超國家福利邊界的演化：歐盟流動勞動力社會保障協調制度的“效”與“限”

王瀅淇

［摘 要］ 歐盟流動勞動力社會保障協調制度運行60 余年，學界對其先進性已有共識。但本文在梳理歐盟社會保障協調制度在養老金、醫療保險和家庭福利項目上的具體制度安排后發現，三個項目在可獲得性、可攜帶性、可輸出性指標上差異較大，且流動勞動力群體內部存在福利分層，歐盟層面宣揚的“非歧視”“平等待遇”等目標未能有效實現。進而，本文運用福利邊界理論解釋造成歐盟協調制度有限性的根本原因，認為多層權力結構和嵌套式公民身份形成歐盟超國家福利邊界的“疊層式”樣態，“疊層式”特質表現為超國家權力的有限性、對福利國家福利邊界滲透的有限性以及復雜制度網絡的多重削弱性等，最終導致歐盟對流動勞動力的社會保障只能達成有限協調，無法完全實現其超國家性目標。

［關鍵詞］ 歐盟；流動勞動力；社會保障

一、引言

在社會保障國際合作領域，言必談歐盟。歐洲國家間有悠久的人口跨國流動傳統，為解決人口跨國流動中的社會保障權益銜接問題，歐洲國家在一個多世紀前即開始探索國家間社會保障合作的經驗。特別是自歐盟成立以來，歐盟在具有準憲法性質的共同體基礎條約中即言明成員國需要在社會保障領域采取一致行動，并制訂歐盟層面社會保障專門法令，以確保流動勞動力的權益，力爭實現勞動力在單一大市場中無障礙的自由流動。歐盟社會保障協調專門法令提出的平等待遇原則、可累計原則等工具性辦法得到國際上的廣泛認可，又因其覆蓋范圍和內容之慷慨，被普遍認為是當前社會保障國際合作領域最領先的代表。a 但在對歐盟社會保障協調機制先進性的一致認同下，迄今為止的研究幾乎都忽略了對歐盟協調機制的具體實施效果和局限性的關注。

德國社會學家Kaufmann Franz-Xaver 在《社會福利國家面臨的挑戰》一書中敏銳捕捉到全球化將挑戰福利國家的邊界，b意大利社會學家Maurizio Ferrera 則較早提出“福利邊界”（Boundaryof Welfare）概念，探討在民族國家秩序下的福利邊界如何因歐洲一體化而改變。a 這些研究勾勒了福利邊界的輪廓，但未對福利邊界理論進行系統建構。回溯歐盟流動勞動力社會保障協調的發展史，能夠清晰可見一條從民族國家逐漸向超國家層面流動的福利邊界，這條超國家福利邊界的形態也塑造了歐盟社會保障協調制度的具體協調效果與局限性。基于此，本研究嘗試完善福利邊界理論，以此梳理歐盟流動勞動力社會保障協調制度演化背后的福利邊界流動，并在研究歐盟流動勞動力社會保障制度的具體協調效果和局限性后，明確歐盟超國家福利邊界的形態，并用福利邊界理論解釋歐盟社會保障協調在“效”與“限”上的成因。

二、歐洲國家社會保障合作史與福利邊界的演化

（一）傳統福利國家的福利邊界

19 世紀末至20 世紀70 年代，歐洲國家陸續建立起本國的社會保障體系。公民社會權理論是福利國家建設的重要理論基礎，福利國家以本國公民身份為資格，提供“從獲得少量經濟福利和保障的權利”到“充分享受社會遺產并按照社會現行標準過上文明生活的權利”，b 這一系列福利權利和內容又要求并發展出一種直接的共同體成員意識和對共有文明的忠誠。c 隨著福利國家的建設，公民的權利和義務都在增加，特別是公民對于社會保險的強制性投入形成巨大的“社會共享池”，福利國家的供給能力仰賴“共享池”的規模，只有公民的權利與義務關系完全對等，國家福利供給能力才不會破產，這要求福利國家建立起本國封閉的福利邊界，僅為本國公民提供福利，并限制外部人員的進入。隨著二戰后“黃金三十年”福利國家建制的完善和福利權利的增加，福利國家以國界劃定的福利邊界不斷明晰，其封閉性也逐漸達到頂峰。容易觀察到的一個事實是，即使是在經濟領域最自由開放的國家，其在社會領域也趨于保守中立，經濟的開放和福利的封閉往往是主權國家在對外關系中堅持的原則。

（二）國家間社會保障合作與福利走廊

在福利國家傳統福利邊界不斷建構封閉性的同時，全球化在挑戰國家福利邊界的封閉性。對地理毗鄰的歐洲國家而言，相互頻繁的跨國勞動使法國為代表的西歐國家最早開始探索對跨國工人的保護。1882 年，法國與比利時簽署世界首份社會保障雙邊協議，到二戰前，歐洲國家間已簽署150 余項社會保障雙邊協議。e 協議內容主要針對養老金和工傷賠付，并已經探索出平等待遇、投保可累計、比例支付等辦法。

第二次世界大戰后，戰爭導致的人口銳減、出生率降低、戰俘歸國和難民安置等問題導致歐洲各國勞動力奇缺，f 同時，為了快速完成戰后經濟社會重建，西歐、北歐國家在歐洲展開大規模外國臨時工招募計劃，也稱客工計劃，該計劃支撐了歐洲的戰后經濟奇跡。g 從二戰后至20 世紀70 年代，大量社會保障雙邊協議伴隨這些用工協議締結，據統計，1946—1966 年間歐洲國家間簽署的社會保障雙邊協議約達380 項。a 相比二戰前，二戰后簽署的社會保障雙邊協議基本延續了以往的合作辦法，但在覆蓋項目和人群上更加全面。

勞動力作為生產要素在國家間加速流動是歐洲國家間進行社會保障合作的動因，主要的國家間合作形式是社會保障雙（多）邊合作。簽訂雙（多）邊合作協議的國家不再是完全封閉和離散的福利邊界，這些國家的福利邊界之間出現了線性和多線性的福利走廊，盡管福利走廊往往非常狹窄。因為雖然這些國家出現了小范圍的福利共享空間，但這一空間被局限在有限的項目和合作限度上。

（三）歐盟社會保障協調與超國家福利邊界

從1952 年歐洲煤鋼共同體建立起，歐洲六國就在《巴黎條約》中探索在共同體層面解決社會保障銜接問題的辦法，“以確保不妨礙工人們自由流動”。b1958 年，歐盟前身——歐洲經濟共同體（EEC）成立。EEC 的創立者很快發現，成員國社會保障制度的屬地性質嚴重制約勞動力自由流動，為了消除這種阻礙，EEC 成員國有較強的共識在共同體層面合作，但在選擇何種模式上爭執不下。成員國的爭議集中在合作（Cooperation）、協調（Coordination）還是趨同（Harmonization）模式的選擇上。三者在合作程度和復雜性上差異較大，合作停留在多邊合作的較淺層次上，協調強調共同體和成員國共同主導，趨同則意味著共同體的絕對主導權、民族國家的社會保障體制讓位于超級國家式的“歐羅巴福利共和國”。在客觀難度和《俄林報告》的影響下，1958 年《羅馬條約》正式將“協調”確立為共同體在社會保障領域的合作方式。“協調”模式的確立意味著在歐盟流動勞動力社會保障問題上，歐盟、成員國、次國家組織等共同置身于相互制約的多層權力網絡中，成員國向歐盟讓渡部分社會主權，而歐盟雖然在該領域的權力行使有優先性，但受輔助性原則制約，必須絕對尊重成員國社會保障制度和成員國的要求，采取滿足成員國最低要求的方式。這意味著歐盟代表的超國家權力未能建立起對超國家福利邊界的絕對支配，超國家福利邊界的建構存在“先天不足”。

以歐盟為代表的超國家福利空間是一種相當復雜和多維的呈現。福利國家仍居于核心位置，它被嵌套在以單一市場為核心的歐洲經濟一體化、以多層治理體系為核心的歐洲政治一體化、以歐盟公民身份建設為核心的嵌套式公民身份中。置身于復雜的嵌套關系下，福利國家不得不對國內福利安排進行調整和重新配置，并加強對于跨國福利場景的投入。而福利調整和改革發生的前提是統一歐洲共識，它代表一種由歐盟公民共同分享的價值觀、身份特征、象征性符號和文化歷史組成的共同意志。從未能被準確繪制出的歐盟超國家福利邊界來看，這一邊界首先在范圍上是擴大了的；從結構上來看，它首先是一個對外封閉的有界結構，對內則表現出一種空間嵌套式的福利網絡。

三、歐盟社會保障協調的制度安排與協調效果

福利邊界的實質是由一系列規范和規則給定一個集體相對于外部的福利封閉類型和封閉水平，具體體現為對外部的福利排斥水平和對內部的福利包容水平。就歐盟而言，其在立法中極力推行和傳遞平等、開放、自由、團結等價值理念，強調在A 成員國工作的B 成員國公民能夠與A 國公民享受無歧視的、同等的社會保障權益，這足以體現歐盟超國家性價值和目標。但歐盟流動勞動力社會保障領域“協調”的定位意味著歐盟層面的制度供給還受到成員國制度轉化和執行效果的影響。此外，歐盟層面立法在不同社會保障項目上所循邏輯和規則也不盡相同。故本章將進一步分析歐盟流動勞動力的具體制度設計，選取養老金、醫療保險、家庭福利三個項目，考察各項目的制度安排和成員國實施情況，進而評價歐盟社會保障協調的實際效果。

（一）歐盟流動勞動力社會保障總體制度安排

歐盟目前在流動勞動力社會保障領域施行的專門立法為2010 年正式生效的《EC883/04 號法規》和《EC987/09 號實施法規》（下稱“第三代法規”），同年通過的《1231/10 號法規》還將第三代法規的適用范圍擴大至非歐盟第三國公民。第三代法規基本沿襲前兩代法規的核心原則，但在適用人群和覆蓋內容等方面不斷擴大。

1. 基本原則

歐盟社會保障協調機制旨在解決兩種沖突、保護兩種權益。避免兩種沖突指避免消極沖突——避免流動勞動力不被任何成員國的社會保障體系覆蓋；避免積極沖突——避免流動勞動力同時被兩個及以上成員國的社會保障體系覆蓋。保護兩種權益指承認和保護既得社會保障權益，并承諾和保障未來可能、將要獲得的社會保障權益。基于以上邏輯，歐盟確立社會保障協調的五大基本原則：

第一，平等待遇原則，禁止對成員國公民施以任何基于國籍的歧視。

第二，適用唯一國法律原則，流動勞動力在任何階段只能被單一國家社會保障立法覆蓋。

第三，可累計原則，在確定流動勞動力社會保障資格和待遇時，其在各國的投保時間可累計計算，以避免因在多國參保導致的無法達到單一國家最低繳費年限問題。

第四，比例支付原則，與可累計原則相匹配，在計發待遇時，相關各國按流動勞動力在本國投保比例分別向其支付待遇。

第五，可輸出原則，已達到申領條件的社會保障待遇，即使本人已離開主管國領土，也將全額發放或保留，不得有任何形式減損。

2. 適用范圍

三代歐盟社會保障協調法規的適用國家和適用人群都在不斷擴大和調整。適用國家最初僅為6 個歐共體創始國，后經歷了歐盟的7 次擴張和英國的退出，發展為歐盟27 國；此外，1992 年歐盟與歐洲經濟區（EEA）成員國締約，EEA 成員國也適用第三代法規。適用人群從《羅馬條約》第51 條嚴格界定之“工人”，逐漸擴大至全體歐盟公民、非歐盟第三國國民。

3. 覆蓋項目

從1958 年初代法規開始，歐盟社會保障協調制度所覆蓋的主要項目就包含了ILO《社會保障最低標準公約》規定的9 項社會保障核心項目，包括疾病和生育福利、病殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、工傷和職業病津貼、死亡撫恤、失業津貼、家庭津貼。每代法規在前代法規的基礎上又做出一定的拓展。如第二代《EC1408/71 號法規》將初代法規更狹義的家庭津貼（FamilyAllowances）擴大為家庭福利（Family Benefits），第三代法規的覆蓋項目又新增了退休前福利、陪產假津貼和長期照護等內容。三代法規都明確將社會救助排除在協調范圍外。

（二）養老金項目具體協調辦法與效果

1. 歐盟層面制度規定

養老金通常是社會保障國際合作中最關鍵的項目，也是歐盟社會保障協調體系中協調程度最高的項目，它最能集中體現可累計原則、比例支付原則、可輸出原則的應用。目前，歐盟的協調只在基于繳費的國家法定養老金領域實現了較高的流動性和可攜帶性，而在基于稅收的國家養老金以及補充職業年金上非常有限，個人養老金則完全不涉及。

2. 成員國制度轉化比較

成員國在養老金項目上對歐盟法規的轉化度和配合度較高，這是由于國家法定養老金主要是基于貢獻的長期繳費型項目，歐盟對于成員國的核心要求是承認勞動力在他國繳款的合法性，從而認可勞動力的參保時間。對于勞動力在各成員國法定養老金計劃中參保時間的承認和可累計確保了跨境勞動力養老待遇較高的可攜帶性和流動性，但由于成員國法定養老金體系的差異以及對于獲得養老金待遇的資格期、居住期、退休年齡等要求的不同，a 流動勞動力在養老金待遇上也面臨一定的損失。

成員國制度差異導致流動勞動力養老金損失的常見情形有三。第一，最低繳費期差異導致的損失。以荷蘭人Daan 和奧地利人Emma 領取養老金為例。Daan 的職業生涯在荷蘭（20 年）、比利時（22 年）、德國（3 年） 工作參保共45 年。他在荷蘭獲得的養老金部分為P 荷=20/45×M 荷，其中，M 荷為荷蘭政府按照他45 年全部在荷蘭投保計算的理論養老金金額。他在比利時獲得的養老金部分則為P 比=20/45×M 比。而他在德國的權益比較特殊，因為他只在德國參保3 年，而德國立法規定，流動勞動力至少需要5 年供款期才能獲得養老金權益。因此，德國將退還Daan 已繳納的3 年保費。那么，Daan 的最終養老金收入為：P 總=P 荷+P 比。Emma在奧地利工作3 年后，前往丹麥工作42 年，她在職業生涯和Daan 同樣工作參保45 年。由于奧地利沒有最低繳費期的規定，她在奧地利獲得的養老金部分為P 奧=3/45×M 奧。而丹麥規定，在丹麥居住40 年后可領取全額養老金，且丹麥的養老金應采用獨立養老金法計算，因此，丹麥向Emma 支付M 丹的養老金。Emma 的養老金總收入為P 總=P 奧+M 丹。最終，因最低繳費期的存在，同樣工作參保45 年的Daan 比Emma 在退休后領取更少的養老金。

第二，退休年齡差異導致的損失。如保加利亞的男性法定退休年齡為64 歲3 個月，德國的法定退休年齡為67 歲。假設有兩個年齡和工作經歷一樣的保加利亞男性A 和B，兩人在60歲時結束保加利亞的工作并來到德國工作并參保，到了64 歲3 個月時，A 的德國雇主照常為A 繳納養老金，而B 的德國雇主卻以B 已是保加利亞養老金領取者為由，拒絕再為B 在德國繳納保費。或者，以勸誘的形式提醒B 盡快向保加利亞機構申請養老金。如果B 聽從雇主的建議，結束德國的參保并向保加利亞申領養老金，那么當二人工作到67 歲時，A 和B 在同樣工作經歷下將獲得不同水平的養老金。流動勞動力在信息不對稱情況下很難完全掌握各國對退休年齡的不同規定，很難采取最符合利益的養老金方案。

第三，非正規就業類型參保計劃差異導致的損失。非正規就業包括自雇從業、靈活就業和迷你就業等。在部分成員國，非正規就業的流動勞動力能夠加入的養老金計劃范圍有限，養老風險較高，如保加利亞、奧地利的非全日制勞動者不是國家強制養老金的覆蓋對象。部分成員國的法定養老金計劃不覆蓋自雇從業人員，如德國、西班牙、荷蘭等。部分覆蓋自雇從業者的成員國，如瑞士、挪威等，自雇從業的繳費期限、繳費基數和替代率都比正規就業勞動者低，因而只能獲得部分養老金權利。還有一些流動性較強的工作無法達到東道國規定的最低居住年限要求，如英國要求歐盟公民至少在英國工作1 年且至少居住3 年才可獲得養老金資格。

總體而言，養老金是歐盟社會保障協調領域中協調程度最高的項目，歐盟流動勞動力的養老金權益在繳費期限可累計、計算時“就高原則”、結算時按比例支付且可輸出等協調原則和辦法下，得到了相當全面的保障。但目前的歐盟養老金協調機制主要服務長期、穩定和正規工作的流動勞動力，非正規就業的流動勞動力能夠加入和獲得的養老保障仍非常有限。另外，歐盟成員國的養老金計劃復雜、程度不透明，對繳費期、資格期、等待期、居住期、法定退休年齡等的不同規定對于普通流動勞動力而言難以把握。此外，歐盟還需要加強對補充養老金的協調安排。

（三）醫療保險具體協調辦法與效果

1. 歐盟層面制度規定

歐盟醫療保險協調的覆蓋對象為成員國公民中至少在一個成員國參與了國家保險的被保險人及其家庭成員。主要協調被保險人接受醫療服務的國家與其醫療保險主管國不一致的情況，具體分三種情形：非計劃必要跨境醫療、計劃跨境醫療以及居住在主管國以外成員國的公民。

歐盟醫療保險協調立法的基本價值為無論被保險人及家庭成員的居住和其他情況如何，都應有獲得健康保險的權利。為了實現這一價值，歐盟的核心協調策略為要求保險主管國全額報銷投保人在其他成員國接受醫療服務產生的費用。這種協調方式使在主管國外接受醫療服務的歐盟公民無需承擔過高的經濟負擔，是歐盟公民社會權利的重要內容。EHIC 卡是第三代法規的一項重大創新，極大便利了歐盟公民的跨國就醫，但EHIC 卡僅限于緊急醫療情況，由被保險人的保險主管國發放，且只能在到達臨時停留國的3 個月內使用，超過3 個月后，歐盟公民必須獲得新的授權才能繼續使用EHIC 卡。關于計劃內跨境醫療，哪些疾病能夠得到主管國的授權至關重要，對此，《EU2011/24 號指令》規定， 如果患者請求的治療屬于其所屬成員國立法所規定的社會保障權益之一，且居住國不能在合理的時限內提供該項治療，同時考慮到病人的健康狀況和可能的病程，則應當滿足患者在另一成員國接受適合其病情治療的授權，不能拒絕。a 此外，第三代法規第6、12、13 條規定了醫療保險投保期限的可累計、可攜帶內容，并明確成員國可以通過立法自主決定誰有醫療保險資格、在何種情況下被支付哪些福利。

2. 成員國制度轉化比較

首先，對停留期在3 個月以內的短期流動者，成員國基本都能向持有EHIC 卡的歐盟公民提供緊急且必要的醫療服務，并在事后由保險主管國按服務發生國的費率償還給提供醫療服務的成員國，成員國很少對這類醫療服務獲取設置附加條件。其次，對停留期在3 個月—5 年的歐盟公民，其在東道國獲得醫療服務資格的前提條件是在任一歐盟成員國參加醫療保險且持有S1 證明。對于這類醫療服務獲取，成員國往往在雇傭期、居住期上設置準入限制，但各國政策差異較大。如，德國和奧地利準入門檻較低，流動勞動力只要在東道國有雇傭關系，即可在東道國入保當天享受健康保險保障，無等待期。而芬蘭、瑞典等國設置了關于居住的程序性條件。芬蘭要求流動勞動力獲得至少1 年的居留許可，或者要在芬蘭工作4 個月以上；瑞典則更為嚴格，要求移民勞工需在當地外國人服務中心注冊后取得PIN 卡才可獲得醫療服務資格，但PIN 卡的申領往往要耗費1 年以上的程序性時間，且往返勞動力和臨時勞動力有很大概率難以滿足PIN卡申領條件。最后，對于停留期超過5 年的歐盟公民，其在東道國獲得醫療服務資格的條件與本國國民一致。

總體而言，歐盟在流動勞動力的醫療保險準入資格上沒有設置等待期和最低繳費期等限制，a 勞動力在其他成員國的繳費記錄都可被直接轉移、加總到東道國。醫療保險的資格準入以雇傭和繳費為基礎，產生的服務費用由保險主管國報銷，因此，歐盟和成員國在醫療服務的協調上沒有太大的分歧，成員國基本執行歐盟立法的規定，只結合本國福利類型的特點設置較為合理的繳費期限和居住要求的門檻。東道國的醫療服務資源對于歐盟跨國勞動力而言可獲得性非常高，但就業類型不夠穩定的、特別是在2 個及以上成員國之間往返就業的勞動者還是面臨一定的醫療服務獲得障礙。

（四）家庭福利具體協調辦法與效果

不同于養老和醫療保險，家庭福利由于其非繳費型福利性質、成員國福利政策目標差異等原因，b 一直是歐盟社會保障協調中最具爭議和沖突的項目。

1. 歐盟層面制度規定

對子女與跨國勞動的父/ 母生活在同一國家的情況，獲得家庭福利的程序相對明確，根據平等待遇原則，在滿足成員國有關居住和工作要求的前提下與所在成員國國民享受同等待遇。如果成員國立法規定獲取家庭福利的條件為達到參保期或雇傭期的最低要求，則參保期限適用可累計原則，申請人在其他成員國的參保期限可累計。但在跨國勞動情形下，更常見的情景是流動勞動力作為父/ 母在一國工作和生活，配偶一方與其子女居住在另一成員國，而歐盟立法對家庭福利可輸出的規定使流動勞動力有可能在一個以上成員國享受家庭福利。這就涉及家庭福利最復雜的協調情形：不同國家規定的獲取資格基于不同的邏輯，可能導致福利供給的重疊。對此，法規第68 條規定“優先原則”（Priority Rules）以劃定相關成員國權責。優先原則是指當同一時期、同一家庭成員的家庭福利需根據多個成員國立法確立時，以勞動者所從事經濟活動所享有的權利優先，其次是根據領取養老金所享有的權利，最后為依據居住獲得的權利；如果幾個成員國基于同樣的權利基礎提供家庭福利，則兒童應按相關成員國中最高福利標準獲取福利，兒童居住國家為主管國，福利的差額部分由其他成員國補齊，具體分配方案見表4。

2. 成員國制度轉化比較。

家庭福利制度的差異在歐盟協調的所有社會保障項目中最為明顯。首先，在大部分成員國，家庭福利由一般性稅收籌集資金，作為福利提供給居民；但在另一些成員國，家庭福利作為基于繳費的社會保險被提供，如奧地利、法國和意大利；還有一些國家將家庭福利視為社會救助計劃的一部分，需要對申請人進行家計調查，如羅馬尼亞和克羅地亞。其次，如果將家庭福利視作一個“籃子”，各成員國的籃子里所裝的家庭福利項目是不同的。如成員國家庭福利最豐富的“籃子”中可能包括兒童福利、兒童保育福利、父母津貼、單親津貼或補助、殘疾兒童津貼或補助，以及第三代法規未視作家庭福利的產婦福利和陪產假福利，如法國有多達13 項的家庭福利項目。但不是每個國家的籃子中都有如此全面的項目，如英國、奧地利、馬耳他沒有與父母津貼功能相當的福利安排，德國則從2015 年取消了父母津貼。且成員國中做出兒童保育福利相關安排的僅有丹麥、芬蘭、法國、荷蘭等9 個國家。再次，功能相似的福利在不同成員國可能屬于不同的權利和福利內容。比如，育兒福利在一些成員國對應為產婦福利和陪產福利；兒童保育福利在一些成員國對應為日托津貼（丹麥、芬蘭、法國），或者是幼兒園費用減免（意大利、斯洛文尼亞）等。在家庭福利的諸多內容中，爭議最少的為兒童福利，它既是所有成員國都有相應安排的家庭福利項目，同時也曾是第二代法規規定的家庭福利的唯一內容。

成員國家庭福利安排的差異以及各國設置的嚴苛條件限制使流動勞動力在家庭福利獲取上存在較高的損失風險。這些風險主要可概括為以下三點。

第一，較高的資格門檻限制了家庭福利可獲得性。首先，幾乎所有歐盟國家都對申請人及其子女有居住要求。如英國、立陶宛規定來自歐盟的公民必須獲得居住權且在本國居住至少3個月才可申請兒童福利；德國、奧地利、英國還要求歐盟公民獲得慣常居住權后才可申請兒童福利；瑞典的定額育兒津貼以居留權為基礎，子女在瑞典與父母同住方有權獲得。此外，斯洛文尼亞、羅馬尼亞等國要求只有通過家計調查的居民才有權申請很低水平的家庭福利。同時，法國、意大利、丹麥等國減少或取消高收入家庭的家庭福利。而在嚴格的居住期限、生計測試和工作條件要求外，成員國對申請家庭福利的程序性要求也非常嚴格。比如，移民勞工在瑞典申請基于居住的家庭福利項目時，必須先經過“生活重心測試”，即申請人要通過主要住所、居住時間、社會融合程度等指標證明自己的生活重心已真正轉移到瑞典。再如，奧地利的收入相關育兒津貼制度非常復雜，由不同的保險機構組織，還需申請人提供在醫院檢查時的出勤證明。對于成員國的程序性要求，歐洲著名移民研究機構TRANSWEL 將瑞典劃定為“高程序性要求”、奧地利劃定為“中等程序性要求”，認為德國的程序性要求較低。a 從具體項目的比較看，兒童福利的可獲得性比育兒福利和兒童保育福利要高，這首先是因為各國傳統兒童福利制度發展更健全和成熟，而兒童保育福利從20 世紀80 年代起才在歐洲國家建立，目前還有一半的成員國沒有相應安排。其次是由于有關育兒和兒童保育的福利中很多需經過家計調查。從人群的比較看，在所有的家庭福利項目，即使是可獲得性最高的兒童福利，子女與父母同住的、子女與父母分住兩（幾）國的這兩類人群獲得權益的機會完全不同。

第二，能夠被輸出和攜帶的家庭福利項目非常有限。各成員國家庭福利中僅有兒童福利能夠對外輸出。2018 年歐盟委員會對家庭福利輸出的統計顯示，22 個成員國輸出的主要家庭福利項目均為兒童福利。比較家庭福利對外輸出所覆蓋家庭最多的成員國a 的輸出結構，發現申請人往往同時申請幾項家庭福利項目，其中兒童福利為必申項目，其他項目則占比極小。如，盧森堡向92167 個家庭輸出家庭福利，其中有92167 份兒童福利和2951 份育兒福利；德國向233315 個家庭輸出家庭福利，其中233315 份兒童福利和4710 份育兒福利。

第三，成員國間信息對接障礙導致的損失。以德國和保加利亞為例，德國是歐盟第二大家庭福利輸出國，2013 年，有24736 名保加利亞國民在德國獲得了兒童津貼，但其中只有3.9%是輸出給居住在保加利亞的子女。福利輸出占比較低的最大原因是兩國福利立法差異和由此導致的信息對接困難。首先，保加利亞的兒童福利需經過家計調查，因此流動勞動者在他國的收入水平對于確權至關重要。而德國家庭福利的提供無需經過收入測試，故德國主管家庭福利的部門并不采集領取者的收入信息。對于在德國和保加利亞間往返勞動的流動勞動力，由于在德期間收入信息的缺乏，他們很難在保加利亞成功申請到家庭福利。

成員國在家庭福利制度轉化和執行上的核心問題在于福利標準的確認和福利的可輸出性。為此，以奧地利為代表的成員國呼吁并踐行家庭福利指數化，并在2019 年不顧歐盟反對強行通過并正式施行指數化法案。家庭指數化是指規定一個具體的指數，將成員國支付的福利轉化為適應子女居住國實際購買力水平的福利，這有悖于歐盟為本國公民和生活在其他成員國的子女提供同等的福利水平的規定。如奧地利公布的丹麥指數為1.326，而對保加利亞的指數為0.45。這意味著同樣工作和居住情況的流動勞動力，僅因子女所在地不同將產生幾倍的福利差距。家庭福利指數化是對歐盟社會保障協調體制支柱原則之平等待遇原則的直接挑戰和對抗，盡管歐盟委員會向奧地利啟動侵權程序，但奧地利在后續的3 次回復中并未給出實質性解決方案。

（五）不同項目、人群的協調水平比較

歐盟三代社會保障協調法規對流動勞動力提供的協調水平不斷提高，在某種程度上已完成從有限包容向全面包容的轉變。但盡管如此，從以上歐盟具體項目制度安排和成員國實際制度轉化效果來看，歐盟在不同社會保障項目和不同就業類型人群上的協調辦法和協調水平差異較大。

1. 不同項目協調水平比較

研究移民社會保障問題的國際知名學者Robert Holzmann 曾提出評價社會保障國際合作水平的兩個核心指標為社會保障的可獲得性、可攜帶性，c 而歐盟社會保障協調機制還以其部分社會保障權益的可輸出性著稱。本節以可獲得性、可攜帶性、可輸出性a 為指標評估歐盟在養老保險、醫療保險和家庭福利項目上的協調水平，結果見表5。

首先，在可獲得性、可攜帶性、可輸出性三個指標上綜合表現最好的項目為養老金項目。養老金是長期繳費型社會保障項目，流動勞動力個體和成員國的權利- 義務關系最為明確，成員國需要額外承擔的經濟成本最少，故在該項目上合作意愿最高。其次，醫療保險的協調水平僅次于養老金。醫療保險在可獲得性、可攜帶性上與養老金表現相仿，但通常不具備可輸出性。醫療保險可獲得性較高的根本原因在于實行保險主管國報銷制度，這大大降低醫療服務提供國的經濟風險。最后，家庭福利的協調水平最低。家庭福利往往是稅收籌資的非繳費型福利項目，往往不具備可攜帶性。成員國在家庭福利可獲得性、可輸出性上設置的門檻最高，兒童與父母分住兩（多）國的家庭很難成功申請到家庭福利并輸出。

從養老金、醫療保險、家庭福利三個項目的具體制度安排可以推論，在歐盟社會保障協調項目的協調水平上，社會保險項目＞社會福利項目，且權利- 義務越明確和對等的項目，在可獲得性、可攜帶性、可輸出性上表現越好；反之，權責界定模糊或成員國有更高經濟風險的項目對移民勞工而言更難獲得和輸出。此外，社會救助類項目不可獲得，它作為成員國的“核心福利內容”，不在歐盟社會保障協調機制的覆蓋范圍。社會救助不可輸出的根源在于跨國申請社會救助待遇極易誘發低福利區域居民的“搭便車”行為，有較強的道德風險。

2. 不同身份人群協調水平比較

盡管根據歐盟立法規定，歐盟公民無論其經濟狀況和社會地位，應該與東道國國民享有平等的社會保障待遇，但實際上歐盟流動勞動力內部獲得福利的機會并不一致。從根本上說，歐盟的社會保障協調機制的篩選依據仍然是經濟導向的，并以職業、國籍、移入國和居住期限的不同組合將流動勞動力劃分在不同的福利圈層中。

第一，歐盟立法本身即存在對流動勞動力經濟狀況的最低要求。《EC2004/38 號指令》規定到東道國居住3 個月以上的勞動力最好是“經濟自足的”，且“不能對東道國的福利體系造成不合理的負擔”，因此經濟上無法自足的歐盟勞動力在自由流動的權利上處于劣勢。而成員國則在轉化歐盟立法后強化其對流動勞動力經濟狀況的偏好，具體表現為，經濟活躍人士＞經濟自給自足人士＞經濟不活躍人士＞社會救助需求者。此外，成員國設置的資格條件和行政審查限制了流動勞動力的福利可獲得性。成員國在歐盟的原則性規定之下設置新的資格條件，特別是有關繳費的、居住期限的要求，使得相對于本國國民而言，流動勞動力更難獲得相關福利。其次，成員國對非繳費型福利的資格要求更為嚴格，限制了歐盟公民在非繳費型福利上的可獲得性和可輸出機會。成員國的行政審查和自由裁量進一步增加了福利獲取的難度。最后，除了永久居民外，成員國將大部分流動勞動力阻擋在一國“核心福利”外，包括社會救助等。

第二，歐盟公民內部分層，福利機會并不一致。首先，歐盟公民的福利機會仍然以歐盟公民中的勞動力為核心，以是否參與勞動力市場及其在勞動力市場的表現為依據形成分層。在福利機會的獲取上，正規就業者> 非正規就業者> 求職者> 失業者> 經濟不活躍人士。其次，流動勞動力的來源國影響其福利水平，特別是對往返就業者，來源國的福利水平和資格條件影響其福利接續。東道國對家庭福利的指數化做法將進一步拉大不同來源國勞動力的福利差距。再次，東道國福利水平和慷慨程度決定其福利收益，在不同成員國從事同樣勞動的勞動者獲得的福利待遇和機會存在較大差距。最后，居住期限的長短影響多種福利的獲得機會，居住期限越長，福利機會越能得到保障，相反，流動頻次越高，福利機會越受限。

四、疊層式福利邊界：歐盟社會保障協調的局限與成因

客觀地說，歐盟社會保障協調機制在60 余年的發展中其協調水平在不斷提高，但從第三章分析可知，歐盟社會保障實際協調水平卻與制度目標存在較大距離，如何解釋這種差距或局限？本章借助福利邊界理論闡釋歐盟社會保障協調的局限與成因。

（一）歐盟超國家福利邊界的構建與疊層式特質

歐洲一體化的發展挑戰了傳統上主權國家在國界范圍內政治、經濟、社會等子系統緊密耦合的關系，國家在經濟一體化中讓渡的權力使社會領域的封閉性難以固若金湯。隨著歐洲一體化進程的加快，成員國控制邊界的能力加快衰落，新的超國家福利邊界逐漸具備形成條件。從超國家福利邊界建構的過程來看，這同時包含兩個過程：第一，滲透或打破既有福利國家的傳統福利邊界；第二，在歐盟層面繪制新的超國家福利邊界，建立新的封閉關系。福利是空間政治的代表，超國家福利邊界的建構也在特定的封閉領土空間- 權力結構- 資格身份的組合下進行。

在擴大了的區域領土空間內部，歐盟多層次權力結構、嵌套式公民身份建構的福利邊界呈現一種疊層式樣態（Layered Welfare Boundary）。一方面，歐盟超國家福利邊界無法完全拆解國家福利邊界的基礎，國家福利邊界內部主要系統仍然穩定運轉；另一方面，歐盟層面建構超國家福利邊界的嘗試不斷展開，一個新的超國家福利邊界業已形成，其對國家福利邊界的滲透還將持續進行（圖2）。故此，歐盟形成的超國家福利邊界只能是疊層式形態，這好比將兩個平行空間疊層在同一平面，身處疊層式福利邊界中的歐盟和國家都無法在各自空間內獨立行使權力，它們不得不共享權力、共同決策，并圍繞象征性資源展開永續爭奪。身處疊層式福利邊界中的歐盟公民無法回到國家封閉式福利邊界時代，固定生活在本國邊界內的靜止公民難以回避來自其他成員國的歐盟公民在本國獲取福利，生活再難回歸寧靜；而流動勞動力個體則難以單獨依靠其國家公民身份（組織和經辦）或歐盟公民身份（協調和監管）來獲得社會權利，只有歐盟公民身份與國家公民身份的嵌套方能為他帶來保障。

（二）疊層式福利邊界何以造成局限？

歐盟在超國家的社會歐洲建構上有很高的預期，但實際福利供給與歐盟超國家目標設定之間存在較大差距，這是歐盟疊層式福利邊界的最大局限。流動勞動力個體從歐盟社會保障協調中獲得的實際福利水平遠低于歐盟層面社會保障協調所訂立的非歧視、平等待遇等超國家目標，當前歐盟向擁有歐盟公民身份的流動勞動力提供的協調水平是有限的、分層的，比如在不同社會保障項目上可獲得性、可攜帶性、可輸出性的差異以及流動勞動力群體內部基于職業身份、往返國家、流動頻次等出現的權利分化。歐盟福利邊界的疊層式樣態是解釋歐盟社會保障協調機制只能實行有限協調的理論根源，這種疊層式福利邊界導致其很難在系統內部提供一致的、無差異的福利產品，身處于疊層空間中不同坐標的個體可能處于疊層福利邊界的不同權利層級中。

1. 疊層式福利邊界下超國家權力的有限性

在疊層式福利邊界下，歐盟在超國家層面形成了事實上的審查性權力、監管性權力。而成員國仍然掌握核心的福利資源分配權，且各國社會保障系統的獨特性在超國家體系下受到尊重和保護。這種安排使歐盟在社會保障協調領域高度依賴成員國政府，主要包括政治依賴和財政依賴。在政治上，歐盟超國家機構的代表來自成員國政府，成員國代表在歐盟機構的任職使超國家決策充分考慮和接納成員國利益，并通過采用多種正式的和非正式的辦法影響決策。一個很典型的事實是，在越來越多社會政策提案適用“普通立法程序”和“多數有效原則”的背景下，流動勞動力社會保障協調是迄今為止極少數仍然適用“特別立法程序”和“一致通過原則”的政策領域，特別是“一致通過原則”，這使在該問題上超國家意志很難超越國家意志。

此外，超國家決策必須依靠成員國政府來貫徹，成員國對歐盟立法的轉化程度有較大的自由裁量空間，且歐盟機構缺乏基層的執行機構，必須依靠成員國的行政部門落實超國家決策，因此，成員國在社會保障領域有非常高的自主權力。在財政上，歐盟在福利領域沒有建立新的財政機制和再分配系統，歐盟不對任何個人提供直接的物質保障。流動勞動力的社會保障給付依靠相關國家的社會保障資金，歐盟在社會保障領域沒有財權，而只有對國家福利分配和對接安排的監管性權力。缺少經濟資本和政治資本的足夠支撐，超國家機構僅憑借監管性權力很難完全掌控超國家福利邊界的劃定權，也由于決策權、監管審查權、再分配權、執行權的分散，使歐盟在社會保障領域的合作只能采取協調的手段。權力的分散與相互制衡使超國家、國家兩個層面的制度在移植和銜接上無法達到理論上的順暢，相反，超國家、國家層面的制度糾葛造成了歐盟公民社會保障資格和權利空間轉移的不平等，同時也使超國家福利邊界無法進一步流動。

2. 疊層式福利邊界對國家福利邊界的有限滲透性

疊層式福利邊界的效力受制于福利國家福利邊界的穩固性，換言之，歐盟對傳統國家福利邊界的滲透和打破是有限的。第一，國家只向超國家機構讓渡了有限的社會主權（福利決策權而非福利分配權），國家仍然是福利資源的唯一掌握者和提供者。同時，國家福利邊界對進入本國的“外部人”的篩選功能得到大部分保留，成員國可自主決定對流動勞動力施加居住條件、工作年限等條件限制，這是福利國家在一體化和全球化中的底線。另外，對于大多數在本國境內非流動的本國公民，權力- 資格身份聯結機制構建的國家與公民間社會再分配和社會團結生產系統仍然穩定運轉。相比于經濟、政治等子系統，國家福利邊界是國家主權在全球化中的最后防線，盡管歐盟社會保障協調制度部分突破了福利邊界的封閉性，但仍不足以動搖國家福利邊界的有序穩固。第二，國家福利制度的不同類型間接地強化了國家福利邊界的封閉性。由于成員國仍然保留對本國社會保障建制的絕對主權，成員國中主流的社會民主福利模式、大陸保守福利模式和自由主義福利模式與中東歐國家的福利制度存在較大差異，這造成國家制度彼此間匹配的難題，這些制度性障礙也使歐盟超國家福利邊界在內部建構中的“去邊界化”目標難以達成。

3. 疊層式福利邊界下復雜制度網絡的多重削弱性

疊層式福利邊界在制度上呈現為超國家、國家、國家間多尺度上的制度復雜糾葛。隨著制度復雜性的增加，流動勞動力個體能夠獲得的福利內容也隨之削減。首先，歐盟立法的含混性、原則性表達給了成員國解釋立法和縮小適用范圍的空間。成員國最經典的合法規避案例為對于“工人”和“家庭成員”的解讀，由于歐盟未對工人和家庭成員做明確釋義，各成員國由此對工人設置更高的復雜標準，從而將從事非穩定的、未能“有效工作”的勞動類型排除在適用范圍外，如自雇從業者。成員國對家庭成員的嚴格規定則導致離異家庭和同居家庭子女難以獲得家庭福利。其次，歐盟立法必須內化到成員國立法中后才能生效，成員國的彈性移植將降低“超國家性”。降低“超國家性”的合法手段包括設置更長的繳費期限和標準、規定更長的居住時間、審查申請者的經濟狀況、增加附加條件、增加申請的行政程序和難度、限制具體項目的適用對象等。最后，盡管歐盟通過社會標準化工程和開放式協調等手段降低了成員國福利體制的差異水平，但各國福利制度有各自的內在規范，國家間體制兼容不足造成的福利差異在疊層式邊界下難以避免。

五、結論

歐盟是區域社會保障國際合作的先驅和領航者。在歐盟超國家政治實體框架下，歐盟流動勞動力社會保障協調機制超越了一般社會保障國際合作以互惠為主的價值理念，在歐盟國家間和超國家層面形成具有強制效力的實質性協調，在空間上創造了更大的人員流動范圍，賦予流動勞動力群體更全面的社會保障權益，又進而促進和鞏固了歐洲一體化成果。歐盟60 余年的協調經驗和理論理念為社會保障國際合作乃至全球治理的發展貢獻了寶貴的“正資產”。然而正因如此，才更需要全面學習和審視歐盟社會保障協調中的具體制度安排，客觀看待超國家體下社會保障協調的“能”與“不能”，深刻理解歐盟協調水平局限的理論與制度根源。除了歐盟協調水平的既有局限外，當前歐盟社會保障協調還在面臨逆全球化和民粹主義等新挑戰，一個有待觀察的問題是，歐盟社會保障協調制度設計的復雜性和彈性是否賦予歐盟在危機中尋找新路徑的能力？這需要學界持續保持對歐盟社會保障問題的關注。

（責任編輯：郭 林）

［基金項目］ 國家社會科學基金青年項目“粵港澳大灣區養老保障協同合作政策優化研究”（22CGL059）。