城鄉融合面臨的挑戰和發展路徑

黨的二十大強調將“中國式現代化”作為推進中華民族偉大復興的重要時代課題，而城鄉融合是落實這一戰略目標的重要條件。從政策演進到現實成效看，中國城鄉關系從“二元對立”“城鄉統籌”“城鄉一體化”，再到“城鄉融合”，總體呈現穩中有進的發展勢頭。據相關機構統計數據顯示，2000年全國城鄉居民收入比為2.85，到2023年，該指標下降到2.39。近年來，鄉村振興戰略將城市和鄉村作為整體來進行統籌謀劃，為城鄉融合奠定了良好基礎。不過，隨著鄉村人口市民化進程的加快，城鄉融合過程中，依然面臨諸多亟待解決的現實問題。為此，落實城鄉融合，要客觀、清晰地知悉當下存在哪些挑戰，找準突破口和紓解結合點，充分發揮城鄉融合對鄉村振興戰略的助力效應。

一、制約城鄉融合的主要現實難題

城市和鄉村分屬不同的經濟生態系統。城鄉融合作為推進城鎮化高質量發展的重要戰略任務，在實施過程中存在主要問題如下。

（一）在居民收入水平上，城鄉差距依然較大

居民收入水平是衡量經濟發展的重要指標。在城鄉融合實施多年，也取得了一定成效，但在城鄉居民收入水平上兩者差距依然較大。通常人居可支配收入越高，對應的居民生活水平也越高，居民幸福感就越高。從全國城鄉居民可支配收入數據看，2023年，全國居民平均收入39218元/人，城鎮居民平均收入51821元/人，農村居民平均收入21691元/人。城鄉居民可支配收入整體上呈現增長趨勢，但城市和鄉村居民實際收入水平相差較大。

（二）資源雙向流動不平衡，城鄉融合動力不足

城鄉融合，資源是關鍵要素。隨著國家相關政策的推動，城鄉之間的資源流動應該是雙向的、且平衡的，但事實上，越來越多的資源向城市流動，而流向農村的資源遠低于城市，造成資源流動不平衡。如子女教育、工作機會等，多流向城市。國家對鄉村的補償性制度，雖然在一定程度上促進了對鄉村的資金傾斜，但相比于流入城市的資金，仍然存在較大差距。另外，針對農村宅基地補償機制，大量閑置的農村資源得不到充分利用；返鄉人才鼓勵政策存在辦理手續煩瑣、難落實問題。

（三）基礎設施建設受限，配套條件跟不上

從基礎設施建設現狀看，鄉村基礎設施建設水平依然落后于城市，特別是公共性服務，道路、教育、醫療服務等領域，城鄉差距明顯。在人才領域，鄉村人才欠缺，“三支一扶”“村官”等政策驅動力較弱，人才流向失衡。另外，在鄉村資金投入上，單純依靠政府投資，導致資金融合渠道狹窄，社會性資金有限，相關配套條件不到位，涉農性資金不足，諸如上述原因，導致鄉村經濟依然薄弱。

（四）產業基礎單一，基層管理水平較低

城鄉融合，最大阻礙是“二元化結構”問題。相比而言，城市區域產業基礎更加扎實，工業、服務業發達，鄉村區域仍以農業為主，農產品收益占農民收入的絕大部分。在農產品銷售環節，農產品的流出價格往往較低，而工業品從城市流向農村，價格反而較高，兩者利益差反而降低了農民整體收益。另外，在鄉村基層，管理能力水平不高，優秀人才、行業領軍人物欠缺，特別是在涉農性產業，人才不足是關鍵難題，導致農村經濟陷入發展后勁不足困境。

二、城鄉融合發展面臨的主要挑戰

面向中國式現代化，在城鄉融合發展中，面臨的挑戰主要集中在三個方面，即城鄉差距與區域差距相互交織，流動人口市民化，自然與社會統籌治理效能不足。

（一）城鄉差距與區域差距依然存在

在城鄉差距方面，結合2023年國家統計局相關數據，收入方面，城鄉人均可支配收入比為2.39；但在教育文化、醫療、基礎設施、財產收入、社會福利等領域，城鄉差距依然較大。在區域差距方面，中東西部地區，國民生產總值水平依然差距明顯。浙江省2023年全省城鄉居民人均可支配收入比1.86，甘肅省為3.03，省際間、區域間差異依然較大。

（二）流動人口市民化問題突出

流動人口增長態勢持續攀升，特別是城鎮化建設背景下，人口流動加劇。據第七次人口普查結果顯示，2022年全國流動人口約3.76億人，農民工占到2.95億人。人口流動方向多集中于超大城市、沿海城市以及中心型城市，由此帶來的“城市病”問題突出。在調研中發現，流動人口多的城市區域，流動人口的生存環境、社會福利等難以保障，導致一些流動人口被邊緣化，反而拉大城鄉差距，引發各類社會性問題。

（三）自然生態、社會經濟等領域缺乏有效統籌

城鄉之間、區域之間、不同治理主體之間，往往因缺乏有效的協同、統籌，導致信息、資源、資金、人才等領域缺乏有效整合，制約城鄉資源要素的雙向流動。在自然生態領域，面對自然災害的發生，城鄉統籌不到位，治理方式、手段、過程缺乏橫向聯合，導致常態化治理效率低，應急治理銜接不暢。同樣，在社會治理方面，城鄉之間作為共同的系統，因部門間協同不夠，導致城鄉之間自然空間、社會空間隔離問題突出。城鄉之間缺乏高效的耦合與協調，城鄉共治秩序難以達成，制約城鄉高質量發展目標的實現。

三、推進城鄉深度融合的發展路徑

在推進城鄉融合政策中，國家出臺一系列措施，明確城鄉融合的發展方向，為各級各部門間的協同共治提供了政策保障。2022年，由中央印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》《鄉村建設行動實施方案》等文件，從落實鄉村振興，深化城鄉融合等方面，明確了具體任務，細化了發展路徑。

（一）做好頂層設計，完善城鄉統籌與規劃

城鄉融合，涉及的產業多、人口多、范圍廣。具體來講就是城鄉之間不同產業之間的協調，不同地區國土空間的布局、基礎設施配套體系的完善以及與工業、農業、生態環境等產業的科學規劃。為此，頂層設計，從宏觀到微觀，從政策文件到落實細則，都需要做好綜合統籌。堅持以人為本，抓住重點，補齊短板，圍繞新型城鎮化、農業農村現代化總體目標，分步、有序推進。在產業規劃上要發揮導向作用，構建城鎮化、農業發展、生態安全大格局。在統籌方式上要擯棄單一思路，要綜合研判城鄉結構及演變特點，明確發展主體，優化產業定位，強化城鄉一體化建設，促進城鄉各類資源的雙向流動，尤其是在人才、金融、環境等領域，要構建“內生為源，外生聯動”新型城鄉關系。城鄉融合要發揮城鎮主體的牽引力。以縣域城鎮化建設為載體，堅持人本理念，驅動鄉村經濟轉型。從宏觀經濟視角看，城鎮化建設并非單純地實現農村人口流向城市或聚集于鄉鎮，而是要通過多種產業結構的升級，切實優化鄉村經濟發展環境，實現人口合理流動。對照經濟發展面臨的主要阻礙，要強化中心鄉鎮、特色鄉鎮建設，找準發展鄉村經濟的突破口，拓寬鄉村經濟融資渠道。在教育、醫療、文化、養老等領域，要引入社會性資金；在產業集聚、人口集聚領域，要深化城鄉產業融合，讓更多農民就業，增收致富。在環境建設上要提升城鄉人居環境。

（二）抓好關鍵要素，發揮市場配置作用

城鄉融合要實現各類資源要素的雙向流動，諸如土地、人才、資本、技術、數據、勞動力等。面對新時代，城鄉融合要打破固化的城鄉藩籬，要對接市場，發揮市場在各領域資源要素的配置作用。相比于商品類市場領域，城鄉發展要素市場化程度偏低，特別是受限于各類體制、機制的影響，很多關鍵要素得不到有效的激活和協同，導致城鄉融合面臨困境。聚焦鄉村振興戰略，要深化供給側與需求側結構性改革，要提升城鄉各關鍵要素的配置效率。做好城鄉戶籍制度改革，優化城鄉金融市場管理，加強土地要素、人才資源、知識產權、技術與管理等要素的市場化改革，切實破除“人、地、錢”發展阻礙，讓城鄉各關鍵要素能夠協同配置，實現有效聯動。要賦能縣域及鄉村改革自主權，要鼓勵各鄉村集體經濟抱團發展。通過政策激勵，鼓勵各類優秀人才下鄉，為鄉村經濟建設提供人力保障。另外，以試驗區為示范點，從政策、機制等方面給予扶持，特別是在鄉鎮基層，要發揮試驗區的探路優勢，為促進鄉村經濟跨越式提供有效經驗和指導。

（三）明確縣域經濟發展目標，為城鄉融合提振助力

城鄉融合的根本在于壯大縣域經濟，縣域經濟作為城鄉融合的基礎和支撐，要發揮其紐帶作用。據第七次全國人口普查結果顯示，截至2021年底，全國縣域人口約7.4億人，全國共有1866個縣，占國土總面積的90%以上，GDP總量占全國的38.3%。可見，將縣域經濟作為城鄉深度融合的綜合性經濟單元，圍繞縣域實際，明確縣域經濟目標，深化縣域供給側與需求側改革。如在糧食安全生產、重要農產品有效供給領域，要通過政策傾斜、惠農金融體系建設，為農村產業化、現代化提供有力保障，拓寬農民增收致富空間，加快構建縣域商業體系，促進城鄉經濟良性發展。針對縣域經濟發展中的堵點難點問題，鄉村經濟環境與城市銜接不暢，特別是在商品流通領域，鄉村農林牧副漁等商品缺乏有效流通，消費與供給市場對接不到位。要以縣域商業經濟體系為中心，深入做好城鄉供需協調工作，激發鄉村振興活力。同樣，縣域產業要拓寬鄉村渠道，特別是在產品流通上，要下沉鄉村，保障供給。另外，圍繞農產品市場建設，要著力推進農產品預處理、深加工項目建設，尤其是做好鄉村物流體系建設，健全城鄉商業體系。

（四）堅持城鄉一體化建設，推進城鄉居民收入均衡提高

構建新型城鎮化發展格局，必須堅持城鄉一體化發展為核心，做好各項產業配套、公共服務、基礎設施建設工作，切實提升鄉村經濟活力。應該看到一些地區城鄉發展不平衡，鄉村配套系統存在短板。因此，圍繞城鄉融合協同發展，必須以城鄉一體化建設為抓手，立足縣域整體做好科學統籌與規劃，優化城鄉建設規模、密度，改善人居環境和品質。同時，要堅持高質量發展，聚焦城鄉居民收入均衡化目標，當下，城鄉居民收入水平差距依然較大，要想推進共同富裕，并非限制城市居民收入增長，而是要加快提升鄉村居民收入水平，縮小城鄉收入差距。通過構建城鄉聯動式發展機制，讓鄉村低收入群體獲得更多提高收入的機會。如加大鄉村產業鏈供應鏈改革，規范財富積累機制，進一步盤活鄉村資產效益，壯大鄉村新型集體經濟。縣域經濟的轉型，產業發展是關鍵點。各地區要重視挖掘縣域資源稟賦和產業特色，進一步完善城鄉產業布局，延長產業鏈條，注重產業間的交叉與集聚。圍繞鄉村產業結構，推進集約化、標準化管理，落實產業富民政策。以縣域特色產業為引領，帶動鄉村各相關產業的轉型。推進鄉村金融體系建設，引導社會性資本參與鄉村經濟中。加大特色種植、養殖產業、現代設施農業投入，提升鄉村經濟競爭力，為廣大農民提供更多就業崗位。農村經濟的升級要引入先進管理模式，激活生產要素，對接市場需求。加強農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體建設，通過技術創新，提高農業生產水平，促進農業高質量發展。

四、結語

現階段，城鄉融合在鄉村振興大背景下面臨的困境是客觀的。通過分析和探究相關問題，要立足縣域經濟實際，全面梳理和優化城鄉融合的具體方向和策略。以經濟建設為中心，推進“三農”工作全面建設，要從多個方面破解城鄉融合難題。要圍繞縣域發展空間，從產業規劃、資源要素整合、鄉村特色經濟扶持等方面尋找突破口，促進鄉村居民收入持續增長。要充分發揮市場配置作用，推進城鄉各資源要素的雙向流動。要從規劃入手，拓寬城鄉融合空間，要探索高效增益產業融合模式，激活農村發展后勁。要重視現代信息技術在城鄉融合中的聯動優勢，全面建立城鄉數據共享平臺，依托互聯網、數字經濟，打通農產品上行渠道，化解發展鴻溝，提升鄉村產業智能化、鄉村治理數字化。

【基金項目：2023年渭南市公眾科學素質提升計劃項目《黃河中游地區現代產業高質量發展研究》（項目編號：WXKS2--012）。】

（吳養學，博士，副教授，研究方向：鄉村振興、城鄉融合、現代產業、縣域經濟等。）