流動人口社會救助制度創新與“社會中國”的漸進式探索

方珂

［摘 要］ 全國統一大市場建設中跨省流動人口的迅速增長，對建立健全面向流動人口的社會保障制度體系提出現實需求。“屬地管理”的社會救助制度如何滿足流動人口的救助需求，是實現“共同富裕”和“社會中國”愿景的重要議題。本研究基于實地調研，對流動人口社會救助的已有探索、現實挑戰和未來前景展開分析。研究發現，流動人口社會救助的已有探索包括流動人口申請常住地社會救助和在常住地發起低保異地申辦兩個方面，前者包括面向常住人口的急難社會救助、專項救助和局部地區試點的基本生活救助，后者則包括低保跨省異地核對以及部分省份開放的轄域內的低保異地申辦渠道。但是，依然存在地方財政壓力以及跨地區政策待遇差異、家庭經濟狀況核對平臺的跨區域聯網程度以及低保異地核對的責任認定與分擔的現實挑戰。拓展流動人口救助政策可以沿著全面放開常住地急難社會救助、向流動人口逐步有條件開放專項救助和推進基本生活救助的跨省核對和異地申辦的方向逐步推進。

［關鍵詞］ 全國統一大市場；社會救助；流動人口；共同富裕；社會中國

一、研究背景與問題提出

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》將“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”列為2035 年基本實現社會主義現代化遠景目標之一。其中，完善社會保障制度是推進共同富裕的著力點。a 從社會保障制度建設的角度來看，“社會中國”的理念與推進共同富裕的愿景相契合。作為一種社會政策理念，“社會中國”旨在建構一個以“社會公民身份”為基礎、以滿足公民基本需要為目的、體現統一的“社會中國”之目標的完整的社會政策體系。b 換言之，從“共同富裕”的角度出發，每一個社會成員都應該享有基本相同的基本生活風險保障權益。a 然而，受歷史原因和財政分權b 等因素的影響，社會保障制度長期以地方政府作為統籌和管理主體，體現屬地管理的特征，并存在“福利距離”和“地域不正義”的閾限，c 體現出戶籍人口與非戶籍人口、城市人口與農村人口在社會保障享有方面的分異，d 因而更接近于“地域公民身份”，與“社會中國”的愿景相悖。

社會救助是社會保障制度中的“最后安全網”。e 近年來，隨著社會政策聚焦于底層群體集中發力，f 社會保障制度調適也越來越多地圍繞社會救助對象或社會救助領域展開，使得社會救助成為觀察和探討社會保障治理路徑的重要議題領域。基于“社會公民身份”，社會救助項目應該為所有社會公民提供基本相同的基本生活保障，以防范返貧風險。然而，目前大多數省份的社會救助仍然以縣級政府作為標準制定和審核認定的主體，救助對象主要是縣域內的戶籍人口；面向流動人口的社會救助政策相對滯后，僅在流浪人口的收容遣送、應急性的臨時救助等方面有明顯推進。g 換言之，社會救助領域的制度建設遵循屬地管理的基本邏輯，以縣域、市域或省域為邊界，呈現項目各異、標準有別的基本格局，人戶分離的流動人口難以基于其“社會公民身份”在流入地享受社會救助待遇。

在現實層面上，流動人口社會救助政策的相對缺位，也制約了社會保障在推進共同富裕中的作用。隨著全國范圍內經濟聯系和社會交往的推進，人口的跨區域流動增多，人戶分離現象普遍，h 在現實層面上提出拓展面向流動人口的社會救助政策的需求。根據2020 年第七次人口普查的統計數據，全國人戶分離人口總量達到49276 萬人，占總人口的34.9%，分別較2010 年第六次人口普查增長23137 萬人和15.39%。i 在此背景下，一方面正式的社會救助制度直接與戶籍掛鉤，但另一方面流動人口家庭的居住地與戶籍地發生分離。因此，流動人口困難家庭在常住地和戶籍地均難以滿足申請社會救助的相關條件，或者失去便利，形成在戶籍地和居住地的“雙重制度脫嵌”，j 即戶籍地與常住地救助“兩頭空”現象。既有研究顯示，相較于城鄉非流動人口家庭，城市流動人口更難也更少通過政府的社會救助項目進行求助，而更多地依賴親戚、朋友、雇主和其他社會組織。

基于“社會中國”的視角，社會救助應基于統一的“社會公民身份”，不因地域、戶籍等因素而產生分野。然而，如同社會保障諸項目的發展演變歷程，a 社會救助制度的改革完善也經歷了漫長的演變過程。2007 年，國務院正式發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，使得農村居民和城市居民一樣，擁有申請社會救助的資格。而后，社會救助制度也處在不斷調整之中，部分省份甚至實現了市域內城鄉社會救助的一體化。目前，應對跨省人口流動現象的逐步增加，面向流動人口的社會救助政策缺位，成為完善社會救助制度、實現“共同富裕”和“社會中國”愿景的一塊短板。在此背景下，本研究擬基于調研資料，梳理流動人口社會救助方面的既有實踐，分析這些實踐過程中遭遇的現實挑戰，從而為完善流動人口社會救助制度、推動社會救助政策更好地服務于居住在同一地理空間的“社會公民”b 提供政策建議。

根據“典型性”的抽樣原則，我們將浙江省和廣東省的社會救助政策作為主要研究對象。在全國范圍內，浙江省和廣東省是兩個主要的人口流入和經濟發展大省。“七普”數據顯示，浙江省的常住人口為6456.8 萬人，包括流動人口2555.7 萬人（其中外省流入人口1618.6 萬人），流動人口占常住人口的比重高達39.58%，c 廣東省的常住人口為12601.25 萬人，包括流動人口5206.62 萬人（其中外省流入人口2962.21 萬人），流動人口占常住人口的比重高達41.32%。d而在社會救助的政策實踐中，浙江省和廣東省也較早地探索面向流動人口的社會救助政策。浙江杭州、浙江麗水、廣東佛山等地開展了向常住人口開放低保申請的試點，浙江省更是將“加快推進社會救助……從按戶籍人口救助向按常住人口救助……轉變”寫入《民政事業發展“十四五”規劃》。我們于2020 年9 月至2023 年7 月在民政部社會救助司、民政部低收入家庭認定指導中心、浙江省和廣東省展開實地調研，共對10 名從事社會救助管理工作的工作人員展開了“半結構化訪談”，其中5 名是試點流動人口社會救助政策的市級或區縣級民政部門社會救助處（科）負責人，3 名是省級民政部門的社會救助處干部，2 名是民政部社會救助相關司局的干部。

在理論層面上，面向流動人口的社會救助可以有兩條政策路徑，一是向這類群體開放申請常住地社會救助的制度空間，二是暢通流動人口在常住地異地申辦戶籍地社會救助的制度渠道。由此，本研究的后續章節安排如下：第二節介紹流動人口申請常住地社會救助的現有探索，第三節介紹流動人口在常住地發起低保異地申辦的探索與現狀，第四節分析進一步拓展常住地救助政策的現實挑戰，第五節拓展和完善流動人口救助政策的路徑，第六節討論社會救助制度改革與“社會中國”的前景。

二、流動人口申請常住地社會救助的現有探索

面向流動人口的第一類社會救助實踐是允許流動人口享受常住地的社會救助政策，即直接在常住地申請救助資格。目前，急難社會救助已經廣泛地向流動人口開放申請渠道，部分經濟發達地區則逐步探索向流動人口開放專項救助或基本生活救助的申請渠道。

（一）急難社會救助向流動人口放開

急難社會救助是最早向流動人口開放的社會救助項目。例如，2015 年的《浙江省臨時救助辦法》規定“臨時救助適用于本省戶籍人口，持有《浙江省居住證》人口和困難發生在本省的流動人口”。目前，浙江省的主要實踐是向在屬地內突然發生意外事故的流動人口開放急難型臨時救助的申請渠道。申請急難型臨時救助的流動人口一次性可以申請相當于6 個月低保金的臨時救助，特別困難的可以申請相當于12 個月低保金的臨時救助，從而緩解基本生活方面的困難。

然而，在既有的政策實踐中，向流動人口發放的臨時救助資金體量并不是特別大。以2021年為例，浙江省共發放臨時救助資金22377.3 萬元，救助6.27 萬人次，其中向流動人口發放臨時救助資金150.7 萬元，救助361 人次（跨省流動人口86.9 萬元，236 人次；省內流動人口63.8 萬元，125 人次）。向流動人口發放的臨時救助資金占全省臨時救助發放總額的6.7%，向跨省流動人口發放的占3.9%。換言之，占浙江省常住人口比重高達39.58% 的流動人口，僅花費了6.7% 的臨時救助支出。這反映出目前的急難社會救助，在實際獲得政策幫扶的意義上仍更多傾向于本地戶籍人口。

（二）流動人口申請常住地專項救助的探索

除了向流動人口開放急難社會救助的申請資格，部分地市也開始探索向流動人口開放專項救助的申請渠道。以浙江省為例，借著黨的二十大報告倡導“健全分層分類的社會救助體系”、浙江省高水平建設共同富裕示范區、以及浙江省民政事業發展“十四五”規劃提出“加快推進社會救助……從按戶籍人口救助向按常住人口救助……轉變”的政策窗口，湖州市在2023 年發布《湖州市關于開展未納入現有社會救助保障范圍的低收入困難家庭認定工作的通知》。該通知將“當前未納入最低生活保障、最低生活保障邊緣、特困供養、支出型貧困等社會救助制度保障范圍；但在提出申請當月前12 個月內，共同生活家庭成員的人均年收入低于3.3334 萬元，同時滿足戶籍和財產條件；因遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病、重度殘疾或其他特殊原因導致基本生活、教育、醫療、住房、就業等方面出現困難的對象”認定為低收入困難擴面家庭，并向其開放專項救助的申請渠道。

其中，不同于以往專項救助和基本生活救助將申請對象的戶籍條件限定為轄區內戶籍人口，湖州市將“共同生活家庭成員全部為非本地戶籍的常住人口（持有《浙江省居住證》）”a 納入為滿足“低收入困難擴面家庭”戶籍條件的對象。也就是說，湖州市以居住證為載體，打破了以往專項救助認定中“救助對象為本地戶籍人口”的限制，從而為流動人口申請常住地專項救助提供制度渠道。從2023 年5 月1 日實施至2023 年7 月13 日課題組調研之日，湖州市共摸排出991 戶符合條件的家庭，并已經將其中19 戶認定為“低收入困難擴面家庭”。

“流動人口在這里遇到的是突發事件，我們用專項救助去救。當然，如果符合基本生活救助的條件，他可以去戶籍地再申請低保。”（訪談資料：20230713ZH）

另一個向流動人口開放專項救助申請渠道的地市是廣東省珠海市。不同于湖州市的做法，珠海市先將專項救助與基本生活救助脫鉤，由各職能部門分別對該部門負責的專項救助對象進行認定，而不必以民政部門認定的“低保或低保邊緣戶”為前提條件。在具體實踐中，部分職能部門探索將專項救助的覆蓋范圍擴展到流動人口。例如，《珠海市困難群眾醫療救助實施辦法》將醫療救助對象劃分為收入型醫療救助對象和支出型醫療救助對象，其中對后者的界定是“本市戶籍人員和參加了本市基本醫療保險的非本市戶籍人員中同時滿足以下條件的人員”。由此，參加了珠海市基本醫療保險而未獲得珠海市戶籍的流動人口也能夠在滿足支出、收入和財產條件的情況下，享受醫療救助。

（三）將流動人口納入基本生活救助的試點

除了急難社會救助和專項救助，社會救助制度體系的另一個圈層是基本生活救助。在既有的政策實踐中，部分地區試點向流動人口開放屬地基本生活救助的申請渠道。例如，浙江省從2020 年開始在省內的三個區縣（杭州建德、杭州桐廬和麗水云和）開展將流動人口納入低保的試點工作。試點地區規定“擁有本縣（市）《居住證》且居住2 年以上、生活困難的非本縣戶籍人員，可以申請低保，申請程序、審核程序、審批條件和救助標準與本縣戶籍居民相同”。

不過，三個試點地區的整體特征是經濟欠發達，外來流入人口較少。因而，試點區縣中以流動人口身份納入低保的對象增量有限。截至2022 年3 月30 日，桐廬縣納入3 戶11 人，建德市納入5 戶9 人，云和縣納入6 戶25 人。這些對象主要是在屬地發生生活困難的外來務工人員及其家庭成員，特別是來本地務工后發生實際困難，但又因小孩在本地上學等原因難以回到流出地生活的。

“一般來說，外來務工人員在本地混不下去就回去了，會留在本地又生活困難的特別少。比較典型的就是打工期間生病了，回不去了；或者兩夫妻帶小孩過來打工，但是父親離婚走了，留下母親和小孩”。（訪談資料：20200811JD）

盡管在試點過程中，三個地區實際申請低保的流動人口數量很少，但這些僅有的案例也在一定程度上反映出流動人口可能在流入地遭遇長期性的生活困難，需要獲得低保等基本生活救助項目的支持。

三、流動人口在常住地發起低保異地申辦的探索與現狀

除了直接享受常住地民政部門提供的社會救助，面向流動人口的另一類社會救助實踐是通過在常住地發起低保異地申辦，從而享受戶籍地的救助資格。目前，浙江等部分省份在特定層級的轄域范圍內建立了低保異地申辦的渠道；而隨著全國社會救助管理信息系統的建設，特別是民政部低收入家庭認定指導中心工作的推進，跨省發起低保異地核對的條件也逐漸形成。

（一）部分省份開放轄域內的低保異地申辦渠道

低保異地申辦指的是流動人口在常住地發起戶籍地低保資格的申請，提交戶籍地民政部門辦理。這一事項隨著近年來社會救助領域數字化管理措施的應用，特別是民政部低收入家庭認定指導中心的成立和推動而逐漸獲得時機。在政策實踐中，浙江、山西、江西、山東、上海等部分省份已開放轄域內的低保異地申辦渠道。例如，浙江正在探索向市域內的人戶分離群體開放低保申請渠道。

然而，即便是轄域內的低保異地申辦，也需要一定的前提條件作為支撐。以浙江省為例，浙江省域范圍內的低保異地申辦探索具有三個前提條件。第一，浙江省已經在全省范圍內實現了“低保標準的城鄉一體化”、各地市已經實現（或正在推進）“低保標準的市域一體化”，使得市域內人戶分離對象的戶籍地和常住地的低保標準相統一。第二，浙江省已經實現社會救助家庭經濟狀況核對系統的省級聯網，使得市域內人戶分離對象的經濟狀況核對可以在同一個省級核對系統中完成。第三，市域內人戶分離對象的戶籍地和常住地社會救助支出均列入同一個地市財政的范圍內，規避了戶籍地和常住地在社會救助財政支出責任方面的博弈。

（二）低保跨省核對的現狀與挑戰

與浙江省的實踐相類似，在全國層面推動低保異地申辦也需要滿足一些前提條件，其中最為關鍵的是完善低保跨省核對機制。民政部印發的《最低生活保障審核確認辦法》規定“共同生活的家庭成員戶籍所在地與經常居住地均不一致的，可由任一家庭成員向其戶籍所在地提出申請。最低生活保障審核確認、資金發放等工作由申請受理地縣級人民政府民政部門和鄉鎮人民政府（街道辦事處）負責，其他有關縣級人民政府民政部門和鄉鎮人民政府（街道辦事處）應當配合做好相關工作”，實際上打開了低保異地申辦和跨省核對的政策口徑。

目前，低保跨省核對的基本工作流程是由申辦地民政部門向家庭成員戶籍所在地發送委托協查函，請求戶籍地民政部門協查該家庭成員的基本情況，繼而由戶籍地民政部門開展核對并反饋結果。但是，目前的實踐仍存在一些堵點。

第一，異地核對需要由地方民政部門先逐級上報至省級民政部門，再由省級民政部門上報至民政部低收入家庭認定指導中心，而后由民政部低收入家庭認定指導中心發送至戶籍地省級民政部門，繼而逐級發送至戶籍地鎮街進行核對，核對結束后再按流程發回至申辦地，這樣一套流程多則需要三個月之久，與社會救助所需的時效性相悖。第二，由于各地的救助政策存在差異，所使用的授權申請書和核對報告格式也不盡相同，低保跨省核對的準確性和便捷性較差。第三，由于低保異地協查并不列入核對地的經費預算，不計算核對地的工作績效，也不算作對核對地的問責事項，跨省核對的配合程度無法得到保障。

“現在各地有一些說審核時間比較長，主要問題是各地的要求不一樣、上傳的授權申請書格式也不一樣，就需要反復來回折騰，包括最后反饋環節的文書標準也不一樣”（訪談資料：20230619MC）

可見，開展低保跨省核對、繼而為開放轄域內的低保異地申辦渠道創造條件，需要一定的流程標準、技術手段作為支撐，同時也需要平衡戶籍地和常住地圍繞財政支出責任和問責風險的博弈。

四、進一步拓展流動人口社會救助的現實挑戰

前述兩類流動人口社會救助的既有政策實踐，前者是直接由常住地開放救助申請渠道，更接近于最終打破社會救助申請資格的地域和戶籍身份限制的理想化狀態；后者則通過救助政策優化和技術手段升級，實現流動人口異地申請其戶籍地的救助待遇，因而在理論上面臨更小的現實阻力。然而，盡管以浙江和廣東為代表的人口流入大省已經在拓展流動人口社會救助方面形成了諸多政策探索，但在全國范圍內擴大已有試點、推動建立面向流動人口的社會救助制度體系依然存在諸多現實挑戰。

（一）地方財政壓力以及跨地區政策待遇差異

財政因素是社會救助制度發展始終無法回避的問題。此前，社會救助制度實現對所有城鄉地區全覆蓋的成就背后，是中央財政對農村低保投入資金從2007 年的30 億元增加到2009 年的216 億元。a 在我國現有的財政分權體制下，現行社會救助管理模式是由縣級以上人民政府將社會救助資金納入各級政府的財政預算，而中央財政和省級財政則根據各地財政狀況、資金支出狀況和工作績效等給予補助。由此，社會救助制度運行所需的資金主要由地方財政承擔，拓展流動人口社會救助可能面臨來自常住地地方財政的壓力。

“我們的推進還是很穩的，把專項救助放開了，但是沒有把基本生活救助放開。不能一下全放開，財政有壓力的。”（訪談資料：20230713ZH）

其次，地區之間的救助政策和待遇差異較大，拓展流動人口社會救助可能引發無序流動現象。目前，地區之間的救助政策和待遇差異體現在兩個方面。第一，救助標準的地域間差異。根據民政部2021 年4 季度數據，全國城市低保標準最高的為上海市（1330.0 元/ 人·月），最低的為海南省（576.8 元/ 人·月），極差達到753.2 元/ 人·月。第二，救助項目設置本身的地域間差異。例如，浙江省針對教育、醫療等剛性支出較大群體的支出型貧困救助項目以及針對漸退期內救助對象的收入豁免政策等均未在全國范圍內廣泛實施。在此背景下，由于社會救助屬于非繳費型的社會政策項目，救助申請沒有任何工作和繳費年限方面的門檻性條件，如果徹底放開戶籍限制，可能會出現“救助移民”等無序流動現象。

（二）家庭經濟狀況核對平臺的跨區域聯網程度

建立面向流動人口的社會救助制度，需要思考如何避免對象在常住地和戶籍地“重復救助”的風險，或者無法對異地申辦的救助對象經濟狀況進行有效核對帶來的“錯保”風險。其一，常住地難以摸清救助對象的資產狀況，存在“錯保”風險。其中，流動人口的收入和支出情況可以在常住地較為容易地獲取，但是他們在戶籍地的家庭情況和財產狀況卻需要依托當地的信息和核對資源。其二，在數據未聯網的情況下開放流動人口社會救助，可能存在常住地和戶籍地“重復救助”的風險。

因而，需要依托家庭經濟狀況核對平臺，促進對社會救助對象的精準識別。對此，浙江省在市域范圍內探索低保異地申辦的基礎是省級經濟狀況核對平臺的建設，從而使得對市域內流動人口的低保核對可以在一個統一的核對系統中進行。目前，浙江省已經實現了省域范圍內的核對聯網，并且正在推進長三角地區救助信息共享和核對機制的一體化。

“社會救助是一個屬地管理的制度，對外來人口提供社會救助很難做到精準，最主要問題是如何核查他在老家的房產、車輛、存款的情況...... 現在信息擴大以后、大系統有了，有浙江的大救助系統，也有全國性的核對平臺，那么我們就可以對他在外地的信息進行核查。”（訪談資料：20190911XH）

但是，在全國范圍內，省份之間、同一省份的不同地市之間，并沒有全面建成信息共享的家庭經濟狀況核對平臺。在核對平臺跨區域聯網程度低的情況下，拓展流動人口社會救助難以回避“重復救助”和“錯保”風險的挑戰。特別是上述兩類風險都容易使救助發生地的民政部門被問責，因而后者也難有太多的意愿去推動面向流動人口的救助項目。

（三）低保異地核對的責任認定與分擔

如前所述，目前的低保異地核對工作存在諸多挑戰。在這些挑戰中，發起地和協查地的核對報告格式不統一問題較容易得到解決，而核對工作的時效性也可以通過民政部低收入家庭認定指導中心工作的推進和全國社會救助核對系統的建設而得到完善。除此之外，負責協查的地方民政部門和負責低保認定以及資金發放的地方民政部門之間的責任認定與分擔機制的設定是更為棘手的問題。

“很多地方不愿意配合（異地核對），也就是因為在責任劃分上不清晰，可能要承擔額外責任。”（訪談資料：20230518MS）

例如，如果協查方沒能夠有效核對救助申請家庭在戶籍地的財產狀況，造成發起地的民政部門出現“錯保”，責任如何界定？特別是在救助領域問責力度強化的當下，“不做不錯、多做多錯”的“寧漏勿錯”心理本就困擾很多地方民政部門及其工作人員，a 更何況是對于不體現本級民政部門工作績效的低保異地核對工作。由此，如何有效激勵協查雙方開展異地核對工作，并設立恰當的責任認定與分擔機制，仍需要在政策法規層面多加考量。

五、漸進式拓展流動人口社會救助的政策路徑

在推進全國統一大市場建設的當下，全國范圍內的人口流動將越來越頻繁，流動人口仍將在社會總人口中占據較大比重。在發生生活困難時申請和享受社會救助政策支持，是流動人口社會權利的體現。

因而，需要繼續拓展和完善流動人口社會救助政策。基于上述案例和政策分析，本研究擬從全面放開常住地急難社會救助，向流動人口逐步有條件地開放專項救助，以及推進救助信息的全國聯網和低保的異地申辦三方面，為漸進式拓展流動人口社會救助、實現流動人口的社會救助權提供政策建議。

（一）全面放開常住地急難社會救助

民政部在臨時救助政策制定之初就考慮了流動人口。2014 年，《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》提出，“對于不持有當地居住證的非本地戶籍人員，縣級人民政府民政部門、救助管理機構可以按照生活無著人員救助管理有關規定審核審批，提供救助”。同年，民政部在例行新聞發布會上指出，“持居住證的居民在遭遇大病、交通意外等急難時，將可與戶籍居民享受同等待遇的臨時救助，無居住證流動人口遇到急難，可向居住地社會救助機構申請相關救助”。

然而，各省在實際執行政策過程中的開放程度存在差異。例如，民政部在2020 年的國務院聯防聯控機制新聞發布會上，仍強調“創新救助措施，要求放寬戶籍地申請限制，對疫情導致基本生活出現嚴重困難的流動人口，由當地鄉鎮、街道或者縣級民政部門實施臨時救助”。同時，按照浙江省的實踐經驗，向流動人口放開臨時救助申請后，實際發放的人次和金額并不多，臨時救助支出用于流動人口的比重顯著低于跨省流動人口在常住人口中的占比。

由于流動人口為常住地的經濟發展、基礎設施建設和消費提升都做出了貢獻，為流動人口提供急難社會救助，符合社會政策權利與義務相匹配的原則。此外，作為新時代分層分類救助體系的主要組成部分，急難社會救助對緩解流動人口在常住地的突發性生活困難具有積極意義。因此，仍需要全面放開常住地急難社會救助。

（二）向流動人口逐步有條件開放專項救助

急難社會救助雖能夠在一定程度上緩解流動人口的突發性生活困難，但是申請次數和累計金額具有一定限度，未必能夠全面滿足流動人口的實際需求。例如，對于調研過程中發現的小孩已經在常住地上學，家庭因生病等原因陷入長期性困難的家庭，急難社會救助仍難以滿足全部救助需求。對此，在基本生活救助短期內難以向流動人口普遍開放的情況下，可以考慮逐步開放專項救助。例如，向符合一定條件的流動人口開放教育救助和醫療救助。

同時，為了規避“救助移民”等無序流動現象帶來的潛在沖擊，面向流動人口的專項救助政策的放開，可以結合一定的門檻性條件。例如，將流動人口可以申請的專項救助類別和額度與《居住證》年限或社保繳費年限相掛鉤，從而體現權利與義務的統一，也規避大量“救助移民”的涌入。

再則，為符合條件的流動人口補助營養餐、配租公租房等實物類或服務類的救助，可能比直接發放救助金的現金給付，更有利于規避“救助移民”。

（三）推進基本生活救助的跨省核對和異地申辦

現階段大范圍開放常住地基本生活救助的條件并不成熟。首先，開放常住地基本生活救助可能產生“救助移民”。其原因包括：第一，目前各省之間救助政策及其標準差異較大；第二，在收入、財產和戶籍等限制性條件之外，救助政策不像社會養老保險，對本地最低繳費年限等沒有門檻性要求，難以使用相應的門檻性條款來阻攔“救助移民”。其次，救助的財政支出主要由地方政府承擔，地方政府一方面缺乏向非本地戶籍居民提供社會救助的激勵，另一方面也難以承擔潛在的“救助移民”對本地財政支付能力的沖擊。

在此背景下，更為現實的路徑是推進基本生活救助的跨省核對和異地申辦。根據浙江桐廬、建德和云和三地的試點情況，現階段確實有部分對基本生活救助存在需求的流動人口。在無法申請常住地基本生活救助的情況下，逐步推進跨省核對和異地申辦，使滿足條件的流動人口可以在常住地向戶籍地發起低保申請，并獲得戶籍地的低保資格，從而一定程度上緩解基本生活困難。對此，基礎性的工作是推進救助信息的全國聯網，使流動人口在戶籍地的財產狀況和在常住地的收入狀況可以由兩地民政部門分工核對。

六、結語：社會救助制度改革與“社會中國”的前景

在扎實推進共同富裕的歷史進程中，“社會中國”的政策理念倡導完善基于“社會公民身份”的社會保障制度，更加平等地滿足每一個社會成員的基本生活需要。在社會保障諸項目中，社會救助制度具有底線公平的意義。a 改革完善社會救助制度，使每一個社會成員在遇到實際困難時，能夠不受地域、戶籍等因素的限制而享受由公共財政支持的救助項目，既是因應省域間經濟互動和人口流動增加以及全國統一大市場建設的政策舉措，也是建構“社會中國”的基礎層次。

實際上，中國社會救助制度的發展演進史，同時也是一部不斷建構基于“社會公民身份”的兜底保障制度的歷史。在制度建立之初，社會救助僅覆蓋城市地區，并且大部分被制度保護的人是下崗職工及其家屬。a2007 年，農村最低生活保障制度的建立，以及中央財政對城鄉低保支持力度的提升，使得城鄉居民都擁有申請社會救助的權利。這是社會救助制度突破城鄉戶籍限制的開端。在低保制度逐步完善的同時，醫療救助、臨時救助、住房救助等項目逐步設立，使社會救助制度的內容不斷豐富，為基于“社會公民身份”的分層分類社會救助體系構筑越發堅實的制度基礎。而在部分發達地區，城鄉救助標準和市域救助標準的統一也已經實現。

同時，社會救助制度的改革完善并不是一蹴而就的。上述制度演化過程，經歷了地方試點、制度初設、制度拓展以及項目豐富的不同階段，并體現了中央財政的支持和地方民政部門的探索。在分層分類社會救助體系發展的既有基礎上，現階段面臨的一個關鍵問題是，屬地管理的社會救助制度如何適應全國統一大市場建設和跨省域人口流動增加的現實？換言之，現有社會救助制度以縣級以上地方人民政府作為管理主體，體現“屬地管理”的特征，但頻繁的跨區域人口流動使得家庭和個體的經濟困難并不始終發生在戶籍所在地，產生在常住地申請社會救助的現實需求，那么如何在屬地管理的框架下滿足流動人口的救助需求？這是現階段探索流動人口社會救助制度的現實基礎。

2020 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，首次提出“有條件的地區有序推進持有居住證人員在居住地申辦社會救助”。但是，除臨時救助外，目前仍沒有全國性的政策文件明確提出面向流動人口的社會救助項目。作為全國范圍內外來流動人口集中的兩個省份，浙江省和廣東省在基本生活救助、專項救助和急難社會救助等不同的項目范疇，圍繞應對流動人口的救助需求進行政策探索。本文探討了浙江省和廣東省在流動人口社會救助方面的已有探索和現實挑戰，同時也分析了在全國層面有序拓展流動人口社會救助的政策路徑。

需要指出的是，本文所提出的拓展流動人口社會救助的三種政策路徑，僅僅是在現有屬地管理的框架下的漸進式探索。完善面向包括流動人口在內的全體社會公民的社會救助制度，需要根據社會救助項目的性質，明晰中央政府和地方政府在社會救助中所分別應承擔的財政責任，特別是強化中央政府對于基本生活救助和急難社會救助的財政支出責任，從而根本性地規避財政因素對于拓展流動人口社會救助的掣肘，維護流動人口的社會救助權。

聚焦于困難對象的政策探索常常成為社會保障制度創新的政策窗口。例如，以家庭為單位的醫療費用負擔封頂制就首先以困難家庭為對象在地方試點。b 在此意義上，流動人口社會救助制度的探索與實踐，可以被視作是完善面向流動人口的社會保障制度的重要節點。一方面，社會救助制度的“屬地管理”與流動人口的救助需求之間的矛盾，可以得到逐步緩解。另一方面，就更為宏大的社會保障制度而言，中國社會保障制度的歷次調整體現了向“社會中國”式的普惠型福利體制轉型的過程，農村居民、靈活就業人員等逐步被吸納進社會保障制度的覆蓋范圍，c而如何建立健全與全國統一大市場建設相匹配的社會保障制度體系將成為下一階段的重要議題。在社會救助領域探索完善面向流動人口的制度設計，可以成為一個突破點。

作為一種社會政策理念，“社會中國”與走向共同富裕的戰略導向不謀而合。共同富裕的實現是一個在動態中向前發展的過程，a“社會中國”的探索也將是一個漸進式的過程。流動人口社會救助制度創新是一個突破“屬地管理”制度框架下流動人口救助政策缺位的探索，也是適應全國統一大市場建設的社會救助改革與走向共同富裕的有益實踐。“社會中國”的社會政策愿景也在這樣的實踐過程中逐漸清晰。

（責任編輯：鄭碧亭）

［基金項目］ 國家社科基金青年項目“數字社會中社會救助兜底和賦能功能的完善研究”（22CSH072）。