日本社會保障面臨的挑戰

［日］小島克久

［摘 要］ 日本已成功建立了全面的社會保障體系，實現了全民醫療和全民年金等目標。該制度的演變跨越了漫長的歷史，適應了每個時代的挑戰。第二次世界大戰結束后，日本采取政策措施為生活貧困者、兒童和殘疾人建立了相應的社會救助和社會福利制度。從20 世紀50 年代末到70 年代初，日本完善了全民醫療和全民年金等社會保障制度。自20 世紀90 年代起，日本開始應對出生率下降和人口老齡化問題，并對社會保障制度進行改革，以確保其可持續性。至此，日本建成了包括醫療、年金、長期護理、育兒支持和公共援助在內的全面社會保障體系以保障民生。然而，在未來老齡化社會的背景下，出生率下降、人口減少以及地區差異的存在，都給政策帶來了挑戰，包括財政的可持續性、基于社區的醫療和社會服務供給的發展以及應對相對貧困等政策。當前人口減少不僅在日本，在中國和韓國也已成為普遍現象。對中日韓的研究人員來說，探討人口減少背景下的社會保障等政策選擇具有重要意義。

［關鍵詞］ 日本；社會保障制度；地區差異；人口減少；東亞

一、前言

日本的社會保障制度以社會保險的方式，在年金、醫療、長期護理等領域覆蓋了居住在日本國內的所有居民。在同領域的社會保險制度中，根據雇主、個體經營者等保險主體職業和地位的不同，加入的具體制度也有所區別。除此之外，還有面向兒童、殘疾人、老年人的社會福利制度和作為公共扶助的生活保護制度。在社會保障的責任劃分上，國家負責制度設計和全國范圍內的制度運作，而都道府縣和市區町村負責根據制度運作安排和居民的需求，提供具有本地特色的服務。此外，非政府組織在服務提供方面也發揮著重要作用。

2021 年度日本社會保障支出約138.7 兆日元，約占GDP 的25%。伴隨著日本邁入少子老齡化程度加深、人口減少時期，日本社會保障制度也需要進行相應的改革。因此，本文將圍繞日本社會保障制度的發展歷程、現狀以及面臨的挑戰進行論述，在此基礎上，探討中日韓共同面臨的人口減少問題以及應對此問題的總體方針的可能性和必要性。

二、日本社會保障制度的發展歷程

日本的社會保障制度經歷了長期的發展。本文將根據圖1 的總結，探討日本社會保障制度應對各時代問題的具體措施。

（一）第二次世界大戰前

日本近代國家的歷史始于1868 年明治政府的成立。在工業化起步的同時，貧困問題也很嚴重。為此，日本出臺了《恤救規則》（1874 年）、《救護法》（1929 年），但其救濟對象受到嚴格限制。隨著現代化的發展，勞動者的待遇和健康問題越發凸顯。為此，針對部分勞動者，日本在1927 年、1942 年先后實施了醫療保險和勞動者年金保險（現在的厚生年金）。可以說，在第二次世界大戰前，現代化進程中日本社會保障的發展是非常有限的。

即便如此，1941 年召開的日本內閣會議仍舊通過了《人口政策確立綱要》，確立了1960年總人口達到一億的目標，并明確了促進生育、減少死亡的相關措施。

（二）第二次世界大戰結束初期（20 世紀40 年代末至20 世紀50 年代初）

二戰結束初期，日本國內處于戰后混亂狀態，尤其需要應對撤僑人員、失業者生活困難的問題。當時，占領日本的盟軍最高司令部（GHQ）發布了《公共扶助備忘錄》，表明了公共扶助的原則，如無差別平等、國家責任等，并基于這一原則于1946 年頒布了《生活保護法》。但是當時這項制度對領取人有道德方面的要求，其中包含了取消資格條款（用以排除行為不良者）。隨后，在日本國憲法（1947 年實施）的指導下，于1950 年對生活保護法進行了大幅修訂，使它成為一項實現國民享有最基本生活權利和支持國民自立的制度。

此外，隨著戰爭孤兒和殘障人士的增多，針對殘疾人的保障和兒童的保護也變得非常迫切。為此，日本先后制定了《兒童福利法》（1947 年）、《身體殘疾人福利法》（1949 年）。此外，還推進地方自治體建立衛生所，加強行政基礎設施建設。同時，為了預防傳染病，政府于1948年制定了《預防接種法》。

這一時期是日本社會保障制度框架的形成期。美國社會保障調查團的“溫德爾建議”（1948年）指出，為建立日本社會保障制度體系，需設立社會保障制度審議會。1949 年社會保障制度審議會成立，并于1950 年發布了《關于社會保障制度的建議》，闡明了日本社會保障制度的體系。此建議指出，“生活保障的責任由國家承擔。國家必須制定綜合計劃，并通過政府及公共團體以民主高效的方式來實施”。總結來說，戰后初期日本社會保障的發展重點是采取貧困對策、殘疾人對策、傳染病對策和進行社會保障基礎設施建設。

（三）從戰后復興到經濟高速發展時期（20 世紀50 年代中期到20 世紀70 年代前半期）

20 世紀50 年代中期到20 世紀70 年代前半期，日本經歷了從戰后復興到經濟高速發展的轉變，形成了“全民保險·全民年金”的制度結構。具體而言，1961 年國民健康保險實行強制加入措施，并設立了國民年金（兩者都主要針對自營業者等）。b 通過這些措施，醫療和年金制度覆蓋了日本全體國民。然而，醫療保險和年金保險因職業不同，其具體制度的加入也有差異（例如，公司雇員加入健康保險，自營業者等加入國民健康保險），同時還存在給付不平等的問題。截至1972 年12 月，加入健康保險的公司雇員的自我承擔部分為定額制，但其家人需自我承擔50%；而加入國民健康保險則需自我承擔30%。c 在社會福利領域，日本于1963 年制定了《老人福利法》，使老年福利成為一個獨立的政策領域。此外，1960 年、1964 年先后制定《精神薄弱者福利法》（現在的《智力殘疾人福利法》）、《母子福利法》（現在的《母子、父子及寡婦福利法》），完善了社會福利的法律制度。

這一時期，日本提高了社會保障的給付水平。特別是在1973 年，對70 歲以上的老年人（大多數加入了國民健康保險）實施免費醫療措施，提高了參加醫療保險制度的家庭成員的支付比例，并引入了高額療養費制度。在年金保險制度方面，大幅提高了給付水平，并引入了物價滑動和工資滑動調整機制。因此，1973 年也被稱為日本“福利元年”。而在此之前，日本于1971 年還頒布了《兒童津貼法》（針對義務教育結束前的第三個及以后的孩子）。

可以說，這一時期是日本社會保障制度的建立和充實時期。

（四）社會保障的調整時期（20 世紀70 年代年代后半期到20 世紀80 年代）

一方面，隨著社會保障各領域的制度建設和給付水平的提高，社會保障費用大幅增長。另一方面，在20 世紀70 年代前期的石油危機等背景下，日本的經濟進入低增長時期，社會保障制度也順勢進行了調整。

在醫療制度方面，日本于1983 年實施了《老年人保健制度》。此前，由于大多數老年人沒有就業，他們成為了國民健康保險的保障對象，導致該制度承擔了老年人的大部分醫療費用。然而，新的制度規定，各醫療保險制度需承擔70 歲以上老年人醫療費用的70%。這個負擔程度是以70 歲以上被保險人占整體醫療保險制度的平均值為基準的（所占比例高于平均值的醫療保險制度，其超出平均值的部分由其他醫療保險制度承擔）。而剩余的30% 由公費補助，并且對老年人也引入了定額自付制度。此外，對各醫療保險制度存在的給付比例差距問題也進行了改革。

在年金制度方面，日本雖然實現了全民年金，但根據職業的不同，強制加入的制度也不同，且除此之外還有自愿加入的群體（如家庭主婦、主夫、大學生）。也就是說，當時還沒有形成一個統一的年金制度。因此，在1986 年，日本將國民年金作為基礎年金，實行了人人（20 歲以上60 歲以下）強制加入的統一制度，特別是建立了家庭主婦、主夫無需負擔保險費就能加入國民年金的“第三號被保險人”制度。

在社會福利領域（例如老年人福利領域），在20 世紀70 年代重視機構建設，而到了20世紀80 年代則將重點轉移到居家和日間照料服務。在兒童福利領域，1986 年將兒童津貼的對象擴大到第二個孩子，但發放重點仍放在義務教育入學前的階段。

（五）少子老齡化對策及之后的改革時期（20 世紀90 年代以后）

從20 世紀90 年代開始，日本經歷了泡沫經濟及其破裂、經濟通縮和社會不平等等問題。與此同時，隨著少子老齡化問題的加劇，日本進入了人口減少時期。在這一時期，為應對少子老齡化并尋求可持續的社會保障制度，日本進行了一系列改革。

在老年人福利領域，一方面通過政府的“黃金計劃”（1990 年）、“新黃金計劃”（1994年）等進行長期護理服務基礎建設；另一方面于1997 年頒布《護理保險法》，并于2000 年開始實施，d 規定老年人只要被認定為需支援1-2 或需護理1-5 的護理等級，就可以根據其護理等級享受期望的護理服務。同時，以居家服務為主，大量私營提供者也涌入了長期護理行業。此外，日本從21 世紀10 年代開始推進“地區綜合護理體系”建設，以期實現長期護理和醫療的聯合協作，讓老人可以在熟悉的社區就近享受醫療和長期護理服務。

為了應對老齡化加重的問題并實現制度的可持續發展，日本進行了年金制度改革。例如，分階段提高厚生年金的發放年齡（1994 年、2000 年）、引入宏觀經濟滑動機制調整年金支付費用（2004年）等抑制支出增長的措施。此外，為了確保財源和財政穩定，日本政府還采取了提高保險費率上限（2004 年）、將基礎年金的國庫負擔從1/3 提高到1/2（2009 年）、統一雇用者年金（2012年將公務員年金合并到厚生年金，2015 年實施）等措施。a 在醫療制度改革方面，為了確保老年人醫療制度有穩定的財政支持，日本政府于2008 年實施了針對75 歲以上老年人的后期老年人醫療制度。該制度的財源構成如下：公費占50％，醫療保險制度（勞動年齡人口）的支持資金占40％，后期老年人負擔的醫療保險費占10％。此外，老年人在利用醫療服務時也需要自付一部分費用。同時，以都道府縣為單位進行了廣域化的財政運營，保障了財政穩定。

這一時期日本政府關注的焦點是少子化問題，并實施了相應的對策。b 例如，通過“天使計劃”和“新天使計劃”等措施，增加了保育所定員人數、充實了對嬰幼兒的保育服務、實施了育兒休假津貼制度。兒童津貼從1992 年開始也擴大到第一個孩子，但支付對象主要是3 歲以下的嬰幼兒。2000 年以后，該項制度不僅提高了支付對象的年齡，而且放寬了收入限制。

此外，由于貧富差距的擴大和貧困率的上升，縮小貧富差距和提出貧困應對策略也成為了重要的政策課題。例如，針對一些沒有達到最低生活保障標準的生活困難群體，日本于2015年開始實施了生活困窘者自立支援制度。

在這一時期，日本對社會保障制度進行了整體改革。例如，在“社會保障和稅收的一體化改革”中，同時實施了應對少子老齡化的社會保障改革和確保財源穩定的稅制改革。特別是提高了消費稅稅率（從5% 提高到8%、再到10%），并將其稅收用于補充“年金、醫療、長期護理和少子化對策”等四個領域。此外，在《關于促進建立可持續發展的社會保障體系改革法案》（2013 年制定）中，確定了上述四個領域改革的探討課題和法案提出的目標，并設立了制度建設的時間表。

綜上，日本的社會保障制度具有較長的發展歷史，也針對各個時代的需求進行了制度建立、完善和改革。d

三、日本社會保障制度的現狀

日本社會保障制度的現狀如圖2 所示。首先，從總體規模來看，根據國立社會保障·人口問題研究所發布的《社會保障費用統計》，2021 年度日本社會保障給付費用約為138.2 兆日元，占GDP 的25.2%。按人均計算，約為110.6 萬日元。而1970 年的規模約為3.5 兆日元，這意味著日本的社會保障支出在50 年間增長了30 多倍。

在醫療方面，日本通過全民保險制度覆蓋了所有居民，并建立了全國性的醫療服務提供體系，守護居民健康。從醫療費用支出來看，2020 年度約支出42.9 兆日元。從服務提供體制來看，在醫療機構方面，醫院共有8205 家，診所約有10.4 萬家（2021 年度）；在醫療從業人員方面，醫生約有32.4 萬人（2020 年度），護士約有132.0 萬人（2020 年度）。從醫療服務的利用情況來看，一般病床的平均住院天數為16.1 天（2021 年度）。

在年金方面，日本通過全民年金制度支付老年、殘疾、遺屬等各類年金，支持了老年人等群體的生活。根據厚生勞動省發布的《令和3 年度厚生年金保險·國民年金事業概況》，2021 年度，年金領取人數約為4023 萬人。b 從年金領取金額的月平均費用來看，基礎年金約5.6 萬日元，厚生年金約14.6 萬日元。大部分老年人都是年金領取人，根據2022 年厚生勞動省的《國民生活基礎調查》，94.4% 的居家老年人（65 歲以上）領取某種形式的公共年金或津貼。c 年金在支持老年人的生活的同時，還大幅降低了老年人的貧困率。根據OECD 數據，2018 年日本老年人的貧困率在經過社會保障、稅收等收入再分配之前為63.6%，而再分配后降至20%。

在長期護理服務方面，日本通過長期護理保險為老年人等提供長期護理服務，幫助他們實現自立和有尊嚴的生活。截止到2021 年度，需護理認定人數約為690 萬人，是2000 年度的256 萬人的兩倍以上。e 大部分需護理認定的人年齡在65 歲以上，占老年人的18.9%。護理服務的使用人數在2020 年度約為575 萬人，是2000 年度的184 萬人的三倍。特別是享受上門護理等居家服務的人占大多數，以2021 年度為例，使用人數約為405 萬人。在這種情況下，為了讓老年人能夠在熟悉的社區中根據需求無縫銜接地使用醫療等服務，日本正在推進建立“地區綜合護理體系”。

日本的少子化問題同樣嚴重，每年的出生人口下降到不足80 萬，因此日本實施了各類育兒支持措施。例如，保育園是學前兒童的一個重要機構，在2021 年度約有259.1 萬兒童享受了保育服務。另外，對有在中學以及中學以下階段進行學習的子女家庭提供經濟支持，其中一項是兒童津貼（根據子女年齡的不同，津貼額度也有所不同，比如對3 歲以下的兒童，每月會發放1.5 萬日元）。2021 年度領取兒童津貼的人數約為960 萬人（內閣府《令和4 年度兒童津貼事業年報》）。關于育兒休假制度，女性的休假率為85.1%，男性為13.97%（2020 年度）。此外，從生產費用來看，正常分娩通常不包括在醫療保險報銷范圍內，但醫療保險提供了一次性生產津貼。從2023 年度開始，這一津貼的支付標準為50 萬日元。

生活保護制度是日本社會保障的最后一道安全網，它通過現金和實物兩種支付形式，提供生活、醫療、教育等方面的支持。2021 年度，約有203.9 萬人領取生活保護，保護率為1.62%。在領取的家庭中，占比最高的是老年人家庭，占55.6%；其次是傷病、殘疾人家庭，占24.8%；單親母子家庭占4.4%。

四、日本社會保障制度面臨的社會經濟形勢

（一）老齡化的發展·老年人口的減少

如上文所示，日本的社會保障制度應對了各個時代帶來的挑戰。在分析當前的問題之前，我們先來了解一下它的背景，即社會保障面臨的變化。

首先是老齡化的發展和老年人口的減少，圖3（1）總結了這一趨勢。b 如圖所示，老年人口從2000 年的約2204 萬人大幅增長到2020 年的約3603 萬人。特別是圖表上部的75 歲以上后期老年人的增長尤為顯著。從2020 年到2040 年，老年人人口的增長將放緩，預計到2040年約有3929 萬人，增加320 萬人。從2040 年到2070 年，老年人口將在2043 年達到約3953萬人的峰值后，到2070 年將下降至約3367 萬人，低于2020 年的水平。此外，一直處于增長趨勢的后期老年人口在2055 年達到2479 萬人的峰值后也將微幅下降。因此，預計在2040 年之前，隨著后期老年人口的增長，老齡化將持續加深；而在2040 年之后，老年人口將開始減少。未來老年人口將呈現出與過去完全不同的變化趨勢。

（二）總人口的減少和外國人的增加

在老齡化情況變化的同時，預計日本的總人口將持續減少。根據圖3（2）所示，從2000年到2020 年，日本進入了人口負增長階段，總人口在2008 年達到峰值后，從2011 年開始逐年減少，到2020 年約為1 億2615 萬人。此后，總人口減少的趨勢將持續，預計到2040 年約為1 億1284 萬人，到2070 年約為8699 萬人，相當于2020 年人口的70% 左右。圖中虛線顯示，日本人口數量也在2020 年開始減少，隨后與總人口數量的差距逐漸變大，差距越大，外國人人口增長的趨勢就越明顯。實際上，從外國人占總人口的比例來看，2020 年為2.2%，2040 年將達到5.2%，2070 年將達到10.8%。日本在人口負增長的情況下，外國人口規模將不容小覷。

（三）勞動年齡人口、就業人數減少和醫療·福利人才需求增加

勞動年齡人口（15-64 歲）是支撐社會保障、日本社會的主力。從人口變化來看，勞動年齡人口從2000 年的約8638 萬人減少到了2020 年的約7509 萬人，未來將持續減少。預計到2040 年將減少至約6213 萬人，到2070 年將減少至約4535 萬人。也就是說，2070 年的勞動年齡人口將只有2020 年的60% 左右。

圖3（4）是由獨立行政法人勞動政策研究·研修機構關于日本未來勞動力人口預測結果，與上述趨勢類似。就業人數預計將從2018 年的約6580 萬人下降到2025 年的約6350 萬人，到2040 年約為5650 萬人，這意味著2040 年的就業人數是2018 年的85% 左右。此外，老齡化將帶來對醫療和福利人才需求的增加。根據厚生勞動省的預測，2018 年醫療和福利人才的需求約為823 萬人，到2025 年、2040 年將分別增加到約930 萬人、1060 萬人，預計達到總體就業人數的15%、19%。

綜上所述，支撐社會保障的勞動人口數量和就業人數將減少，而醫療和福利人才需求將持續增加。

（四）地區差異的存在

日本是一個南北延伸的國家，各個地區具有獨特的氣候、地理和歷史特點。因此，在人口、醫療和護理服務提供方面也存在地區差異。

圖4 和圖5 顯示了日本各地區之間的老齡化差異。圖4 是2020 年和預期的2045 年的各個都道府縣的老齡化率（65 歲及以上）。如圖所示，2020 年老齡化率高的地區在2045 年仍然較高，老齡化率低的地區在2045 年仍然較低。具體來說，2020 年老齡化率最高的是秋田縣，為37.5％，其次是高知縣，再次是山口縣、島根縣，這些地區遠離東京、大阪和名古屋三大都市圈；老齡化率最低的是沖繩縣，為22.6％，其次是東京都的22.7％，隨后是愛知縣和神奈川縣。除了出生率較高的沖繩縣外，其他地區都屬于三大都市圈。這一趨勢今后仍將持續，2045 年老齡化率最高的地區將是秋田縣，為50.1％，其次是青森縣和福島縣，也都是三個大都市圈以外的地區；老齡化率最低的是東京都，為30.7％，其次是沖繩縣、愛知縣和滋賀縣，幾乎都是三個大都市圈的地區。

從老年人人口的變化來看，老齡化也呈現出不同的面貌。圖5 以2020 年為基準指數100，顯示了2045 年老年人人口的分布情況。指數越大，表示老年人口數量的增長越快。如圖所示，圖4 和圖5 顯示了日本各地區之間的老齡化差異。圖4 是2020 年和預期的2045 年的各個都道府縣的老齡化率（65 歲及以上）。如圖所示，2020 年老齡化率高的地區在2045 年仍然較高，老齡化率低的地區在2045 年仍然較低。具體來說，2020 年老齡化率最高的是秋田縣，為37.5％，其次是高知縣，再次是山口縣、島根縣，這些地區遠離東京、大阪和名古屋三大都市圈；老齡化率最低的是沖繩縣，為22.6％，其次是東京都的22.7％，隨后是愛知縣和神奈川縣。除了出生率較高的沖繩縣外，其他地區都屬于三大都市圈。這一趨勢今后仍將持續，2045 年老齡化率最高的地區將是秋田縣，為50.1％，其次是青森縣和福島縣，也都是三個大都市圈以外的地區；老齡化率最低的是東京都，為30.7％，其次是沖繩縣、愛知縣和滋賀縣，幾乎都是三個大都市圈的地區。

從老年人人口的變化來看，老齡化也呈現出不同的面貌。圖5 以2020 年為基準指數100，顯示了2045 年老年人人口的分布情況。指數越大，表示老年人口數量的增長越快。如圖所示，

對老年人來說，日常生活中醫療和護理服務是必不可少的。這些服務的提供也存在地區差異。我們根據厚生勞動省的《醫療設施調查》《護理服務機構調查》以及總務省統計局的《經濟普查》數據，分別計算了各市區町村的病床數（每10 萬人口）、長期護理保險機構定員數（每10 萬老年人人口）、上門服務型、日間照料·社區嵌入型長期護理服務事務所數量（以每10萬高齡者人口計算），并結合2015 年至2020 年的總人口和老年人人口的年平均增長率，進行了聚類分析。結果顯示，可以將市區町村分為5 個集群。圖6（1）以地圖形式顯示了市區町村的集群情況（表1 顯示了各集群使用指標的平均值），圖6（2）則以都道府縣為基礎，以地圖形式展示了市區町村集群中最多的集群類型。總體而言，集群1 主要分布在日本西部，醫療和上門服務型、日間照料·社區嵌入型護理服務高于全國平均水平，老齡化發展也處于平均水平。集群2 主要分布在日本東部，機構和日間照料·社區嵌入型護理服務較為完善，老齡化發展也處于平均水平。集群3 主要分布在三個大都市圈，上門服務型護理服務較為完善，老年人人口數量增長最為顯著。集群4 和5 主要分布在人口稀少地區和三大都市圈以外的地區，人口負增長較為顯著，老年人人口數量的增長較小，但機構型護理服務較為完善。

可見，日本醫療和長期護理服務的提供存在地區差異。未來在考慮社會保障特別是服務提供時，需要越來越重視地區差異。

五、日本面臨的社會保障的挑戰

（一）財政的可持續性

盡管日本人口數量持續減少，但隨著老齡化和育兒支持需求的增長，社會保障的費用也在逐步增長。根據厚生勞動省2018 年的預測，社會保障支出在2018 年約為121.3 兆日元，預計到2025 年將達到約140.2—140.6 兆日元，2040 年將達到約188.2—190 兆日元。b 也就是說，在2018 年至2040 年期間，社會保障支出規模將增長1.5 倍以上。從各個領域來看，醫療和護理的增長幅度較大，也反映出了后期老年人口數量的增長。為了籌措這些資金，社會保險費和公共開支（稅收）的負擔將繼續加重。而人口減少，特別是勞動年齡人口的大幅減少將導致人均負擔加重。日本的社會保障制度以社會保險為中心，制度設計是基于就業人員（正式雇員）的增加，在人口減少的社會中，這種機制對于確保財源是不利的。

為確保財源穩定，提高醫療和年金等社會保險費是一種方法。但是，日本的年金制度已經達到了最終保險費率（厚生年金為18.3％），無法再提高。并且在醫療保險和護理保險方面，無限制地提高保險費也是不現實的。

在這種情況下，日本采取了以下措施來保障和穩定財源。第一，增加了來自稅收財政的補助。例如，基礎年金（國民年金）的國庫負擔比例，從1/3 提高到1/2。這不僅抑制了保險費的上漲，還穩定了財政。同時，為了籌措資金，日本也采取了取消各種稅收減免、提高消費稅率等措施。第二，擴大保險人的區域范圍。國民健康保險的保險人是市區町村，財政運營也在市町村層面進行。因此，在人口較少且老齡化程度較高的市町村，醫療費用支出超過了保險費收入，并且由于疾病流行導致醫療費用大幅增長，使得保險財政迅速惡化。為了緩解這些不良影響，日本擴大了財政運營的的區域范圍，仍然由市區町村擔任國民健康保險的保險人，但實際上財政運營卻是以都道府縣為單位進行的。b第三，健康保險和厚生年金擴大了對非正式雇員的適用范圍。盡管在日本非正式雇用的人數在增加，但原則上他們加入的是國民健康保險（雇主不負擔保險費）和國民年金（保險費為固定金額且由個人承擔）。非正式雇員中有一部分人與正式雇員的工作方式相近，在同工同酬的考量下，雖然仍有部分限制，但是對非正規雇員的健康保險和厚生年金的適用范圍確實正在擴大，這樣一方面提高了非正規雇員的社會保障給付，另一方面通過以工資為準的保險費負擔和雇主負擔確保了財源。c 第四，對占人口多數的老年人采取了相應的負擔機制。例如，在長期護理保險和后期老年人醫療制度中，分別對65 歲以上、75 歲以上的人提出根據收入負擔相應保險費的要求。特別是前者作為由整個社會來支持老年人護理的一項制度，是互助的重要一環，老年人需要根據收入來承擔保險費。

在少子老齡化、人口減少的社會中，由于難以預期經濟的大規模增長，很難找到一個有效且確保財源穩定的支柱性方案，日本通過各種組合策略來確保財源穩定，今后將繼續在這方面下功夫。

（二）確保服務提供體制（以長期護理領域為例）

如上所述，日本不僅面臨社會保障費用增長問題，還面臨醫療、福利人才需求的增長問題。如何保障醫療、護理等社會保障領域的人才供應成為一個挑戰，當前的情況不容樂觀。以長期護理領域為例，根據厚生勞動省對護理人才的未來預測，到2040 年，需要護理人才約280 萬人，而實際就業的護理人才約為211 萬人。假設這些人才不流失，人才缺口也達69 萬，特別是東京都的人才缺口達8.1 萬。e 同時，因為工資水平低、身體和精神負擔重，盡管醫療、福利領域的離職率近年來呈下降趨勢，但2021 年的離職率仍為13.5％，高于制造業的9.7％（厚生勞動省《雇用動向調查》）。

日本保障護理人才供應和改善待遇的策略有以下內容。一是改善薪資水平等待遇；二是吸引包括年輕人、中老年人在內的多樣化人才；三是接納外籍護工；四是促進信息通信技術（ICT）設備的應用。特別是在改善待遇方面，對機構采取了增加護理報酬等支持措施。a 在吸納外籍護工方面，設置了多種接納外籍護工的機制。b 包括通過經濟伙伴關系協定（EPA）接收協議國的護士和“介護福祉士”候選人；為外國人設立“介護”的在留資格；通過技能實習制度和特定技能1 號制度接收長期護理領域的勞動力等。此外，也鼓勵作為日本人配偶的外國人從事長期護理和福利工作。四是推進改善護理現場工作方式的措施。例如，使用即時共享業務信息的對講機、減輕護理人員在移動老人時身體負擔的動力輔助設備、交流機器人等。

（三）提供社區嵌入式的醫療和福利服務

提供社區嵌入式的醫療和福利服務，是日本今后要持續推進的課題之一。建設機構的費用有限，需要醫療和福利的需護理老人大部分在自己家里生活。因此，最好的辦法是構建一個能讓老人在熟悉的社區享受醫療和福利服務的體系。日本正在推行的“地區綜合護理體系”就是一個很好的例子，d 它是指“老年人能夠在他們熟悉的社區里（日本通常指初中學區），利用所需醫療、護理及其他福利服務的體系”。該體系的特點是以老年人為中心，并要求護理、醫療、其他福利相關人員和居民之間相互合作。社區嵌入的理念也推廣到了老年人福利以外的領域，推廣過程中不僅需要在各自的福利領域單獨構建這一體系，且需要各個體系之間相互協調。原因是，老年人的護理問題不僅關系到本人，還涉及家庭照護者。比如，如果家庭照護者辭職會導致收入不穩定等基本生活問題、如果未成年人參與照護則會涉及“年輕照護者”問題。也就是說，該體系以當地居民為對象應對所有問題，因此也需要包括居民在內的所有相關人員相互配合。

然而，正如上文所述，日本不僅在老齡化程度和速度上存在差異，在醫療和長期護理服務提供上也存在地區差異。在醫療和護理服務充足的地區，人們可以充分利用這些服務，而在服務供給不足的地區，居民的力量變得更加重要。換句話說，需要根據地區實際情況建立當地的“地區綜合護理系統”。

此外，預計未來日本的外國人口比例將進一步提高，由于存在不同的文化和生活習慣，在提供醫療和福利等服務時也應考慮他們的需求。特別是在外國居民較多的地區更應該重視這一點。我們除了完善政策框架外，還需要培養和應用能夠滿足這一需求的人才。

（四）應對遺漏問題和新問題

日本為了保障人們的生活建立了各種社會保障制度，但是仍有一些人被排除在政策之外，同時也有一些政策未曾預想到的群體，也需要被關注。

首先，日本的相對貧困問題。根據OECD 標準，日本的貧困率在2018 年為15.7％，然而，76 歲以上老年人和17 歲以下兒童的貧困率分別為21.3％和16.3％。特別是單親家庭的貧困率高達48.3％，遠遠超過其他群體。這一現象不僅與單親家庭的就業狀況不佳有關，還與公共支援不充分有關。

其次，老年人問題中的“8050”問題。“8050”指的是80 多歲的父母與50 多歲的子女一起生活，面臨護理、社交隔離、經濟問題等各種生活問題的家庭。特別是家庭中處于社交隔離狀態的子代問題經常成為焦點。在這樣的家庭中，老年父母的年金往往是家庭中唯一的收入來源，子女在就業及利用各種社會服務方面的知識有限，導致他們無法獲得必要的支援。

此外，近年來也有人指出老年人護理中對家庭照顧者支持不足的問題。其中，未成年人參與父母、祖父母、殘疾兄弟姐妹的護理和家務的問題，即“年輕照料者問題”開始受到關注。這些年輕照料者因為不直接參與護理，或者沒有意識到自己是年輕照料者，導致不容易被發現。即使目前在教育領域已經開始意識到相關情況，并在一些地區開始實施了支援措施，但在長期護理領域仍是一個新的問題。

六、中日韓共同面臨的政策課題

（一）進入人口減少社會的東亞地區

在以往的中日韓社會保障比較研究中，我們一般默認日本是少子老齡化的先行案例，韓國迅速跟進，中國在不久的將來也會迎頭趕上。而如今中日韓三國都已經進入了人口減少時期，這是三國共同面臨的社會保障挑戰。圖7 總結了這一趨勢。

日本的人口數量在2008 年到達峰值，約1.28 億人；在2009 年減少，2010 年回升；到2011 年之后預測人口將持續減少；預計到2070 年，人口約為8700 萬人，占2020 年的70％。韓國少子老齡化的發展速度比日本更快，在2020 年到達人口數量峰值，約5180 萬人；之后進入了人口減少社會，預計到2070 年，人口將約為3770 萬人，約為2020 年的73％。中國在2021 年到達人口峰值，約14.25 億人；之后開始減少，預計到2070 年約為10.85 億人，約為2020 年的76％。

從圖7 可以看出，日本首先出現人口減少問題，韓國和中國緊隨其后。但是，從目前來看（2023 年），三個國家都進入了人口減少社會，大約50 年后，人口規模將縮小到現在的70％-85％。因此需要以此為前提，應對社會保障面臨的挑戰。

（二）人口減少是否無法預測？

在日本，討論社會保障制度時大多從中長期的視角出發。例如，建立“地區綜合護理體系”是以2025 年為節點，它是第一次嬰兒潮世代達到75 歲以上的時間節點。而目前正在以2040年為節點進行進一步討論。在年金制度改革方面，則是對以百年為單位的年金財政規劃進行討論。作為政策討論的基礎，對于未來人口的預測必不可少。在日本，國立社會保障·人口問題研究所根據人口普查，每5 年進行一次全國和地區（都道府縣和市區町村）的未來人口預測。全國預測是以開始預測的年份為基準，展望未來50 年，參考性預測則擴大到未來100 年。這些數據為客觀預測日本人口規模、年齡結構等變化提供了重要依據。

根據2023 年4 月公布的最新未來人口預測，預計50 年后日本人口規模將縮小到當前規模的70％。同時，外國人人口將占總人口的10％，這一點引起了人們的關注。人口變化受到出生、死亡、遷移等趨勢的影響。這些影響因素處于一個長周期的波動狀態，而人口減少問題在未來人口預測中也并非是首次出現。

圖8 總結了包括過去預測在內的日本總人口的變化及其預測情況。如圖所示，在1981 年預測中，最早提到日本人口將在約28 年后的2009 年開始減少。對于人口減少的時間節點，1986 年預測在2014 年；1992 年預測在2012 年和21 世紀初期；1997 年預測、2002 年的預測分別是2008 年、2007 年和2005—2009 年。實際上，日本人口數量在2009 年確實有所減少，也就是說這些預測的誤差在5 年以內。考慮到我們是根據出生、結婚、死亡等數據來預測未來50 年和100 年的情況，這種誤差并不是問題。重要的是，早在30 年前，日本就已經預測到了21 世紀初將轉為人口減少社會的情況。因此盡早開始討論以人口減少為前提的社會保障制度和相關政策，可以相對從容地進行政策探索。

（三）應對人口減少社會的政策選擇

在日本，隨著少子老齡化和人口減少社會的到來，醫療、長期護理、年金、育兒支持等政策討論還在持續進行中，在此背景下，經濟、教育、交通、防災等領域的政策討論也必不可少。然而，我們認為在討論這些政策之前，需要進行根本性討論，即“在人口減少的情況下要建立什么樣的社會”。如果沒有形成相關共識，無論在社會保障或其他政策領域進行何種改革，都無法保障政府政策的整體性，也無法期待政策效果。

應對人口減少有兩個政策選擇：一是維持或增加人口；二是應對人口減少。前者是為了阻止人口減少，后者是將人口減少視為時代變化的應對措施。

具體而言，前者可以通過鼓勵生育、積極接納移民等方式來增加人口，這是社會保障等政策的前提，具體的政策包括促進生育以及為此提供的育兒支持、促進婚姻等。在增加人口、提高出生率方面，接納移民是一項選擇。在人口增長策略中，促進國民健康、疾病預防、完善教育體系以及確保就業機會等措施也很重要。

后者相關的生育、婚姻政策主要是為了消除希望生育和結婚的人所面臨的障礙，而接納移民不僅要增加人口，還要考慮如何在不同文化背景下建立一個人人共存的社會。在人口減少的情況下，維持個人健康和提高素質也變得更加重要，除了要促進國民健康和疾病預防外，還需要制定教育和就業政策，重視個人的個性、能力和多樣性的培養。此外，由于人口減少，一些地區可能無法維持社區生活。因此，建設緊湊城市、保護無人居住的農村地區的山林等措施就變得更加重要。

由于應對人口減少的策略不同，即使是同樣的政策其意義也不同。然而，無論選擇哪種對策，我們認為有三項內容非常重要：一是尊重個人的選擇和價值觀；二是以建成富裕社會為目標；三是符合現實（即人人都需要）情況。第一涉及生育、婚姻等與個人生活相關的事項，個人選擇至關重要。第二意味著即使是在人口減少的社會，也要實現物質富足和精神富有。第三則意味著即使政策是經過深思熟慮的，但如果因與國家結構、國民情感不符等原因導致脫離現實，會產生負面效果。因此，需要在考慮各國國情及過去政策經驗的基礎上來制定政策。

七、東亞地區面臨的重要議題——為未來的政策制定和研究做準備

對于東亞來說，20 年前少子老齡化、人口減少問題是無法想象的。制定醫療、年金、長期護理、育兒支持等方面的制度，可以參考日本經驗，構建符合各國國情的體系。為此，提供相關知識的研究變得越來越重要。

在人口不斷減少的情況下，如何構建一個富裕且相互支持的社會是東亞各國需要討論的問題，在此基礎上構建未來的社會保障制度尤為重要。對于人類從未經歷過的、人口全面減少的社會，我們需要能夠提供有益見解的研究。從這個意義上來說，今后東亞研究者的相互學習也是不可缺少的。

（責任編輯：高靜華）

［基金項目］ 日本科學研究費項目（20K02229）；西安交通大學基本科研業務費項目（SK2023005）。