把城市戶口遷回農村，還能分地？

周群峰

戶口從農村遷到城鎮，后悔了，還能遷回去嗎？

3月26日，湖南省公安廳召開的新聞發布會回答了上述疑問，關于“湖南戶口由農村遷往城鎮后可回遷”的新聞迅速登上熱搜。

不只湖南，近年來，江蘇、山東等地都出臺過相關城鎮戶口回遷農村的政策。地方上出臺這些政策有著怎樣的考量？政策執行以來，進城村民因何希望戶口回遷農村，是否能順利實現？

從“進城難”到“回村難”

曾經，城鎮戶口是名副其實的“香餑餑”，很多村民熱衷于獲得城鎮戶口。

湖南安仁縣一位退休干部回憶說，在計劃經濟年代，戶口決定了人生走向。城里人當兵后可轉業，直接進事業單位或工廠；農村人當兵后叫退伍，回去繼續當莊稼人。青年人中學畢業，城里戶口可以進廠上班，農村戶口只能回家務農。

在城鄉戶口差異巨大的背景下，20世紀八九十年代全國多地還掀起過買賣“農轉非”指標的風潮。

1992年，公安部下發通知制止公開出賣非農業戶口的錯誤做法。通知要求，對于已經出賣的非農業戶口，一律予以注銷，在原常住戶口所在地恢復農業戶口，并做好各項善后工作。對于有令不行、有禁不止，繼續出賣戶口的，要追究有關領導和經辦人的責任，對在清退中弄虛作假收受賄賂的，要從嚴處理。

事實上，當時買賣“農轉非”指標的風潮并未得到根本控制。武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授夏柱智表示，在“農轉非”政策的背景下，那些買了非農業戶口的村民，把土地主動丟給村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他愿意多耕種土地的農戶。直到國家統籌城鄉發展，取消農業稅費后，農村快速發展，農民的選擇也越來越理性。2005年前后，買賣非農業戶口的風潮漸漸消失。

“我們調研發現，不少村民本希望買了非農業戶口后，可以享受到當城鎮居民的一些好處，但事與愿違。同時，他們也很難再把戶口遷回農村。”夏柱智說。

有媒體評論認為，我國長期以來實施的戶籍政策的慣性依然強大，一直只有“農轉非”的單向通道，農民一旦落戶城市想再遷回農村，是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗，讓有意愿回遷農村的人遭遇一系列困擾。

“現在提倡城鄉融合，給了大家在城鄉間選擇的權利，可以說是一種進步，也是對過去不合理制度的一種回調。”中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田說。

實際操作難

不過，政策變了，落實能順利嗎？尤其是村民身份的背后，是福利分紅、土地等核心問題。

一些村干部和有意愿回遷的農村人員表示，“因回遷人員存在與村民分享福利”等原因，實際操作中也會遇到一些阻力。

有報道稱，部分農村地區在大規模拆遷征地時，會為所有戶口在原址的農村戶籍人員按歲數分配股權給予分紅，這些農民每年都可以得到幾百元至幾萬元的股權分紅。除此之外，拆遷分房情況也比較常見。

山東淄博某村村干部韓霞（化名）說，農村有村民自治的背景，村委會代表村集體，可以不接收外來人口落戶。以他們村為例，有些人戶口遷到城鎮后，若要回遷，一般情況下，村委會也不會為難，但會要求其簽一個“自愿放棄村民福利待遇協議”，否則就不同意落戶。“這么多年，他們沒為村里建設作貢獻，回來后還要享受福利待遇，村民不會樂意。”韓霞說。

韓霞還提到，她父母生活的村子經濟發展好、福利好，對回遷者一律亮紅燈。“不管上面有什么政策，最后村里如果堅決不接收，他們也沒辦法把戶口回遷。”

土地問題則更為復雜。

1980年前后，我國開展第一輪農村土地承包工作，家庭聯產承包責任制開始推行，實行“包產到戶”“包干到戶”。在“兩權分離”的制度安排下，我國確立了農村土地的農民集體所有、農戶家庭經營的基本形態。

夏柱智表示，農村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農村的集體經濟組織成員才有承包權。農民將戶口遷到城鎮后，雖然失去了組織成員身份，但如果其承包地還在承包期內，就不會被收回。對于整戶遷出的村民（喪失土地承包主體的法律資格），也需要等到承包期結束后，村里才能將其承包地收回。

但對于村民整戶戶口遷出，是否就喪失了土地承包權，夏柱智說，現在法律上還沒有明確規定。

另外，夏柱智調研時了解到，很多村民進城并擁有城鎮戶口后愿意回遷農村，“按照法律規定，房屋財產是私人所有，和戶口沒有關系，但宅基地的使用權只能給本集體經濟組織成員。如果父母在村子有宅基地，而子女戶口不在農村，老人過世后，房屋財產可以傳承給子女，但宅基地不行。這種情況下，如果子女獲得了農村戶口，就可以做到‘房地合一，進而繼承房產和宅基地”。

仍需政策性引導

近年來，多地出臺政策，放寬戶口回遷農村的條件。

2018年12月，江蘇省公安廳印發相關通知，本人在農村地區有產權住房即可遷回農村戶籍。該省原農村地區戶口遷入條件是，本人在農村地區有合法穩定住所和承包土地，在現戶口所在地無合法穩定住所、無合法穩定就業。

2020年12月，山東省人民政府辦公廳發布戶籍新政，暢通入鄉返鄉落戶渠道。高校畢業生、退伍軍人等城鎮人員入鄉返鄉就業創業，符合當地人民政府規定落戶條件的，可在原籍或就業創業地落戶。擁有農村宅基地使用權等基本生活基礎的進城落戶人員回原籍經常居住的，可將戶口遷回原籍。

夏柱智認為，近年來，多地出臺關于城鎮戶籍人員回遷農村的政策，并非在鼓勵“市民下鄉”，也不意味著農村宅基地向城市開放，更不是“逆城市化”，其本質是地方政府在戶籍制度管理上松了一個小口子，賦予符合條件的進城落戶村民“回遷權”。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘表示，從中國當前的城鎮化進程來看，城鎮化率仍在不斷提高，政府既要創造條件適應城鎮化的進程，譬如增加城市公租房建設，同時也要把在農村地區發展的權利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉則鄉”的應有之義。

中國人民大學經濟學院黨委書記、院長劉守英曾在談及鄉村振興問題時強調，新型城鎮化和鄉村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉村振興不是簡單把進城的人“弄回來”，而是鼓勵進城的農民工回鄉創業，回來之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對進城的人開放權利，未來鄉村也要對村外的人開放權利。

正如中央財經委員會辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任祝衛東所說，我國正在經歷快速城鎮化，這個過程還要持續較長一個階段。2022年，我國鄉村常住人口4.91億人，據專家測算，到2035年還將有上億農民進城。“農民進城是一個較長的過程，在城市還沒有扎下根之前，不要著急斷了他們回鄉村的后路。”

（摘自《中國新聞周刊》）