建國以來我國農村社會保障制度改革歷程研究

摘 要：我國農村社會保障制度改革自建國以來就面臨著一系列問題。在改革過程中，政府作為農村社會保障的主體，在農村社會保障制度改革中的責任重大。本文通過對建國以來至今的農村社會保障制度發展的各階段進行梳理，總結其發展特征，提出思考和建議。

關鍵詞：農村社會保障制度；階段；改革

1 農村社會保障制度發展各階段及其特點

隨著新中國的成立，我國社保制度也進入發展新階段。政府為保障農民生活，遵循社會主義原則探索建立了一套新的農村社會保障制度。

1.1 新中國建國至50年代初期：萌芽階段

建國初期全國百廢待興，無法立刻建立起系統化的農村社保體系，且處在五大運動時期，此階段的社保制度主要為農民提供救助性的捐助，以應對意外風險和災害。政府在這個階段，提供的社會保障非制度化保障，而是在自然災害和饑荒的特殊背景下，采取為農民提供糧食、減免稅賦等賑災方式，同時針對特殊群體，如老弱病殘等提供救助。這樣的社保制度呈現了強烈的應急性和非社會化特征，并沒有解決大部分農民的基本溫飽，在醫療和養老方面未能有突破性改革。

盡管該時期的社保制度帶有應急性、救助性和特殊性，未能實現制度化，但仍是新中國農村社保制度發展的歷史起點。

1.2 50年代中期至60年代中期：初步形成

1956年初，農村集體經濟制度基本確立。在養老方面，在人民公社背景下，保障養老成為農村社保制度中最基本的保障；在醫療方面，1958年政府推行了具有福利及保險性質的醫療制度——合作醫療，醫療保障進入全新階段；在社會救濟方面，采取了農村優扶方式，對軍人、烈士、孤寡等五類農民進行保障。

此階段，以農村集體經濟為基礎的社保制度盡管達到了保障農民基本生活、維護社會穩定的目的，但是為了適應計劃經濟體制下的社會主義工業化建設需要，滿足國家對于農產品征收的高要求，該時期的社保制度具有過分強調公平而忽略效率的特點，一味追求公平而導致效率的犧牲，讓農民付出了巨大的勞力代價，嚴重影響了社會保障和經濟發展之間形成良性的互動關系。

1.3 60年代中期至70年代后期：異常發展階段

此階段受“大躍進”和“文化大革命”的特殊性影響，農村社保制度得到了異常迅速的發展。農村社保制度建設雖然經歷了波折，甚至出現了停滯和倒退，但與建國初期相比，這個時期的農村社保制度確立了服從計劃經濟體制下工業化建設需要的，以集體保障為主體的農村社保制度。該階段，政府將發展重點著眼農村，使得城鎮社保受到了沖擊，而農村社保得到了異常迅速的發展。

1.4 80年代初至90年代末：改革重建

十一屆三中全會開啟了我國經濟體制的全面深化改革。以家庭聯產承包責任制為起點的農村改革拉開了我國經濟體制改革的序幕。隨著改革的不斷深入，農村原有的計劃經濟開始向市場經濟不斷發展。同時也促使農村社保制度面臨巨大的機遇和挑戰。農村社保中存在的問題也不斷凸顯，給政府提出了新的難題。由于該階段經歷了中國經濟的大變革，隨著集體經濟的解體，農村社保進入低谷，農村合作醫療甚至面臨解體，因此這一階段也是農村社保重要的重建時期。進入80年代后，隨著家庭聯產承包責任制的大范圍推行以及農村經濟體制改革的深入，集體經濟開始解體，使得與公益金相關聯的各項建設受到嚴重影響，其中就包括具有國家福利性質的養老以及在文革時期得到異常發展的農村合作醫療。集體經濟的解體使得養老又回到了最為基本的家庭保障狀態，農村合作醫療陷入泥潭，出現解體、停辦的趨勢。根據相關數據統計，1980年全國農村合作醫療覆蓋率約為68.8%，而到1986年下降至5.5%。

雖然挑戰不斷，但同時帶來了眾多機遇和良性的轉變。該時期，政府建立社會保障制度的觀念有了突破性的變化。政府建設社保制度的出發點由最初的鞏固政權需要轉變為如今的維護人民基本權利。為踐行這個理念，政府建立了最低生活保障制度，實現了從無到有的突破。農村經濟在追求經濟效率原則的推動下獲得了快速發展，人民生活水平迅速提高。但同時也產生了新的問題。由于過分注重效率，忽視了社會公平，農村社保制度普遍出現了缺失和不到位的情況。1992年以后隨著我國市場化改革方向的確立，農村對建立現代社會保障制度的需求愈益迫切，效率優先兼顧公平逐漸成為此后農村經濟與現代社會保障制度良性互動關系共同發展的重要原則，我國農村社會保障制度也拉開了從傳統走向現代的序幕。

2 發展階段特征——政府主導

通過對建國以來我國農村社保制度發展歷程的梳理，可以找出其發展階段特征始終是以政府為主導。而政府主導的方式也具有兩面性：

一方面，為農村社保制度的建設提供了重要指導和重大支持。新中國成立之后，人民政府高度重視解決農民的生活保障問題。政府引導農民完成土地改革，建立農業合作互助會，建立多種途徑使農民增產增收，采取各種方式恢復農村經濟建設。通過重點扶貧、互助等方式減少貧富差距，提升農民生活質量。期間，政府制定和頒行了相關農村社保法規條例，建立了各級救濟會等管理農村社保機構，為完善農村社保的體系構建奠定了基礎。

另一方面，政府在經濟發展過程中，在一定程度上剝奪了農村利益。由于政府始終在主導農村社會保障制度的發展，發展往往受到領導人和決策者的影響，根據政府意愿來制定發展政策，限定農產品價格。在第四個發展階段上，由于改革重心轉移到城鎮，因此為發展城市經濟，在一定程度上剝奪了農村勞動人民的利益。

3 改革中國農村社會保障制度的政策建議

建國以來，我國農村社保制度獲得了較快發展，制度建設也從傳統型向現代型轉變逐步轉變。但與城鎮相比，農村社保制度仍十分落后。具體表現為：①社會化程度低，農村社保救助層次范圍局限；②非制度性，農村的社保項目大多只停留在試點范圍，并未形成穩定而完整的制度；③改造相對滯后，農村社保制度無法跟上農村經濟的發展速度，使得社保制度與經濟始終無法形成良好的互動關系。而造成改革確實的原因主要是由于對農村社保制度建設中存在的問題未能深入研究，因此在建設制度時未能提出有效性的改革方法。同時，政府對農村社保未能夠有充分的重視，因此投入也不足。

綜上可知，在改革階段，我們應該綜合考慮著三個問題：農村社會保障制度是否有利于社會穩定、是否有利于經濟稅收的增加以及是否符合傳統道德觀念。在認真總結國內外農村社保制度建設的經驗教訓的同時，研究其發展規律，確定未來和近期的發展改革目標，選擇適合我國國情的制度模式和策略，分步驟、有重點的開展農村社會保障制度建設，切實保障農民的基本生活權益，以實現社會保障制度建設與經濟發展的良性互動。

參考文獻

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[2]中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見[M].北京：人民出版社，2006.

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作者簡介

林雪兒（1991—），女，福建福州人，經濟學，研究生，福建師范大學 經濟學院，經濟思想史。