“雙重目標”下生育支持政策的建構邏輯與實現路徑

于萌

［摘 要］ 從理論和實踐經驗來看，20 世紀80 時代以來部分國家女性就業率與生育率的正相關關系暗含了在構建生育支持政策體系時不僅要考慮提升生育率，同時也應優先保障女性就業。生育支持政策面臨社會經濟環境、勞動力市場和家庭等復雜的政策情景，需要重點關注制度之間的協調與適配問題。本文從福利- 生產體制視角出發，分析平衡工作與生育的生育支持政策的建構邏輯，并采用定性比較分析方法（QCA），對24 個典型國家的政策效果進行分析，總結出公共政策引導的賦能機制與自由市場調節的篩選機制兩條實現路徑。本文一方面驗證了制度的互補性所帶來的政策協同和強化效應對于生育支持政策同樣奏效；另一方面，通過與我國國情進行比較和討論，從完善積極就業政策、靈活與保障并存的制度模式設計，以及從補缺到普惠的階梯式政策介入三方面為完善我國生育支持政策提出對策建議。

［關鍵詞］ 生育支持政策；福利- 生產體制；制度互補性；定性比較分析；低生育率

一、研究緣起

近年來，生育率下降成為影響我國人口結構的重要因素。中國人口與發展研究中心的報告顯示，2022 年我國總和生育率已跌至1.09，在目前世界上人口過億的國家中屬最低生育水平。a 低生育、老齡化在客觀上打破了原有的社會資源分配方式，引發整個社會關系的重塑和各種制度體系的重構，給我國社會經濟發展帶來諸多挑戰。近年來黨和國家高度重視人口結構變化問題，相關文件多次提出完善生育配套支持政策，落實積極生育支持政策已成為我國社會政策領域改革的重點。

生育支持政策重點在于回應影響生育決策的諸多要素。經典經濟學論述將生育率下降視為現代化發展的必然結果。進入后工業社會，女性受教育水平與經濟活動參與率的提升，增加了生育子女的機會成本。與此同時，生育子女收益下降，成本與收益的不匹配導致了生育意愿的降低。b這一理論在20 世紀中期得到了驗證。從發達國家女性就業率與生育率的變化趨勢來看，女性就業率較高的國家普遍經歷了生育率的下降。但從20 世紀80 年代起，兩者之間的關系發生了轉變。部分維持著較高女性就業率的國家，反而出現了生育率回升的態勢。部分學者從個體理性選擇和風險規避視角對這一變化進行了闡釋，a 認為在風險社會和自反性現代化的背景下，附著在工作上的收入和福利所帶來的保障被視為是應對家庭和子女所帶來的風險，并確保個人價值最好的方式。b 生育決策越來越取決于是否有能力將孩子的照顧與雙方的勞動參與結合起來。c 這也揭示了現代社會中就業成為了生育的前提，生育支持政策需要通過保障女性就業，平衡工作與生育行為來營造生育友好型環境，以此來影響家庭的生育決策。d 因此生育支持政策旨在提升生育意愿和生育率，實則暗含著通過政策介入同時實現保障女性就業和提高生育率的雙重目標。

隨著我國生育率的不斷下降，如何完善生育支持政策成為學術界的熱點話題。現有研究從時間、服務和經濟支持等政策工具角度出發，對生育支持政策進行了詳細的分析。e 但從西方國家的經驗來看，生育支持政策并沒有百試不爽的政策工具。這是由于生育支持政策為福利分配層面較晚干預的政策領域，不會在與其他制度絕緣的情況下單獨發揮效能，其制度模式的形成與政策效果必然會受到固有政策脈絡的影響，政策之間的銜接就顯得尤為重要。鑒于生育支持政策的雙重目標，政策干預需要同時兼顧家庭和勞動力市場兩個場域，其所面臨的政策情景更為復雜，這就涉及到生產體制和福利體制的互補與協調的問題。為此，本文基于整合生產結構與福利制度的“福利- 生產體制”理論，比較不同政策情景下的政策效果，從宏觀政治經濟學視角探索生育支持政策的邏輯與實現路徑，為完善我國的積極生育支持政策提供參考。

二、理論視角：福利- 生產體制與生育支持政策的建構邏輯

（一）制度的互補性與福利- 生產體制理論

新制度主義理論傾向于將制度視為復合體而不是單一體。在承認制度是由多種下位因素構成之后，人們自然會關注制度之間的互補性（Complementarity）。制度互補性是指相異領域不同形態的制度彼此之間存在相互支持、相互增效的現象。在制度互補性條件之下，特定領域的制度構成邏輯會強化另一個領域的制度構成，某一制度的功能會受到其他制度形態及功能的影響。f 福利- 生產體制（Welfare-production regime）就是基于制度互補性解釋福利體制和生產體制之間的耦合性的理論。在福利- 生產體制中“技能（Skill） ”是連接生產體制和福利體制的核心概念。不同的技能形成過程塑造了企業、消費者、雇員等一系列經濟的微觀行動者之間互動關系的制度安排，形成了協調市場經濟（Coordinated market economies）和自由市場經濟（Liberal market economies）兩種不同的生產體制。a 同時技能成為再分配中勞動者“議價能力”的重要基礎，b 不同的技能可塑造出社會政策決策、社會保障支出發展等一系列制度安排，形成不同的福利體制（Welfare regime）。c 培育不同技能形成系統所要求的與之相匹配的一系列制度安排的耦合與互補，從而組合成多種類型的福利- 生產體系（參見表1）。d

（二）福利- 生產體制下的生育支持政策的建構邏輯

福利- 生產體制理論的核心是技能形成和社會福利制度體制之間的耦合關系。貝克爾的人力資本理論將勞動者的技能區分為通用型技能和專用型技能。e通用型技能可應用于不同行業和產業，實現相似的勞動生產率，從而保障勞動者可以在不同的行業和產業都能獲得相似的收入。而專用型技能則只能運用于有限的產業和行業，這種“難以遷移性”就導致了若勞動者離開相關的產業和行業，這類技能很難產生相似的生產效率，從而降低收入，亦可能導致勞動者難以再就業。

安倍（Estevez-Ave）進一步發現了勞動力技能形成中基于性別的差異化路徑。與男性相比，女性在參與勞動力市場的過程中，會面臨著因生育和養育帶來的就業中斷風險。相較于通用型技能，專用型技能的獲得通常需要相對長期且持續的技能投資與熟練過程。為保障就業中斷后能再次就業，女性勞動者會更傾向于選擇可以“遷移運用”的通用型技能。g 因此在以專用型技能為基礎的生產體制中，企業和雇主更傾向于雇傭能持續保障專精高水平技能的男性勞動者，這就容易將女性勞動者推向家庭或勞動力市場的邊緣地帶。而依賴通用型技能的市場環境通常對大量投資通用技能的女性影響較小，更有利于女性進入勞動力市場。a 因此，不同的技能形成過程會影響女性勞動者的就業模式和女性可利用的資源，對塑造性別分工發揮了至關重要的作用。

除生產體制外，與之相適應的福利體制同樣會影響到勞動者的工作安排與生育決策。勞動者在對自己進行技能投資時通常會考慮未來的回報與風險。在不同的生產體制下，為保障勞動者能投資所需的技能，需要與之相適應的社會福利體制作為支撐。在協調市場經濟體制中，為保障勞動者長期投資專用型技能，雇主需要與勞動者保持一種長期而穩定的合作關系，勞資雙方很容易就勞動者的就業保護政策達成一致。b 相關的就業保護政策，旨在平衡勞動者工作與生育的育兒假和托育服務等政策更容易在這樣的就業環境中得到落實。與之不同，自由市場經濟體制環境并不依賴某一類型的特定專用型技能勞動者，因此市場與雇主對勞動者的就業保護并不積極，這就導致了幫助勞動者平衡工作與家庭的政策難以在這樣的勞動力市場環境中推廣，容易導致女性因生育而帶來的就業中斷。但靈活的市場環境和技能的可遷移性在一定程度上成為勞動者就業保護的“功能等價物”，來幫助其抵御社會風險，c 在降低雇傭成本的同時也有利于幫助女性勞動者能夠在生育子女后返回勞動力市場。但值得注意的是強有力的就業保護，特別是對熟練技能勞動者的保護，在一定程度上會導致女性勞動者對于雇主來說更加昂貴。尤其是那些對勞動力成本較為敏感的私營企業，雇主為規避風險會減少對女性人力資本的雇傭與投資。d 由此可見，福利體制的制度安排同樣也會塑造出性別分工，從而影響女性就業與生育的決策。

綜上所述，福利- 生產體制的差異導致了社會政策介入的不同政策路徑，進一步解釋了在回應低生育問題上，世界各國差異化的制度安排。同時生產體制和福利體制兩個領域的制度安排與互補會導致家庭領域和勞動力市場之間的性別隔離，對勞動力市場和家庭性別分工與決策的產生了諸多潛在的影響，從而影響政策效果。

三、實證檢驗：“就業- 生育”雙重目標下生育支持政策的實現路徑

為檢驗制度安排與協調對就業與生育的雙重目標的保障，文本進一步分析不同情景下的政策效果，來識別有效的政策路徑。在政策分析中，因制度互補性的存在，各要素之間通常是相互關聯的，很難滿足常規統計分析方法中各觀測值間相對獨立的要求。同時，社會現象發生的原因之間多是相互依賴的，因此解釋社會現象發生的原因更適合采取“整體的”組合方式。e 基于以上考慮，本文采用定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）進行多重組態（Multipleconjunctural causal relation）分析。QCA 研究方法基于對原因條件的非對稱、并發因果以及等效性假設，不僅有利于探索不同條件情境作用于相同結果的相異機制，同時還可深入探究不同前因條件的匹配路徑與結果之間的協同邏輯，探索條件與結果間因果關系的“組態效應”。

（一）分析對象

本文的分析對象是OECD 會員國35 個國家中，去除研究資料可用度較低的11 個國家，將澳大利亞（AUS）、奧地利（AUT）、比利時（BEL）、加拿大（CAN）、丹麥（DNK）、芬蘭（FIN）、法國（FRA）、德國（DEU）、愛爾蘭（ISL）、匈牙利（HUN）、波蘭（POL）、盧森堡（LUX）、意大利（ITA）、日本（JPN）、荷蘭（NLD）、新西蘭（NZL）、挪威（NOR）、瑞典（SWE）、英國（GBR）、美國（USA）、西班牙（ESP）、葡萄牙（PRT）、希臘（GRC），以及韓國（KOR）共24 個國家納入分析對象。以OECD 國家為分析對象的原因為：首先，這些國家都是在經濟發展上取得一定成就的發達國家，同時為應對家庭結構和勞動力市場變化等新社會風險，進行了幾十年的政策實踐探索，對我國具有重要的借鑒意義。第二，這些國家分布在不同的大陸，且文化特征和福利體制特征不同，使樣本具有一定的多樣性和代表性，能為當前傳統與現代文化交織的我國提供更多的參考。

（二）原因條件和結果條件的設定

1. 結果條件

作為本文結果條件的生育支持政策效果建立在生育與就業雙重目標的語境之下，是一種政策介入影響女性就業和生育決策的“結果”。生育決策的結果采用總和生育率來測量。對于女性就業結果而言，相比女性就業的“量”，“質”同樣重要。這是由于“高質量”就業所帶來的工作福利才能有效幫助女性勞動者平衡工作與生育。在大部分國家，女性因生育而中斷就業后，再次返回勞動力市場時，通常會進入非正規就業和小時制就業等勞動力市場的邊緣地帶。因此，是否在生育期間中斷就業是關系到女性就業質量的重要指標。為此，本文將總和生育率、女性經濟活動參與率b 和就業中斷比例c 三個指標標準化后求均值，作為生育支持政策效果指數進行分析。

2. 原因條件

本研究的原因條件包括生產體制維度下的技能類型（Skill specificity）、就業保護以及福利體制維度下的休假政策和托育服務供給。技能類型測量借用艾弗森（Iversen）和羅森布魯斯（Rosenbluth）研究中，以職業教育占整體教育比重和企業平均生存時間求和的標準化值來測量國家的技術類型的方法。d 通常在協調市場經濟中職業教育的比重較高，市場中企業的生存時間相比自由市場經濟更長，因此數值（+）越大指該國家越依賴專用型技能，而數值越小（-）則說明該國家越依賴通用型技能。勞動力市場的就業保護水平反映了勞動力市場的特征以及對勞動者的保護強度。本文使用就業保護指數（Employment Protection Legislation： EPL）用于測量勞動力市場的勞動保護水平，就業保護指數包含了勞動力市場整體的保護水平、解雇程序復雜程度以及解雇勞動者是否需要額外支付費用等維度，并將其換算成0—5 的指數，越接近5 則就業保護水平越高。

福利體制維度的休假政策主要包括國家法律規定的為在職男女職工提供的帶有經濟補償的照護子女時間，主要包括法定帶薪產假和育兒假。本文將帶薪休假統一換算成以周為單位進行分析。托育服務供給的測量指標包括服務可及性和服務質量等。a 由于服務的可及性和服務質量無法通過單一的標準來測量，因此本文借用“實物給付”的概念，將政府公共財政用于兒童照顧服務支出占GDP 比重來測量托育服務的供給水平。

除家庭政策發展較早的北歐國家以外，大部分國家對于家庭生育行為的政策支持都是從21世紀開始的，因此本文將原因條件的數據取2001 年到2015 年的平均值。為保障原因和結果的時間差，結果條件的數據取2016 年到2020 年的均值進行分析。

（三）組態分析結果

1. 數據校準

本文使用Stata16.0 進行數據分析。b 首先對所有數據進行校準來評估隸屬度，根據拉金（Ragin）提出的方法，“完全屬于”的標準為0.95，“完全不屬于”的標準為0.05，分界點為0.5。上述四個條件變量及本研究的結果變量的模糊集隸屬分數如表3 所示。

2. 充分條件檢驗

本研究主要驗證技能形成、就業保護、休假政策以及托育服務供給對女性就業與生育行為的多重組態影響，其因果關系組合模型如下：

Model：Index= f（skill*protect*time*care）

當原因組合X 是結果集合Y 子集合時，原因集合才能成為結果集合的充分條件。即結果集合的隸屬分數要大于原因集合的隸屬分數（原因≤結果）才能成為充分條件。在充分條件的Y一致性檢驗中16 個組態通過檢驗（benchmark ≧ 0.750， p<.05），對通過Y 一致性檢驗的組態進行N 一致性檢驗后， 有10 組組態（sptc，sptC，sPtc， sPtC，spTc，sPTC，SPtC，SptC，SPTc，SPTC）通過了檢驗標準（Y-con ≧ N-con，p<.05）。a 正如表4 所示，其中有2 組組態在理論上存在，但本文研究的案例中并不存在。因此本研究的案例中滿足充分條件檢驗的共八組組態。

如表5 所示，將以上8 組組態進行簡化后，得到2 組原因條件組合的簡約解。這2 組原因組合的總一致性（Solution coverage）為0.52，說明有52% 的案例共屬同一結果。總覆蓋率（Solutionconsistency）達到0.981，即通過一致性檢驗的集合解釋了約98% 的案例。說明解集對于24 個案例集合具有較強的解釋力。

其中S*T*C 的組態顯示了基于專用型技能的生產體制中，較強的休假和托育服務政策支持有利于調節勞動者的就業與生育平衡，可視為公共政策引導的政策路徑，其典型國家為瑞典、挪威和芬蘭。在這一模式中，就業保護的影響并不顯著，有就業保護相對較高的國家，如瑞典；也有就業保護相對較低的國家，如挪威和芬蘭。但即使瑞典的就業保護相對較高，也不及比利時和德國等國。

s*p*t 組態反映出在依賴通用型技能的生產體制中，較弱的就業保護和休假政策支持依然可以達成就業與生育的雙重目標，典型代表是美國、英國、加拿大和新西蘭。在這一模型中，托育服務供給水平對生育與就業的影響并不明顯，部分國家的托育服務供給水平較高，如英國；也有部分國家的供給水平較低，如美國和加拿大。這一組態看似是理論上的“例外”，政策保護和支持的規模和慷慨度都較小，可視為一種依靠市場自由調節的政策路徑。

四、案例分析：“就業- 生育”雙重目標下生育支持政策的運行機制

（一）公共政策引導的賦能機制

公共政策引導型政策路徑的典型特征就是基于專用技能形成的特殊性，雇主和勞動者在社會保障上存在利益的一致性，有利于形成“利益聯盟”，使得勞動者去商品化政策具備正當性。在推行就業保護、休假政策和托育服務供給等政策時，社會和市場層面沒有較大的阻力，是一種公共政策介入的賦能機制。這一政策類型中就業保護的影響并不顯著。主要是由于20 世紀80 年代勞動力市場去規制化的過程中，大部分國家在就業保護上呈現緊縮狀態，更多地通過與工作相連接的福利供給調動勞動者的積極性，激發市場活力。值得注意的是依賴專用型技能的生產體制容易引發勞動力市場 “僵化”以及性別隔離問題，通過公共財政投入以及公共政策調節來保障女性的勞動力市場參與并提升女性就業質量在這一模式中就顯得尤為重要。

以瑞典為例，20 世紀50 年代，瑞典在“雷恩- 邁德納”模式（the Rehn-Meridner Model）的理念下，以同時促進充分就業和收入平等為主要目標，建構起以集體談判和積極干預等的“北歐式”協同資本主義為特征的福利國家的。a 有組織的工人力量和集體協商制度，在保障穩定就業和降低不同技能熟練程度勞動者之間的工資差異上發揮了積極作用。b 加上該力量所支持的社會民主黨的長期執政，國家力量推動的社會政策具有廣泛的社會基礎，政府、雇主與勞動者具有高度的利益一致性，促使他們形成了強大的跨階層聯盟，能夠積極促進國家通過社會福利相關的法案，保障勞動者權益的相關政策可以順利落地執行。盡管專用型生產體制所帶來的就業地位、工資水平和職業分布上的性別隔離在瑞典也尤為顯著，但瑞典政府通過擴大公共部門的女性就業來彌補私營部門的性別不平等問題，將大量低熟練女性勞動者吸納至公辦社會福利服務部門，有效緩解了勞動力市場上的性別工資差異，在很大程度上確立了女性作為有薪勞動者的地位以及與之伴隨的工作福利。

與此同時，瑞典政府對于平衡勞動者工作與家庭的政策介入也較為積極。從20 世紀70 年代起，瑞典政府就大力發展了公共托育服務，并將公共托育服務的優先使用權賦予了工薪勞動者。此后通過擴大全日制托育中心供給規模、放學后托育服務等以滿足勞動者的家庭照顧需求。d為保障勞動者照顧子女的時間，瑞典政府從1974 年起開始實行父母育兒假政策。在生育子女后，父母可享受480 天的育兒假，并且父親“配額”制度的實施，確保男性勞動者的育兒參與，構建了男性女性同為市場勞動者和照顧勞動者的雙薪制的政策模式，打破了勞動力市場和家庭內生產勞動和再生產勞動的性別分工，為女性的就業和生育提供了強有力的保障。

經過幾十年的政策努力，瑞典女性勞動力市場參與率從20 世紀60 年代的30% 提升至70% 以上，不足3% 的公共托育率也增至90% 以上，e 且瑞典的生育率在發達國家中也處于相對較高的水平，由此也確立了以瑞典為典型的生育支持政策模版。但這一模式需要依靠政府持續且高強度的財政投入，這是瑞典模式能夠取得政策成效不可或缺的因素。

（二）市場自由調節的篩選機制

市場自由調節型是以依賴通用型技能的生產體制為基礎，以較低的就業保護和休假政策為主要特征的政策模式。在這一政策模式下，勞動者普遍具有的通用型技能，以及相對不發達的就業保護政策，保障了勞動力市場的靈活性和流動性，為服務業的發展提供了舒適的土壤，保障了高技能熟練勞動者和低技能熟練勞動者都能獲得工作機會。在沒有政府過多政策干預的情況下，就業與生育的調和更多依靠企業為高熟練技能勞動者提供的“工作福利”與靈活勞動力市場環境為大量低技能勞動力提供的就業機會而推進的，是一種基于篩選機制的自由調節政策模式。

美國是市場自由調節模式的典型代表。在福特主義生產模式下，企業對專用型技能勞動者的需求較低，原子化的勞動力市場缺少有組織的工人力量，使得面向普通勞動者的社會保障政策難以獲得必要的政治支持。市場的高度靈活性促使勞動者趨向于學習通用型技能，并根據勞動力市場的產業結構，呈現出分層趨勢。處于職業技能階梯頂端的勞動者，可以獲得較高的工資回報，并依據其議價能力獲得企業提供的“工作福利”。而處于技能階梯底端的低級通用型技能勞動者其就業的靈活性也可以幫助他們在服務業等行業就業，但工資收入相對較低。由此在勞動力市場上形成了高熟練- 高收入和低熟練- 低收入共存的局面。a 美國政府通過縮減社會保障支出來降低生產成本和企業雇傭成本，就業形態、就業條件、勞資關系等都可以根據資本的要求靈活應對。b 對勞動者的就業保護更多地與失業保險相連接。同時就業保護水平低不僅體現在非正規就業上，正規就業的就業保護水平也相對較低，勞動力市場靈活性較為均勻。

同瑞典類似，美國女性的經濟活動參與率整體水平較高。與家庭形態無關，女性全職就業和正規就業的比例均高于瑞典。這一方面得益于通用型技能熟練過程中性別職業隔離水平較低，為女性勞動者提供了充足的就業空間；另一方面，美國政府防止勞動力市場性別歧視的措施較為完善，因此女性高學歷、管理職位的就業比例相對較高。與其他國家女性因結婚生育而就業中斷后，通常會進入非正規勞動市場就業不同，美國女性職業中斷體現得不明顯，且生育后進入正規就業部門的比例仍較高。c 同時，部分企業為維持市場競爭力，吸引高熟練的技能勞動者，對家庭友好型政策態度較為積極，給予員工可根據工作特性，彈性調節工作方式和時間的權利。這種市場自發的調節增強了女性抵御風險的能力，為平衡就業與生育提供了支持。

相較于瑞典，美國政府對家庭支持的公共財政支出較少，照顧責任通常由家庭承擔。勞動力市場靈活化策略激活了低收費的服務經濟市場，促進了照顧勞動的商品化，市場化托育服務供給規模大，大部分家庭可以通過購買市場化服務的方式來解決照顧需求。e 高度市場化不僅推動了美國的照顧勞動市場，也使得家務勞動市場化水平較高，家務勞動的外包（Domesticservice outsourcing）極大程度降低了美國女性在家庭再生產勞動所消耗的時間。f 服務市場化策略取得了與公共服務供給類似的政策效果，減輕家庭再生產勞動負擔的同時推動了女性就業與生育雙重目標的實現。

這種基于市場調節的篩選機制，實際是以犧牲低技能勞動者的就業質量，來提高留在勞動力市場上高技能女性的就業質量。大量低技能- 低薪勞動者如果脫離了家庭和市場的支持，依然面臨著工作與家庭沖突以及貧困的風險。而美國的補缺型社會保障制度在一定程度上也彌補了這種“市場失靈”。美國政府對家庭的支持局限于低收入和弱勢群體，如美國的“開端計劃”主要為低收入家庭0—5 歲兒童提供照顧和早教服務。育有子女的收入貧困家庭，可以獲得政府的現金援助。g 這一政策介入在很大程度上為貧困家庭的子女養育提供了“去家庭化”的保障。但這一模式也不可忽視地出現了技能和分配層面的兩級分化問題。

五、結論與討論：完善我國生育支持政策的對策建議

本文立足于生育支持政策應遵循的“就業- 生育”雙重目標，基于生產- 福利體制理論，從政策銜接與互補的角度出發，識別出基于公共政策的賦能機制以及市場自由調節的篩選機制兩種生育支持政策運行機制。從分析結果可以發現，政策工具如何適應政策情景會影響生育支持政策的效果。特別是福利體制如何適配生產體制對于政策效果的發揮有重要的作用。由于現代社會女性同時作為生育主體和經濟活動參與的主體，勞動力市場環境尤其值得重視。生育支持政策所面臨的復雜政策情景更加要求多領域的政策適配與協同。這就提醒我們，在制定生育支持政策時，若不考慮勞動力市場就業環境，僅過度地強調對女性就業和母職保護反而會增加女性就業的壁壘，引起所謂的“政策悖論”。

回歸到我國生育支持構建問題上，生產體制與福利體制的互補所折射出的政策建構邏輯尤其值得關注和反思。一方面，快速高效的國家能力是我國重要的比較制度優勢。中央政府主導、地方政府競爭驅動的政治經濟模式在很大程度上可以形成保障社會民主主義福利- 生產體制下政治合法性的政策基礎，保障經濟政策和社會政策強有力的推進；a 另一方面，考慮到我國通用型技能為主的技能結構，b 加之二元分割的勞動力市場，c 應該賦予市場主體在政策執行過程中一定的靈活性和能動性。因此公共政策引導模式和市場自由調節模式都不能完全成為我國生育支持政策的模版，當前應充分考慮我國的經濟和生產體制特征，吸收兩條政策路徑的相對優勢，提升制度改善的乘數效應，以建構適應我國社會經濟環境的生育支持政策。

第一，強化就業可能性和穩定性的積極勞動力市場政策。我國正處于產業結構不斷轉型升級的過程中，生育政策的調整又增加了女性勞動者的生育成本，女性勞動者尤其是低技能勞動者所面臨失業和收入受損的風險增大。在我國大部分家庭，女性承擔著家庭經濟收入來源不可或缺的重要角色，因此保障女性就業仍然是我國生育支持政策優先考慮的問題。盡管我國女性受教育水平較高，但與其他國家類似，我國女性勞動者中仍然存在著大量的低技能熟練勞動者，因此加強對低技能勞動者的就業保障在現階段變得更加必要。一方面，通過持續不斷的教育和培訓，增強勞動者的技能和水平，幫助勞動者通過收入和工作福利提升抵御社會風險的能力。另一方面，相關的就業保護政策可優先保障女性勞動者。如我國積極勞動力市場政策中廣泛使用的“穩崗返還”政策，可以適當向穩定女性勞動者就業傾斜，以助力保障女性就業的穩定。此外，當前我國擴大基本公共服務業為增加女性就業提供了良好的契機。可適當在公共服務部門設立“正規”小時工或彈性就業崗位，以吸收低熟練女性，保障其一定程度的就業穩定和收入水平，為平衡就業與生育提供保障。

第二，靈活與保障并存的制度模式設計。我國經濟不斷細化的專業分工，企業和工人在技能水平上的多樣化是必然趨勢。d 在當前我國二元勞動力市場較為顯著的情況下，移植瑞典等公共支持型政策模式具有很大的挑戰。一方面，我國的技能結構更偏向于美國式通用型技能，并且我國類似于美國通常存在著女性高熟練和低熟練共存的就業結構。瑞典的政策模式當前很難取得良好的政策效果，反而可能會增加女性的就業成本。另一方面，我國當前整體社會的“家庭友好型”、“女性友好型”氛圍不強，“母職懲罰”問題普遍存在。第三期中國婦女社會地位調查數據顯示，18—64 歲已生育女性中，有20.2% 的人因為生育或照顧孩子有過半年以上的職業中斷經歷。因此在勞動力市場制約條件較多的情況下，多層次和靈活的制度模式設計反而會成為緩和我國女性工作與家庭沖突的解藥。因此在育兒假和產假廣泛推行之前，應從法律法規和稅收等多角度鼓勵企業推行職工在子女養育期間的彈性工作制，為平衡工作與家庭創造“時間”條件。

第三，從補缺到普惠的階梯式政策介入。在可用資源與公共財政相對有限的現實條件下，慷慨的制度設計與政策支持實行起來較為困難。針對勞動者不同就業類型和收入水平的分層分類的制度設計，和從補缺到普惠的階梯式政策擴散更能提高政策干預的精準性和效果。對于就業較為穩定且收入較高的勞動者，優先通過休假支持幫助其平衡生育和照顧的時間，如延長育兒假和彈性工作制等。而對于就業不穩定且收入較低的群體，優先供給托育服務，以減輕家庭照顧負擔，更好地通過就業提高家庭抵御風險的能力。同時我國的產假、育兒假、以及托育服務等政策在設計上也要從完善籌資機制和多方責任上，到充分考慮補缺到普惠的發展路徑，最終走向積極且普惠的發展道路。

（責任編輯：李 瑩）

［基金項目］ 江蘇省社科青年基金項目“江蘇省普惠性嬰幼兒托育服務供給路徑研究”（21SHC010）；南京大學亞洲研究項目“東亞國家應對‘低生育- 老齡化的社會治理體系研究”。