草案意見的時間，禁止地方隨意更改接收意見的時間段，督促各地方人大切實做好網絡征求意見工作，落實立法法關于公開征求意見的規定。其次，優化互聯網平臺的使用。第一，簡化操作界面，便利用戶瀏覽搜索。第二，提供法規草案稿的相關背景資料鏈接，如立法背景、立法過程、重點難點熱點問題解讀等。第三，借鑒四川省人大的做法，優化法規草案稿的排版，方便用戶在具體條款下進行針對性留言。第四，借鑒北京市人大的做法，做好公民意見瀏覽工作，方便用戶看到他人所提意見，形成一定的交流空間。第五，做好數據統計工作，借鑒全國人大和部分省級人大的做法，做好參與人數、意見條數的統計工作，并嘗試建立意見采納情況的匯報制度。最后，創新互聯網平臺的使用。為解決各地方人大法規草案征求意見界面不統一的問題，可以探索建立全國統一的征集意見系統，在信息交換基礎平臺、信息標準化平臺、信息分析處理平臺、信息安全保障平臺方面做好建設[23]，以網絡平臺的創新化使用帶動做好業務流程的有序化管理。

（七）加強公民參與法規草案征集意見的隊伍建設

首先，在人員數量上配足配齊。只有充足的人員隊伍，才能更好地開展調研、組織安排會議、聽取公眾意見，才能在此基礎上做好民眾意見整理統計工作，進而形成科學完整的分析報告。其次，在工作責任感上做好做實。征求意見的過程中，會有各種不同的態度和立場，但作為工作人員，要給予充分重視，不能厚此薄彼，更不能漠不關心，要對收集的所有信息進行統計匯總和分類處理，形成宏觀把握，對于草案中的難點熱點問題，還要鼓勵多方參與、共同研究，做好協調溝通工作[24]。最后，在工作能力上鍛造提升。各地方人大在法規草案征求意見過程中已積累了部分經驗，作為人大機關工作人員，要充分利用已有經驗，也要在新形勢下敢于突破創新，通過培訓、交流、鍛煉等形式加強理論學習，增強對公民參與法規草案意見征集工作的規律性認識，提高對意見的甄別、分析能力。

（八）加強公民參與法規草案意見征集工作的熱情與能力

第一，加強民主立法的宣傳教育，向社會公開反映意見建議的渠道，提升公民主動參與民主立法的自覺性。第二，改進法規草案意見征集的送達方式，征集意見的公報既要有報紙、電視、廣播等傳統媒體，也要有互聯網與新興自媒體平臺，使不同年齡段、不同閱讀習慣的人都有機會接觸意見征集工作的信息。第三，為公民參與立法工作創造便利條件，盡量降低公民的參與成本。例如，基層立法聯系點把意見征集點設置在公民的住宅工作區域，公民在“家門口”就能參與到立法進程中，進而為公民創造良好的參與體驗，提高其持續參與的熱情。第四，引導公民遵守參與規范，培養理性精神與協商意識，尊重不同意見的合理表達，尊重“反對意見”，尊重不同觀點之間的辯論甚至爭論。第五，及時給予意見采納情況的反饋，提升公民參與的效能感。

（九）加強基層立法聯系點建設

“聯系點組織基層群眾有序地參與立法工作，并把基層的立法意見建議反映到立法機關，確保地方立法工作更好地體現人民群眾的立法意愿。”[25]基層立法聯系點被稱為立法民意“直通車”，在擴點、提質、增效的進程中，也要注重其規范化、制度化發展。首先，加強制度建設，明確其功能屬性、發展定位、工作機制，尤其在征求公民意見方面，要針對不同的參與方式制訂科學合理的流程安排。其次，建設有特色的工作模式。各個基層立法聯系點的建設要充分利用本身的人力、物力資源，搭建契合自身的組織架構，在征求意見中兼顧對象的廣泛性與代表性，既充分聽取市民大眾的意見，也注意聽取利益相關群體和專業人士的建議。然后，增強立法工作中的民主協商。依托立法聯系點，促進立法機關、社會團體、企事業單位、專家學者、市民群眾之間的協商溝通，推進法案解讀、熱點追蹤、難點研討等工作。最后，做好年度總結與工作公開。省級、地市級人大已經普遍建立了基層立法聯系點，其在公開征求法規草案意見、推進民主立法方面的作用為何？其值得推廣的經驗做法有哪些？未來的改進思路是什么？這些問題都需要各個基層立法聯系點做好年度匯報總結，并向社會公開，以推進學界的理論研究，促進地方人大間的交流學習。

人民代表大會制度是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的根本制度安排，在黨的領導下，人大在立法工作中逐步確立起民主法治原則，公民的立法參與逐漸成熟、效果日益顯著。全面建設社會主義現代化國家的進程中將伴隨著更大的治理難題、更復雜的利益結構、更多元的信息傳播路徑，對各方面工作都提出了更高要求。就公民參與法規草案征求意見而言，立法機關要轉換工作思路、創新工作方法、夯實工作隊伍、提高工作水平，公民要積極參與、理性思考、主動作為，專家學者要加深理論研究、強化學理探索，只有各方面有機配合、協調互動，才能變挑戰為機遇，實現新時代民主立法的新發展。

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