“鏈長制”賦能石家莊產業高質量發展對策研究

葛旭暉 董玉峰 霍利琴

［摘要］近年來，各地出現的“鏈長制”是地方政府在適應新發展格局下，以有為政府和有效市場的有機結合實現重點產業建鏈補鏈延鏈強鏈，是具有中國特色的地方產業管理的制度創新，對產業高質量發展的賦能效應得到了實踐驗證。對于石家莊來講，實施“鏈長制”要在厘清相關概念、理論基礎、價值意蘊的基礎上，結合市情，借鑒先行地市的經驗做法，從加強頂層設計、明確“鏈長”職能任務、促進多鏈融合、優化營商環境等方面著手，以有為政府和有效市場的緊密結合賦能產業高質量發展。

［關鍵詞］“鏈長制”；產業鏈；創新鏈；高質量發展

［中圖分類號］D61 ? ［文獻標識碼］A ? ［文章編號］1009-0169（2024）05-0043-05

黨的二十大報告提出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，“加快建設現代化經濟體系，著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”[1]。推進產業高質量發展離不開有為政府的產業政策措施。近年來，為應對新發展環境的重大不確定性，各地政府陸續出臺“鏈長制”，這是具有中國體制特色的產業管理方式的突破性創新[2]。對于石家莊來講，“鏈長制”還處于初步探索階段，截至目前，僅有贊皇縣在推進“鏈長制”改革，與國內先行省市相比，還有不少的差距。新發展格局下，要充分借鑒先行實施“鏈長制”省市的經驗做法，在重點產業實施產業鏈“鏈長制”賦能石家莊市產業高質量發展。

一、“鏈長制”的相關概念及其理論基礎

（一）“鏈長制”的相關概念

從當前國內外學者對“鏈長制”的理論分析，以及各省市的政策實踐來看，普遍認為“鏈長制”是以充分發揮本地產業優勢，以主導產業發展為主線，在要素保障、市場需求、政策幫扶等領域精準發力，通過“有為政府”的協調引導，打通產業鏈上下游的各個環節，實現延鏈補鏈強鏈，推動產業鏈基礎能力、發展韌性持續提升[3-4]。在“鏈長制”制度體系和實踐過程中，“鏈長”由地方政府或部門主要領導掛帥，利用其統籌協調能力強等優勢，整合產業資源、強化要素配置，打造產業生態共同體，保障各個產業鏈的完整、穩定和可持續發展?！版溨鳌逼髽I大多是由市場自發形成的，處于產業鏈的核心位置和關鍵環節，“鏈主”通過自身位于產業鏈技術中樞或市場中樞的優勢集聚帶動上下游一大批企業共同成長，從而起到綱舉目張的作用。

（二）“鏈長制”的理論基礎

1.從產業經濟學視角看“鏈長制”。美國經濟學家赫希曼認為整個產業鏈的聯系可包括前向聯系和后向聯系，并認為產業是由相互作用產生績效的各種企業的生產活動所決定，這樣自上而下的鏈式產業發展狀態就可稱為產業鏈[5]。從國內研究來看，理論界主要是在西方產業鏈相關理論的基礎上進行的延伸和拓展，趨向于產業鏈企業根據特定的邏輯關系、時空布局，基于分工協作、價值增值、產業發展的需要，形成的包含產供銷在內的上下關聯、動態聯結的鏈條式關聯形態[6]。產業鏈上下游企業之間以要素的供給與需求關系為紐帶。波特的競爭優勢理論認為，一個國家的競爭優勢不是單純地決定于一個國家的資源、勞動力、資本等生產要素稟賦，而且還在較大程度上決定于一國產業技術創新和綜合協調的體制機制?！版滈L制”通過橫向擴展或者縱向延伸的專業化分工，使產業鏈上的企業通過合理的競爭合作關系，相互之間的溢出效應，實現多個鏈條之間的有機融合。

2.從區域經濟學視角看“鏈長制”。從本質上來講，區域經濟一體化是通過克服和消除體制機制障礙，加強區域間的經濟聯系，實現資源和要素自由流動，從而形成競相開放、充分競爭的市場氛圍和更高效的資源配置體系[7]。區域經濟學理論指出，不同區域應建立以優勢生產要素為依托的專門化生產部門，通過相互交換、實現區域間分工協作，從而提高各區域經濟效率水平和經濟效益。“鏈長制”通過完善的工作機制，依靠“有形之手”的引領作用，更好地發揮政府在宏觀調控中的作用，實現產業鏈的有序運轉。

3.從國際經濟學視角看“鏈長制”。國際經濟學全球價值鏈集群理論認為，國際貿易過程中全球價值鏈環節上的特定行業通過將大量關聯企業及相關支持機構在特定的地理空間內集聚，從而獲得強勁、持續的競爭優勢，無論是對于知識溢出、人力資本積累、創新、降低競爭成本和機會主義傾向，還是在提高企業的競爭優勢方面都對經濟發展產生了十分重要的影響。因此，價值鏈的治理問題則突現出來，“鏈長制”則是推動全球價值鏈治理應運而生的一項制度的創新之舉。從國際經濟學角度看，“鏈長制”可以優化國際國內市場，推進產品貿易國際化向高端要素國際化轉變，全方位統籌全球價值鏈的各環節資源，提升企業運用高端要素參與國際國內市場競爭的能力。

4.從制度經濟學視角看“鏈長制”。從制度經濟學來看，制度的核心功能是為經濟活動主體提供激勵和約束，這一核心功能是通過抑制機會主義行為、提供有效信息、外部性內部化等方式降低不確定性和交易費用而實現的?？扑沟摹敖灰壮杀尽崩碚撝赋?，環境的不確定性和自利行為產生的機會主義，交易雙方往往存在不同程度的信息不對稱，這些信息影響交易效率和雙方利益，市場會出現失靈現象，增加企業信息搜尋、談判、締約、監督履約等費用，導致企業間的交易成本上升。產業鏈“鏈長制”作為一種創新機制，通過“有為政府”推動“高效市場”，可以在市場交易中起到調節作用，降低交易成本，提高經濟效率。

二、實施“鏈長制”的價值意蘊

（一）適應我國產業邁向創新突破階段的必然選擇

一般來說，各產業的發展至少要經歷四個階段 ：在物理空間上形成生產要素集聚、產業主導階段、創新突破階段、產城融合階段。當前，我國產業發展正處于由外因轉為內生，由產業主導向創新主導轉變的突破時期。從全球來看，新冠肺炎疫情嚴重沖擊了全球經濟，“逆全球化”也不斷加劇，地緣政治動蕩不斷，致使全球價值鏈升級與重構，各國都將產業鏈安全放到了關乎國家安全的戰略層面。因此，在制定出臺產業政策方面，更加傾向于穩固提升本國的全產業鏈條，進而限制企業進行海外擴張。從我國來看，制造業產業鏈自主可控面臨新問題、新風險，制造業總體上處于產業鏈的低位，面臨“低端鎖定”風險、關鍵技術“卡脖子”等問題。產業基礎依舊薄弱，關鍵零部件、基礎材料和重要元器件對外依存度較高；產業鏈核心競爭力不突出，“大而不全”“全而不優”問題仍然突出。因此，黨中央、國務院將提升產業鏈和供應鏈現代化水平放在了首要位置，出臺一系列方針政策。2020年8月，國務院印發方案，要求浙江等自貿區“以關鍵核心技術為突破口，圍繞新材料、生命健康等產業，建立產業鏈‘鏈長制責任體系，提升‘補鏈能力”。這是“鏈長制”第一次出現在國務院的文件之中。

（二） 應對中美經貿摩擦暢通外循環的需要

近年來，在中美貿易摩擦中，美國對我國采取了制裁、脫鉤、遏制等一系列打壓手段來限制我國產業的發展。隨著美國對華政策從“小院高墻”到“全場打擊”的轉變，給我國產業鏈帶來較大沖擊。以美國為代表的歐美國家對我國產業發展帶來極大壓力，國內一大批科技龍頭企業深受打壓，面臨斷供風險，進出口成本大幅增加。中美經貿摩擦，表面是在貿易上，實質是在產業鏈。2019年，在中美貿易摩擦背景下，浙江省商務廳提出以改革的思路創新體制機制，認真落實各級黨委、政府推動產業鏈安全的責任，動員社會各方面參與實體經濟和產業鏈建設，建立產業鏈保護、發展、提升的長效機制，實現五個確保，即確保產業鏈安全、確保出口和外商投資穩定增長、確保優質企業成長、確保高質量發展有序進行、確保就業平衡?！版滈L制”被賦予了重大的歷史責任。

（三）推動區域經濟高質量發展的現實需要

產業是高質量發展的根基，區域經濟在融入新發展格局、建設現代化產業體系過程中，“鏈長制”是地方政府用“看得見的手”推動或引導市場“看不見的手”的協調機制，是強化產業鏈主體責任的制度創新?！版滈L”作為地區或某個部門的負責人，在地方經濟發展中居于重要地位，其優勢在于可以在更高層面與更寬范圍內進行資源的盤活與動態整合，實現合作共治，從而提升區域產業鏈現代化水平、推動產業鏈高質量發展。具體來講，主要包括：打破部門界限，統籌協調區域內多方力量，實現“政產學研金用”的有機結合，營造良好的產業發展生態；實行產業鏈招商、專業化招商等創新招商引資新模式；遴選培育“鏈主”企業，輻射帶動全產業鏈優化提升；實施產業鏈精準幫扶，縮小區域差距，推動共同富裕。

三、各地“鏈長制”的實踐探索

“鏈長制”最早出現在湖南省長沙市政府2017年文件中。2019年，浙江省率先在全省范圍內系統化普遍化推行“鏈長制”。繼湖南、浙江之后，各地“鏈長制”的政策實踐已成“星火燎原”之勢，據不完全統計，截止到2023年12月底，全國共有31個省市全部或部分地區實施了“鏈長制”或者與之相關聯的政策措施，通過不同路徑做強產業鏈，加快構建支撐高質量發展的現代產業體系。

（一）杭州全市域實施“鏈長制”

2022年5月，杭州市出臺實施方案，在全市域實施產業鏈“鏈長制”，建設智能物聯等五大產業生態圈[8]。2022年以來，杭州接連推出《杭州市產業鏈鏈長制實施方案（2022—2025年）》及系列政策措施，以產業鏈“鏈長制”為抓手，按照“一位市領導、一條產業鏈、一個工作專班、一個工作方案、一個政策支持”等工作原則，加強產業謀劃、推動政策落地、全力招引項目、培育重點企業、強化科技支撐、加大要素保障等方面，推進杭州制造業高質量發展。

（二）合肥市在省內率先啟動“鏈長制”

合肥市堅持推進制造強市戰略，在通過制度創新推進產業發展上下功夫，特別是實施產業鏈“鏈長制”，讓制度創新“合肥模式”走在了全國前列。2020年6月，合肥市印發行動方案，正式啟動重點產業鏈“鏈長制”，由市委、市政府相關領導擔任產業鏈“鏈長”，在市級層面建立統籌調度機制，梳理出12條重點產業鏈，以完善產業發展規劃、優化產業政策措施、協調推進重點項目、加快壯大優勢特色產業，切實解決好企業在經營過程中面臨的問題，提高產業鏈韌性，確保產業鏈穩定安全，做足做好產業鏈文章。2022年，將原來12條重點產業鏈動態調整為16條重點產業鏈。在“鏈長制”的有力支撐下，合肥市產業規模加速壯大、產業影響力進一步提升，逐步繪制出“芯屏汽合”“急終生智”的產業鏈全景圖。

（三）南京市以“鏈長制”推進產業鏈高質量發展

2020年7月，南京市立足新發展格局，著眼提升供給，擴大內需，強化創新，構筑面向未來的產業競爭新優勢，推出“鏈長制”，通過更好的機制、更足的政策、更強的合力，進一步做大做強產業規模能級，提高競爭力。在主導產業和地標產業的基礎上，緊扣自主可控、安全高效的目標，突出專班推進、靶向發力、綜合施策，聚焦八大產業鏈、二十個重點領域來實施強鏈、延鏈、補鏈的專項行動，推進產業鏈高質量發展。2022年，南京市規上工業總產值突破1.5萬億元；南京通過梯度培養，支撐專精特新企業“有序成長”的做法，作為典型案例，由工信部在全國推廣。

（四）深圳探索實施“鏈長制”，推動產業邁向全球高端價值鏈

2020年新冠肺炎疫情發生后，深圳在全面推進的復工復產、達產增產的過程中，結合重點產業發展和企業經營實際推出了“鏈長制”。其主要做法是：梳理出全市重點產業鏈，由市領導分別擔任產業鏈的“鏈長”，瞄準世界科技前沿和產業發展趨勢，在要素保障、市場需求、政策幫扶等領域介入產業鏈上下游企業的溝通協同，持續精準做好“鏈式服務”，保障產業鏈和供應鏈安全穩定。2021年，深圳提出為提高產業鏈和供應鏈的穩定性、競爭力，要高水平推進“鏈長制”工作，推動制造業高質量發展。2022年，深圳市出臺意見，完善重點產業鏈“鏈長制”，建立“六個一”工作體系，精準高效推動戰略性新興產業集聚發展?！版滈L制”符合深圳市產業發展的現實需求，推動了產業鏈創新鏈深度融合發展，打造了全球獨有的完整而高效的產業鏈。

四、“鏈長制”賦能石家莊產業高質量發展的對策建議

新發展格局下，石家莊市應充分借鑒先行地方“鏈長制”的經驗做法，以有為政府和有效市場的緊密結合，通過延鏈、補鏈、強鏈推動重點產業發展，形成產業集群梯次發展格局，助推石家莊市產業高質量發展。

（一）強化頂層設計，建立工作推進機制

“鏈長制”賦能產業高質量發展，要機制先行，建立完善有為政府和有效市場協同配合的工作推進機制。一是優化鏈長組織機制。成立產業鏈發展領導小組，由市領導擔任組長，總攬全市產業鏈發展大局。制定出臺提升產業鏈發展水平的相關制度或方案，由市級分管領導擔任產業鏈“鏈長”，著力形成“一條產業鏈+一位市領導+一個牽頭部門+一個工作專班+一個產業鏈發展規劃+一套產業鏈發展支持政策+一個產業鏈技術與創新支持平臺”的工作機制。二是建立鏈條調整機制。結合石家莊市產業基礎和未來發展方向，產業發展趨勢等因素，適時對全市產業鏈進行優化調整，確保產業鏈工作的引領性和適應性。三是完善調度推進機制。建立“鏈長”例會制度，定期調度，及時研究和解決企業在產業鏈上遇到的問題和難題。四是健全日常管理機制。建立信息交流、問題辦理、督導評價等工作機制，實行工作臺賬管理，定期通報產業鏈建設工作情況，搭建工作溝通交流平臺。

（二）明確“鏈長”職責任務，提升服務水平

“鏈長”作為地方政府的代表，具有盤活與動態整合區域內各類資源的優勢，在“鏈長制”的組織架構中處于重要地位，主要職責是落實好重點產業鏈的決策部署，做好統籌協調等相關工作。一是強化產業鏈的戰略謀劃，制定產業發展規劃。借鑒先進省、市經驗，重視產業鏈發展的知識支撐與能力建設，借助業內咨詢機構和智庫，厘清產業鏈發展現狀，繪制出包括產業鏈圖、技術路線圖等產業鏈“全景圖”“現狀圖”，梳理出項目、平臺建設以及鏈上企業清單，找出產業鏈發展的堵點斷點，有針對性地進行延鏈、補鏈、強鏈。二是堅持“項目為王”，加強產業鏈精準招商。圍繞產業鏈關鍵節點和高端環節，依托產業鏈圖譜、問題清單、招商數據庫，實行招商引資、引智、引所，開展上門招商、以商招商、資本招商、基金招商等精準招商，推動產業鏈向中高端延伸，推動產業集群化發展。作為對接責任主體，“鏈長”推動京津冀三地產業協同發展。三是梯次培育“鏈主”型企業，建立健全龍頭骨干企業培育庫。依托“鏈主”型企業的自身資本、技術及品牌優勢，在技術攻關、標準制定、質量管理、品牌打造等關鍵領域節點發揮引領作用，帶動整個產業鏈上下游企業共同發展。四要建立產業公共服務平臺，聚集眾多資源。引導鏈主企業建立行業協會、產業鏈聯盟、技術創新戰略聯盟等合作機制，搭建產業共性技術共享平臺、交流平臺，促使資源的有效融合，探索組建省會經濟圈產業鏈聯盟，最大程度凝聚產業鏈相關企業，實現抱團發展。

（三）打造“多鏈融合”發展模式，形成良性創新生態

通過有為政府與有效市場的有機結合，加快推動產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈深度融合。一是圍繞產業鏈部署創新鏈，實現產業結構的整體升級。全面激發企業創新活力，大力促進產學研結合，充分利用省會豐富的高校、科研院所、智庫等創新資源，積極對接京津，讓更多創新資源加速向石家莊集聚，推動重點產業鏈不斷向價值鏈高端邁進。二是圍繞創新鏈布局產業鏈，推動新興產業快速發展。推動科研成果轉化平臺和創新創業載體建設，完善科技成果轉化機制，積極培育“專精特新”“瞪羚”“獨角獸”“單項冠軍”“小巨人”等優質企業。三是加強創新鏈與資金鏈深度融合。圍繞基礎研究、科研成果轉化、產業投資平臺建設等領域環節，通過加入財政投入、設立種子基金或創投基金等多種方式，借助資本力量促進創新發展。四是依托產業鏈、創新鏈、資金鏈平臺集聚人才。借鑒合肥經驗，依靠大型企業、科研院所等創新平臺，創新服務、精準施策，推動更多人才“搶著來”，讓更多“行家里手”能夠“大顯身手”。

（四）優化營商環境，開辟健康發展的“綠色通道”

轉化服務理念，完善制度，以推動產業鏈發展為原則，以滿足市場需求為導向，以切實解決企業難題為重點，不斷優化政策供給，提升服務質效，努力以高水平營商環境推動產業高質量發展。一是厘清行政邊界，把握好政府與市場及社會組織的動態關系和合理邊界，避免陷入“全能型政府”“過度地方化”“產業分割”等。二是要樹立“鏈式思維”，優化營商環境不是解決單個問題，而是要著眼于整個產業鏈來通盤考慮，讓鏈上企業“鏈起來”，讓產業鏈條“強起來”。三是深化“放管服”改革，從需求端考慮、從便利度入手、從滿意度出發，注重服務過程管理和精細化，更好服務產業鏈上的相關市場主體。

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責任編輯：祁欣欣