基層財政預算績效管理現狀分析及對策建議

[摘 要]黨的十九大以來，各地各級政府加快推進全面預算績效管理改革，鄉鎮政府準確把握全面實施預算績效管理的新形勢、新要求，積極探索預算績效管理思路，預算績效管理工作扎實推進，并取得了顯著成效。預算績效管理的理念逐年深化，績效評價范圍由點到面明顯擴大，財政資金的分配及使用更加科學高效。但在預算績效管理的實踐中，也暴露出績效理念落后、人員配備不足、推動機制不健全等制約瓶頸及業務短板。文章以基層財政為切入點，著重分析在當前鄉鎮財政運行環境下，預算績效管理現狀、存在的短板、面臨的困境和對策建議，以供參考。

[關鍵詞]基層財政；績效管理；現狀；對策

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）11-0088-03

一、基層財政預算績效管理實施取得的成效

第一，初步建立起了貫穿事前、事中、事后的預算績效管理工作機制，明確了預算績效管理的基本內涵，將績效目標制定、運行跟蹤、績效評價、結果應用等績效管理理念和管理方法，貫穿于預算編制、執行、監督全過程，全過程預算績效管理已落地生根見效。

第二，基層財政“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的慣性思維被打破，預算績效管理意識得以提升，“花錢必問效”的績效理念逐步確立，預算申報隨意、項目設置隨意、預算調整隨意的粗放式管理模式得以徹底改變。

第三，預算編制的精細化程度逐年提升，預算的剛性約束得以強化，基層財政真正做到了無預算不支出，實現了預算指標對預算執行的有效控制。自編制2022年度部門預算起，X區基層財政預算支出全部以項目形式納入預算一體化系統項目庫，預算編制堅持“先有項目再安排預算”“資金跟著項目走”，凡是未納入項目庫管理的項目一律不得進入預算編制和執行環節，一律不得安排預算，這就從源頭上控制住了預算資金的配置與流向[ 1 ]。

第四，績效管理的全部流程已嵌入預算一體化系統中，實現了績效目標與部門預算編制同步申報、同步審核、同步批復，自2023年起，項目運行監控與績效自評也實行了線上填報，預算管理與績效管理實現了系統內有機融合，大大減少了線下人工填報工作量，系統流程的相對固化在一定程度上提高了預算績效管理的規范化和標準化水平。

第五，部門重點項目績效評價覆蓋面逐年擴大。筆者追蹤了X區8個鄉鎮2020—2022年的預算績效公開數據，如表1所示，2020年8個鄉鎮的部門重點項目績效評價金額占當年項目支出總額的比例為7.09%，2021年為14.52%，2022年上升為47.42%，部門重點項目績效評價占比逐年提高，覆蓋面逐年擴大。

二、當前基層財政預算績效管理存在的困境與短板

（一）績效理念相對落后、業務基礎相對薄弱，工作推進阻力大

從舊觀念的打破到新理念的確立是一個長期的過程，傳統的粗放式預算管理思維，短時間內很難從根本上發生轉變，思想認識不到位，會導致工作中的消極應付，甚至出現負面抵觸情緒。資金使用部門的用款自由度與預算的剛性約束是一對顯性且現實的矛盾，這無疑給預算績效管理改革帶來很大的阻力。X區于2019年12月出臺了關于全面推進預算績效管理的實施意見，開啟了全區預算績效管理改革的序幕，相比中央、省、市三級，基層財政的績效改革落地實施時間相對較晚，目前還處于邊實踐邊摸索的階段，無論是財政還是其他業務辦公室，對預算績效管理的整體框架、工作思路、業務流程都還沒有吃透，嚴重影響預算績效管理工作的提質增效和深入推進[ 2 ]。

（二）基層財政人員隊伍不夠壯大，專業人員缺乏

X區8個鄉鎮財政系統人員共計27人，其中高級職稱人員9人，會計類人員只有2人。各鄉鎮財政辦公室人員最多的5人，最少的僅3人，人員狀況與工作需求嚴重不相適應。預算績效管理是一項具有高度專業性、綜合性的工作，績效管理改革更是一項長期的系統性工程，基層財政作為鄉鎮預算績效管理的牽頭部門，肩負著預算績效管理改革領頭雁的職責與使命，現有人員配備狀況難以滿足現實需求。在財政緊平衡的大環境下，基層財政運轉經費幾經壓縮，沒有足夠資金引入優質第三方進行績效評價或對績效管理工作進行指導，很大程度上制約了預算績效管理工作的有效推進，績效管理水平短時間內難以提升。

（三）基層財政預算績效管理推動機制不健全

近年來，在區（縣）級政府的支持下，區（縣）財政部門設立了績效評價中心等專門機構，負責組織、指導全區的績效評價工作，但是鄉鎮一級財政沒有專門的績效管理機構，也沒有制定全局的有效推動機制。從X區鄉鎮現狀來看，績效改革以財政單兵推進為主，改革更多停留在預算管理技術層面。鄉鎮財政作為最末一級財政，組織收入、落實三保、項目資金監督、國有資產管理等職責任務就已經非常繁重，因此對于推進全面預算績效管理改革，面臨乏力無助的困境。

（四）預算績效目標管理不明確

編制績效目標與分項設定績效指標，是預算績效管理工作的起點，貫穿于績效運行監控、績效評價等每一個業務環節。績效目標設定是否細化量化、合理可行，決定著績效運行監控是否有據可依、有章可循，決定著績效自評結果是否符合實際、客觀可信。但基層財政在績效目標管理方面，應付和形式化的痕跡依然存在，設定的績效目標還存在著目標不明確、不清晰，定性指標多、定量指標少，指標與項目關聯不夠，績效指標缺乏約束、不具備考核性等問題。

（五）績效評價結果及運用質量不高，評價結果未得到充分利用或無法利用

一方面，自評結果質量不高影響運用。從X區公開的近三年財政信息來看，鄉鎮項目績效自評結果等級偏高，90分以下的項目很少，B鄉鎮2021年5個項目、2022年6個項目的部門重點績效評價結果，自評分數均為100分，項目評價報喜不報憂的傾向較重，嚴重影響項目自評結果的客觀性及可信度[ 3 ]。部分自評報告綜合評價情況及評價結論過于簡略，未詳細分析項目決策、項目過程、項目績效情況，導致整改建議沒有切合項目實際，針對性不強。對績效評價中發現的問題予以整改是績效評價工作開展的根本意義所在，若績效評價結果不客觀、不全面，會使績效管理失去根基，流于形式。另一方面，受第三方評價機構資質參差不齊、評價人員能力不足等因素的影響，第三方機構出具的績效評價報告難以切實地為委托單位完善制度、優化管理提供有效可行的建議，因而績效評價結果的應用未得到充分的重視。

三、強化基層財政預算績效管理的對策建議

（一）強化政治站位，牢固樹立績效意識

一方面，鄉鎮黨委要強化政治意識，切實提高政治站位，加強宣傳引導，從意識層面把全面實施預算績效管理的現實意義傳達給每一個人，提升人員思維認知，使各部門人員對預算績效管理有更深的認識和理解，使其認識到在財政緊平衡態勢下，預算績效管理對于提高財政資金使用效益、緩解收支矛盾、化解財政運行風險等所具有的重大作用和深遠意義，將績效意識轉化為績效理念，績效理念轉化為績效思維，績效思維轉化為積極的管理行為，促進績效管理工作由“被動接受”轉為“主動實施”，為預算績效管理改革破冰開路[ 4 ]。

另一方面，鄉鎮財政部門要積極作為，在扎實推進預算績效管理工作的同時，積極向鄉鎮主要領導匯報預算績效管理的推進情況、實施效果和存在的問題，最大限度爭取重視和支持，提升預算績效管理的權威性。要擔負起預算績效管理的業務引領與指導的職責，積極制定績效目標表、監控表填報指南、績效評價報告編寫規范等指導性資料，多為業務部門提供模板與參照，適時提供業務咨詢與答疑，突破業務發展瓶頸，促進績效管理改革順利推進。

（二）規范預算績效管理推動機制

由區（縣）級財政績效評價中心選取專業能力突出、資質優良的第三方機構，集中在績效管理的事前評估、事中監控、事后自評工作階段，對基層財政進行一對一指導，對其提報的績效目標表、成本效益分析報告、事中監控表、績效自評表及自評報告等書面資料進行全面審核、修正，對于在全過程指導中發現的普遍性或突出問題，可以采取召開現場培訓會的方式，及時補齊業務短板。這樣，一年的績效管理流程走下來，哪里有問題就糾正哪里，哪項業務薄弱就著重培訓提升哪里。這種全流程跟蹤指導的方式，既能彌補基層財政因經費緊張從而無力聘請優質第三方的缺陷，也能實現集中財力辦大事，從區（縣）級層面全方位地對鄉鎮預算績效管理進行指導、糾偏，引導帶動基層績效管理水平提升。

（三）加強財政預算績效管理隊伍建設

成立以鄉鎮主要負責人為組長的預算績效管理領導小組，明確工作任務和職責分工，壓實財政部門的牽頭責任與資金使用部門的主體責任，從單位層面統籌推進績效管理工作。業務層面，以財政辦公室為主導，黨建、黨政、社會事務、綜合行政執法、應急管理、鄉鎮規劃建設等部門內部各安排一名精干人員負責績效管理工作，在預算績效管理的事前、事中、事后各個工作階段，業務部門應根據單位的部署安排，及時對接財政辦公室，積極主動完成績效工作任務，對于財政辦公室提出的修正、修改意見，及時整改反饋。對于年度績效管理工作突出的部門和人員，鄉鎮政府要予以通報表彰，形成激勵機制，激發人員干事創業活力，逐步形成業財融合、共同協作、共同推進的工作機制[ 5 ]。

（四）加強績效目標管理，切實提高績效目標編報質量

績效目標的嚴謹性要求在設定之初，業務部門要對項目進行深入的分析研究，收集和分析相關數據，參照往年實施效果，制定具體、可衡量、可達到的績效目標，旨在全面、科學地評價項目資金運用情況及實施效果。財政辦公室應肩負起建設本單位績效指標體系的責任，就每年實施的經常性項目，與業務部門一起梳理、提煉，逐一完善、優化績效指標。對于資金量大或性質特殊的項目，要及時尋求上級主管部門或中介力量的技術支持，科學、務實地設定項目績效指標。這樣逐年完善、逐年提升，力爭在最短時間內建立起單位自己的績效指標體系，夯實預算績效管理基礎環節，進而提升績效評價的質量和公信力。

（五cda2d838ca817f1ae25c5c5972905995）完善績效評價機制建設，強化績效評價結果應用

績效評價結果應用是預算績效管理落到實處、取得實效的關鍵，也是全過程預算績效管理工作的落腳點和內生動力。鄉鎮政府要切實提高對績效評價工作的認識，將績效評價工作流程、評價質量要求以制度形式加以鞏固落實。業務實踐中依托預算管理一體化系統，注重利用現代信息技術手段，提高績效評價填報質量。財政辦公室要加大對評價報告的審核力度，督促業務部門提升編報質量，每年選出優秀的績效評價報告予以公示，發揮業務標桿的引領帶動作用。利用第三方進行績效評價時，注重對其資質及勝任能力的考察，簽訂合同時對服務質量的要求要細化、明確，做好服務質量控制。

在績效評價結果應用方面，鄉鎮政府應研究制定績效評價結果應用辦法，健全績效評價結果反饋制度，引導資金使用部門充分利用績效評價結果，實現績效持續性改進，逐年循環往復，以達到提高財政資金配置效率和使用效益的目的。財政部門要督促績效評價結果應用，強化績效評價結果與預算的關聯度，對績效好的政策和項目原則上優先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進，對低效無效資金一律削減或取消，促進財政資金科學、合理配置。

四、結語

預算績效管理是一項長期、復雜的系統工程，近年來，基層財政預算績效管理探索實踐雖然已取得了一些成效，但與新的財政形勢和改革要求相比還有不小的差距。推動全面預算績效管理走深走實，單憑財政部門的一己之力很難達到預期效果，必須采取強有力措施，從培養人才隊伍、健全體制機制、完善評價指標體系、強化評價結果應用等方面入手，全方位、立體式推進預算績效管理工作，在財政緊平衡持續的狀態下，切實提高財政資金統籌保障能力，推動財政資金聚力增效。

參考文獻：

[1]王又平.內部控制視角下對行政單位預算績效管理的思考[J].現代國企研究，2016（08）：70.

[2]紀偉.遼寧預算績效管理改革實踐與對策建議[J].地方財政研究，2018（06）：15-20.

[3]李國翔.新預算法下關于加強預算績效管理的思考[J].中國市場，2019（07）：104+107.

[4]陳娜.基于預算績效管理的地方財政高質量發展對策研究[J].中國產經，2021（11）：160-161.

[5]藍慧敏.行政事業單位全面預算管理中績效考核指標體系構建研究[J].行政事業資產與財務，2022（03）：14-16.