三線工業遺產立法保護內容研究

屠建學 彭芙蓉

基金項目：本文系中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）科研創新項目（22ZCYB22）的階段性成果。

作者簡介：屠建學，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）教授，從事法治政府建設、地方立法等研究；彭芙蓉，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）副教授。

內容摘要：近年來，我國加大了對三線工業遺產的保護力度，但法律層面的保護還存在較大缺陷，無論是中央層面還是地方層面，尚無專門立法對其進行系統規范。三線工業遺產單行立法應重點關注立法目的、保護對象、保護主體以及核心制度的構建。立法目的應強調三線文化的傳承與三線精神的弘揚，保護對象應明確內涵的文化屬性以便對其進行精準定義，保護主體應厘清多元主體參與下各個主體的具體職責。立法治理的關鍵是確立認定、保護與利用三大核心制度體系，保證三線工業遺產保護有法可依。

關鍵詞：三線建設；工業遺產；立法保護

引言

三線建設工業遺產（以下簡稱三線工業遺產）是20世紀60年代中期至80年代初期，美蘇爭霸、大國博弈背景下，新中國自力更生、艱苦奮斗發展社會主義國防科技及配套工業、進行社會主義偉大建設的重要歷史物證，是離我們“最近的工業遺產”。構建完整的三線工業遺產法律保護體系，中央層面宜建立健全宏觀法律調控體系，地方層面要加快推進三線工業遺產專門立法工作。不管是哪個層級的立法，也不論是何種性質的立法，單行法意義上的三線工業遺產立法應特別關注立法目的、保護對象、保護主體以及核心保護制度。

一、三線工業遺產保護之立法目的

立法目的是“立法所要實現的意圖、所要保護的利益、所要發揮的功能或者想要得到的結果”[1]。立法實踐中，“絕大多數情況下立法目的條款集中體現在我國制定法文本的第一條”[2]。三線工業遺產保護立法目的宜重點關注保護工業遺產、傳承工業文化及踐行社會主義核心價值觀等三個層面的內容。

（一）立法保護三線工業遺產之直接目標預設

三線工業遺產立法，直接目的應開宗明義確定為加強保護三線工業遺產。如此規定，一方面是為了貫徹落實憲法、立法法關于加強文化遺產保護的立法精神，另一方面也符合文化遺產類立法保護的通例，既有《文物保護法》《非物質文化遺產保護法》等中央層面的立法先例，也有《株洲市工業遺產保護條例》等現行地方立法的實踐。

（二）立法傳承三線工業文化之價值目的

基于三線文化的特殊價值意蘊及其重要性，保護三線工業遺產不僅僅是普通意義上的工業文明傳承，更是愛國奮斗精神的傳承。立法保護三線工業遺產實為追求特定價值目標的實現，因此傳承和展示三線工業文明、弘揚三線精神亦應被確定為立法目的。

（三）立法踐行社會主義核心價值觀之最終目的

對三線工業遺產進行立法保護，也是踐行社會主義核心價值觀的路徑。保護三線工業遺產，整理和挖掘其中所蘊含的文化品格和精神特質，最終目的是繼承和傳播三線建設者愛國敬業的精神、誠信友善的品質，踐行社會主義核心價值觀。是故，三線工業遺產立法目的條款中還應該包含如何融入社會主義核心價值觀的內容，立法實踐中可使用頻次最多的關聯動詞“培育和踐行”。

以上立法目的在具體的法條中可表述為“為了加強三線工業遺產保護，傳承和展示三線工業文明，弘揚三線精神，培育和踐行社會主義核心價值觀……”

二、作為立法保護對象的三線工業遺產

（一）三線工業遺產之內涵

揭示保護對象的內涵是對其精準定義的基礎，鑒于三線工業遺產的立法空白和研究現狀，本文將從其上位概念——工業遺產的現行規制中探究其基本含義。何謂工業遺產？實踐中有三種定義模式。

第一種模式認為工業遺產是具有特定價值的工業遺存。《國家工業遺產管理暫行辦法》第三條第一款規定：“本辦法所稱國家工業遺產，是指在中國工業長期發展進程中形成的，具有較高的歷史價值、科技價值、社會價值和藝術價值，經工業和信息化部認定的工業遺存。”

第二種模式認為工業遺產是具有特定價值的工業文化遺存，其中特定價值指歷史、科技、藝術、社會等價值。《關于工業遺產的下塔吉爾憲章》1《工業遺產保護和利用導則（征求意見稿）》2采用此種定義模式，我國地方立法中采用此種立法例的有黃石市、邯鄲市和唐山市。比如《唐山市工業遺產保護與利用條例》第三條規定：“本條例所稱工業遺產，是指本市工業發展歷程中形成的，尤其是自開平礦務局成立以來，具有較高歷史價值、科技價值、社會價值和藝術價值，經人民政府公布的工業文化遺存。”

第三種定義模式認為工業遺產是具有特定價值的工業遺存，特定價值的表述列舉了文化價值。我國地方立法中采用此種立法例的是除黃石市、邯鄲市和唐山市之外的其他地方立法。比如《株洲市工業遺產保護條例》第三條規定：“本條例所稱工業遺產，是指反映工業文明發展歷程，經過相關程序認定的具有歷史、科技、文化、藝術、經濟、社會等價值的工業遺存。”

以上三種工業遺產定義模式中，第一種模式沒有直接表明工業遺產的文化屬性。后兩種模式的共同屬性是承認工業遺產的文化價值屬性，但又有重大區別，即前一種立法例是將工業遺產作為文化遺產的下位概念進行規制，而后者從表述形式來看則是將工業遺產視為具有包含文化價值在內的多種價值工業遺存，文化價值僅是諸種價值之一。以上區別從立法保護角度而言意義重大，第二種立法例從邏輯上講是將工業遺產納入了文化遺產法的治理體系，第一種和第三種模式的困境則在于如何確定工業遺產法的屬性，是獨立的法律部門還是某一類法律的組成部分，其結果可能最終導致無法解決工業遺產保護的法律歸屬。相較《國家工業遺產管理暫行辦法》對工業遺產的定義，第三種模式試圖在工業遺產與文化保護方面尋找某種結合點，但又明顯囿于前述規范性文件對工業遺產的內涵界定，其結果最終是定義的不明確、不精準。近年來，隨著三線研究的持續推進，也開始有學者嘗試給三線工業遺產下定義，最新的研究成果認為“三線工業遺產是指三線建設時期在我國西部地區建設的軍工企業及配套服務于軍工生產的企業留下的工業文化遺存，具有歷史的、科學和技術的、建筑的以及社會的多重價值”[3]。筆者的思考與第二種定義模式比較契合。

綜上所述，筆者以為工業遺產最本質的內涵是其所具有的文化屬性，該屬性恰恰是工業遺產具有的歷史、科技、社會、藝術等價值所賦予的。從法律治理的視角看，工業遺產法當屬文化遺產立法的子系統，三線工業遺產法則是工業遺產法的子系統。

（二）三線工業遺產的構成

關于三線工業遺產的構成，有學者認為 “三線工業遺產由物質與非物質兩個層面構成，各自具有不同的價值和意義”[4]。前述學者對三線工業遺產從物質與非物質兩個層面的學理區分與《下塔吉爾憲章》和《都柏林原則》對工業遺產在形態上的劃分在本質上是一致的，即工業遺產具有物質形態與非物質形態兩個維度[5]。事實上，除《銅陵市工業遺產保護條例》在法條中沒有具體規定工業遺產的構成外，我國現行地方立法中均采取類似規定，比如《黃石市工業遺產保護條例》第三條第二款就規定“工業遺產包括物質工業遺產和非物質工業遺產”。

（三）立法保護意義上三線工業遺產存在時空之界定

三線工業遺產是存在于三線建設這一特定歷史時期的工業文化遺存。關于三線建設存續期間，學術界在認識上觀點并不統一。從狹義而言，大致認為始于20世紀60年代中期，結束于80年代初期。不過在具體表述中，又存在時間上的細微差異，主要表現在對結束時間的歸納。有學者認為是從1964年到20世紀80年代初期1；也有學者認為是從1964年到1980年[6]，標志性事件是國家第五個五年計劃的結束；還有學者認為是1964年到1983年，標志性事件是黨中央確定了三線建設調整改造政策。從廣義而言，部分學者認為三線工業遺產既涵蓋了三線工業“建設期”的工業遺存，也包括了三線工業“調整改造期”的工業遺存。筆者以為對期間之表述沒必要太執著于某一個時間點，事實上也很難清晰得出具體時間節點之結論，只要符合三線工業遺產內涵與外延要素，對存續時間可采取模糊處理原則，即始于20世紀60年代中期，終于80年代初期。

三線工業遺產是存在于特定國土空間范圍內的工業文化遺存。關于三線工業遺產的具體存在區域，理論界和實務界的認識是一致的，即“甘肅省烏鞘嶺以東、山西省雁門關以南、京廣鐵路以西和廣東省韶關以北的廣大地區，包括四川（含重慶）、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、河南、湖北、湖南、山西的西部、廣東的北部、廣西的西北部，共計13個省、自治區的全部和部分地區”。三線又有大小三線之分，西南、西北為大三線，中部及沿海地區的腹地為小三線。通常講的三線，主要是指大三線。

綜上所述，考慮到目前尚無專門立法對三線工業遺產的含義進行界定，可根據給法律概念下定義的基本法理，結合前述學者研究成果、借鑒國際通行規則及現行立法關于工業遺產之規定對三線工業遺產進行定義。筆者以為，三線工業遺產是三線建設時期遺留的具有歷史、科技、社會及藝術等價值的工業文化遺存。根據其存在形態，三線工業遺產包括物質工業文化遺存和非物質工業文化遺存。其中，根據其物理屬性，物質工業文化遺存又可分為不可移動工業遺存和可移動工業遺存；根據其用途，物質工業文化遺存還可區分為生產性工業遺存和生活性工業遺存。非物質文化遺存主要包括生產工藝流程、企業管理制度、口述史、特定文化精神等，其中三線精神是最重要的非物質文化遺存。

三、三線工業遺產保護主體

三線工業遺產保護是特殊的公共文化事業，在共建共治共享社會治理背景下，離不開政府、市場、社會三方面的合作。因此，立法規制多元主體的權利義務關系亦很必要。

（一）政府是三線工業遺產保護的主導主體

三線工業遺產保護是公共事務，是現代政府職能的重要組成部分，政府作為保護主體履行職能是其必然選擇。就制度建構實踐而言，政府既是國際條約的參與者，亦是三線遺產保護法律法規規章乃至規范性文件的建構者。從實施具體保護措施實踐來講，三線工業遺產的普查與認定、保護及開發的規劃制定、對保護與利用行為的日常監督乃至對違法主體責任追究，政府的作用是任何第三方所不能取代的。是故，政府是三線遺產保護的主體，而且是主導主體。

確定具體履行保護職責的部門。政府三線遺產保護主體的職責最終要由具體的職能部門來完成。高效有序保護首先要解決的就是其管理體制問題，主管部門及其職責的確定是管理體制中無法回避的一個難題。職能科學、權責法定更是當前和今后法治政府建設的首要選項2。由于三線工業遺產的多重屬性，現有法律層面在制度設計過程中既有文物行政主管部門作為職責主體之立法實踐，比如我國最早的工業遺產保護地方立法《黃石市工業遺產保護條例》1，又有工業行政主管部門作為職責主體的地方立法選擇，比如河北省的五部地方性法規以及2021年5月1日施行的《鞍山市工業遺產保護條例》2。文物行政主管部門作為職責主體主要是出于部分工業遺存可能被認定為文物，工業行政主管部門作為職責主體則是出于工業遺存之工業屬性。但是，從2018年國家機構改革后職能分工看，工業和信息主管部門確定的主要職能沒有提及工業遺產保護3，文物主管部門的主要職能也緊緊圍繞文物保護展開4。實際上，地方立法的賦權與前述機構的職能是相矛盾的，最終可能導致操作性差從而不利于三線工業遺產的保護與利用。以《鞍山市工業遺產保護條例》為例，該條例規定工業遺產的主管部門是“市、縣（市）區工業和信息化主管部門”，但鞍山市政府網站公開的鞍山市工信局主要職責共有25項，沒有一項與工業遺產保護有關5。設定行政主體一定要與行政機關可以行使的職能相關，罔顧其職能是與法治的精神相悖的。因此，宜從三線工業遺產之屬性確定行政主管部門，考慮到三線工業遺產本質上屬于文化遺產這一特征，由文化主管部門作為工業遺產管理主體更符合行政主體之職權法定原則，更有利于從文化遺產法保護體系的角度統籌三線工業遺產的法律保護問題。

部際高效協作是三線工業遺產認定、保護及利用中更好發揮政府作用的又一重大命題。職責界限不清、履職互相推諉是低效政府的常態，是實踐中“九龍治水”又治不好水的重要原因。立法當厘清文化、文物、工信、住建、發改、財政、農業農村、自然資源等有關部門乃至街道及鄉鎮政府在三線工業遺產認定、保護及利用中的職責，確立相關部門的部際協作義務，重點是建立協作機制的啟動方式和程序。

（二）三線工業遺產保護中的市場與社會主體

市場與社會主體參與是治理現代化的必然趨勢，也是三線工業遺產保護的必然要求。政府方面的參與決定于遺產保護的公共事業屬性，然而更有效地實現三線工業遺產的保護目的及利用價值，則離不開市場與社會作用的發揮、離不開市場與社會主體的參與。實踐中，三線工業遺產所有人和使用人、具有投資意向的社會投資人以及擁有專業技術知識的專業服務團隊，是三線工業遺產保護與利用的重要市場與社會參與主體，立法當明確界定其在三線工業遺產保護法律關系中的權利義務，特別是要重點考慮在制度設計中如何發揮市場機制充分調動市場與社會主體的積極性主動性。

需要特別注意的是，實踐中極易存在的一個誤區就是將社會參與方作為行政管理的對象，因而在部分立法特別是層級較低的立法中往往會忽視市場及社會參與方的主體性。為此，三線工業遺產保護主體法律制度建構過程中要特別關注社會參與方主體的定位及其權利與義務的設定。

四、認定、保護、利用：三線工業遺產立法保護核心制度的構建

建立認定、保護和利用的完整法律制度體系，確保三線工業遺產認定、保護與利用有法可依。

（一）建立三線工業遺產認定制度體系

認定是保護與利用的前提。認定制度包含認定的原則、標準、主體、程序、范圍等。針對現實中存在的大量三線工業遺存正在被破壞、毀損和持續消失的實際情況，結合認定對象的永久稀缺性特征，認定宜秉持從快兼從寬原則，同時標準的確定亦不要太苛刻，可遵循分級認定、逐級從嚴的原則。完整的認定制度體系還應包括法定主體制度、普查制度、推薦制度、初步目錄制度、評審制度、申報文物及非物質文化遺產制度等。

（二）建立三線工業遺產保護制度體系

從現有文化遺產保護制度實踐看，不管是《文物保護法》《非物質文化遺產法》等中央立法層級的制度設計，還是各地實踐中關于革命文物、工業遺產乃至單個文化遺產項目的地方立法創新，保護制度是首要的也是最主要的立法安排。比如《文物保護法》第一條就開宗明義的強調“為了加強對文物的保護”1，《黃石市工業遺產保護條例》第一條規定“為了加強對工業遺產的保護”2，《克拉瑪依市石油工業遺產保護條例》第一條規定“為了加強對石油工業遺產的保護”3。保護三線工業遺產需要一整套制度體系安排，在搶救性保護與預防性保護相結合的大原則下，可根據存在形態的不同，建立相應的具體保護制度。共同性保護制度的構建中，規劃制度應重點設計專項規劃與國民經濟和社會發展規劃以及國土空間規劃的融合問題。資金支持制度設計中要充分考慮三線工業遺產的紅色價值屬性對執政黨的特殊意義和遺產所在地普遍緊張的財政狀況，建立中央財政特別補助制度。在物質性工業遺存的保護中，應根據不可移動遺存和可移動遺存的特性分別設計不同的保護制度，對不可移動遺存物應重點考慮維護修繕責任及周邊環境保護，對可移動遺存物應特別強調安全性。非物質工業文化的遺存，三線精神是保護的重點。

此外，公眾參與制度、檔案制度、工業遺產名錄制度、權利補償制度、保護責任人制度、公益訴訟制度、特殊情況下的應急保護制度以及原址保護制度、博物館保護制度、沒收工業遺產處理制度等也是三線工業遺產保護制度體系的重要組成部分。

（三）建立三線工業遺產利用制度體系

在保證三線工業遺產安全的前提下，應鼓勵三線工業遺產的合理有效利用。建立開放性利用制度，支持有條件的國有三線工業遺產保護單位盡可能對外開放，鼓勵非國有三線工業遺產所有人依法對外開放。建立鼓勵性開發制度，鼓勵市場主體深入挖掘三線工業遺產的價值內涵和文化元素，“運用市場機制開發更多文化創意產品，促進文化消費”4。建立綜合性開發制度，運用鼓勵性、倡導性條款支持三線工業遺產綜合開發利用，特別是要積極引導三線工業遺產與紅色教育、科普教育、文化創意、工業旅游等的結合。

結語

應對我國三線建設工業遺產保護所面臨的嚴峻挑戰之最佳路徑之一就是建立與健全相關的法律制度。立法保護三線工業遺產，是貫徹落實根本法規定的國家保護歷史文化遺產原則要求的具體體現，是將執政黨保護紅色文化遺產意志上升為國家意志的必然選擇，是踐行保護文化遺產國際條約義務的重要途徑，是實現三線工業遺產保護法治化治理的剛性需求。立法保護三線工業遺產的最終落腳點在于發揮立法功能，高水平全方位可持續推動三線工業遺產認定、保護及開發利用，真正為傳承三線文化、弘揚三線精神提供法律保障。

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1國際工業遺產保護委員會（TICCIT）在2003年發表的《關于工業遺產的下塔吉爾憲章》中，對工業遺產的界定是“工業遺產包括工業文化的遺存，具有歷史的、科技的、社會的、建筑的或科學的價值”。

2國家文物局關于征求《工業遺產保護和利用導則（征求意見稿）》意見的函第二條第一款明確：“本導則所稱工業遺產，是指1840年中國近代工業產生以來，具有歷史、科技、藝術、社會價值的近現代工業文化遺存。”

1工信部網站：《國家工業遺產管理暫行辦法》解讀.http：//www.law-lib.com/fzdt/newshtml/21/20181126161109.htm.

22021年8月發布的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指導思想部分明確規定，要建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。

1《黃石市工業遺產保護條例》第五條第二款規定：“各級文物行政主管部門對本行政區域內的工業遺產保護實施監督管理。”

2《鞍山市工業遺產保護條例》第五條第二款規定：“市、縣（市）區工業和信息化主管部門是工業遺產保護的主管部門，承擔本行政區域內的工業遺產保護監督管理職責。”

3工業和信息化部主要職能包括：研究提出工業發展戰略，擬訂工業行業規劃和產業政策并組織實施；指導工業行業技術法規和行業標準的擬訂；按國務院規定權限，審批、核準國家規劃內和年度計劃規模內工業、通信業和信息化固定資產投資項目等。

4國家文物局的主要職責是擬訂文物和博物館事業發展規劃，擬訂文物認定、博物館管理的標準和辦法，組織文物資源調查，參與起草文物保護法律法規并負責督促檢查。協調和指導文物保護工作，履行文物行政執法督察職責，依法組織查處文物違法的重大案件，協同有關部門查處文物犯罪的重大案件等。

5鞍山市工信局主要職責詳見鞍山政府網，http：//www.anshan.gov.cn/html/ASSZF/201905/015689411176601.html.

1《文物保護法》第一條規定：“為了加強對文物的保護，繼承中華民族優秀的歷史文化遺產，促進科學研究工作，進行愛國主義和革命傳統教育，建設社會主義精神文明和物質文明，根據憲法，制定本法。”

2《黃石市工業遺產保護條例》第一條規定：“為了加強對工業遺產的保護，傳承工業文明，弘揚歷史文化，根據有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。”

3《克拉瑪依市石油工業遺產保護條例》第一條規定：“為了加強對石油工業遺產的保護，傳承和弘揚石油工業歷史文化，根據有關法律、法規，結合克拉瑪依市實際，制定本條例。”

4見中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實施革命文物保護利用工程（2018—2022年）的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-07/29/content_5310268.htm.