基于杭州市實踐的新時期土地儲備轉型升級路徑研究

摘 要：土地儲備制度是優化土地資源配置和增強土地市場有效供給的重要基礎，杭州市作為土地儲備制度典型模范城市，經過近20 年的探索實踐，在制度探索以及實踐方面處于全國前列。本研究系統梳理杭州市土地儲備實踐模式的運作機制、工作流程、資金管理、收儲標準以及數字化管理等方面的實踐做法，結合定量分析探討杭州市土地儲備制度運行效益，進而提出新時期土地儲備轉型升級路徑和方法，以期為完善新時期土地儲備制度提供參考。

關鍵詞：土地儲備；轉型路徑；實踐探索

中圖分類號：F301.22 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）01-0033-06

土地儲備制度是自然資源資產產權制度改革和全民所有自然資源資產委托代理機制改革兩項制度建設的紐帶和重要內容，其轉型升級對于實現自然資源整體性治理、優化自然資源資產治理體系具有重要意義[1]。然而，過去以城市經營性用地為單一收儲對象，以土地出讓收益為動力的土地儲備制度無法實現土地經濟、社會和生態效益的融合，已經難以適應城市高質量發展和國家戰略需求[2-3]。2018 年，國家重新組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責和國土空間用途管制以及生態保護修復職責。新時期自然資源資產管理從過去的多頭管理向整體性治理轉型[4-5]。隨著自然資源資產管理頂層設計逐漸成型，如何實現土地儲備制度轉型升級，通過土地資源統一管理實現資產增值，已成為自然資源所有者權益與土地儲備研究的關鍵問題。

土地儲備制度作為土地市場建設的一項關鍵制度，是促進土地資源合理配置、支撐城鄉融合發展的有效政策工具，受到了學界廣泛關注[6-8]。現有研究主要圍繞土地儲備制度演變、運行機制、收儲模式以及制度創新等方面開展大量探索[9-11]。土地儲備從制度演變上，可劃分為“消化閑置土地，調整產業結構”的探索階段、“穩定土地市場與‘以地生財’”的發展階段以及“規范土地市場與依靠土地融資”完善階段[12]；也可基于不同時期的土地儲備發展狀況、政策理念將其分為“探索、建立、發展、規范、創新”五個階段[13]。在運行機制上，土地儲備運行機制需要具有引導發展進程、提供“公益物”的可能性、回收成本的能力和獲取價值的能力才能實現土地儲備的根本意義[14]；同時，土地儲備政策的執行需要成立政府與私人企業混合合營的機構[15]，在城市更新導向下，土地儲備主要聚焦于存量建設用地[16]。在收儲模式上，土地儲備模式已由過去儲備機構主導的“單一項目收儲模式”轉變為儲備機構統籌、做地主體實施的“片區整體收儲模式”，將經營性和非經營性地塊都納入儲備范疇（亦稱為“全地類”收儲）[17]。在制度創新上，呈現了分類處理，重點功能區打包服務，搬遷項目綜合更新，成片開發的土地儲備創新模式[18]。然而，現有研究多集中在土地儲備制度的某一方面，對于自然資源整體性治理背景下土地儲備制度轉型升級路徑的研究較少[19-20]。同時，土地儲備制度是一項“自下而上”的地方性制度創新，有必要針對典型城市土地儲備轉型實踐做法歸納分析，從宏觀層面關注土地儲備制度改革路徑。

杭州市是我國第一個出臺有關土地儲備政府規章制度的城市，其推行的政府主導型土地儲備機制在調控土地市場、優化城市布局、促進社會經濟生態協調發展等方面發揮了重要作用。面向新時期自然資源整體性治理要求，杭州市在土地儲備制度方面進行了大量的探索，值得從學理與實踐方面，深入分析、系統提煉。鑒于此，本文從杭州市土地儲備實踐出發，在系統梳理新時期土地儲備關鍵做法基礎上，分析總結土地儲備的經濟、社會效益和生態效益，并立足生態文明建設新時代的新形勢和新要求，進一步剖析杭州市土地儲備面臨的問題挑戰，提出未來土地儲備轉型升級路徑和策略，以期為完善土地儲備制度、推動自然資源高質量利用提供科學參考。

1 新時期杭州市土地儲備的實踐探索

“十八大”以來，杭州市統籌發展與安全、公平與效率、開發與保護等多目標，以增進人類多維福祉為核心取向，探索資源有償使用、生態保護補償、新型生態權益交易、綠色金融等多元儲備措施互補融合；在參與主體上，除發揮國有企業等公有制經濟主體基礎性作用外，企業、社會公眾等民間力量愈發突顯，形成收益共享、成本共擔、風險共化的多中心儲備格局。杭州市多目標、多層次、多中心的特色儲備制度為實現自然資源全地類一體化收儲提供了制度基礎。根據《土地儲備管理辦法》（2018）、《杭州市土地儲備實施辦法》（2012），杭州市土地儲備工作重點包括計劃編制、做地收儲、資金籌措等內容，經過多年的探索、創新和完善，在運行機制、收儲流程、收儲標準、資金管理和數字化改革等方面具有鮮明的特色和工作亮點，“杭州模式”已經成為全國重要的標桿，可為其他城市提升土地資源要素統籌保障和調控能力、優化國土空間格局、推動城市高質量發展具有借鑒意義。

1.1 土地儲備運行機制

近年來，杭州市土地儲備工作緊緊圍繞“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”的定位，構建了“多個渠道供水、一個口子進水、一個水池蓄水、一個龍頭放水”的政府主導型土地儲備機制，具體做法是“一個平臺、兩級做地、‘三滾’計劃、四個統一”。其中，“一個平臺”指是市土地儲備交易中心作為市級土地儲備機構，納入自然資源部名錄管理，受市政府委托，代表政府負責統籌、指導、協調和監管全市土地儲備工作。“兩級做地”指實行市、區兩級協同做地，市土地儲備交易中心作為唯一主體與區政府和市屬國有公司在市委市政府指定區域范圍內合作做地。“‘三滾’計劃”指每年編制做地、收儲、可供出讓地塊“三年滾動計劃”，實行年度目標任務考核，滾動推進。“四個統一”指統一收儲標準、統一資金管理、統一出讓管理和統一地塊管理。

1.2 土地儲備收儲流程

經過20 多年的不斷完善發展，杭州市經營性用地收儲已經形成了標準化流程。為了規范各轄區從做地到入庫的各個環節流程，杭州市統一收儲流程，并在全市范圍內統一執行經營性用地收儲流程按照推進時序具體包括五大環節，即計劃立項、前期審批、場地整理、收儲入庫和掛牌出讓。杭州市經營性用地儲備的立項工作主要分為三個子環節，即計劃編制、統籌完善以及批準實施；前期審批工作主要包括4 個子環節，即規劃審批、土地審批、配套核查和其他相關工作，場地整理工作主要包括征遷工作和平整工作兩部分。當上述所有工作完成后，地塊即進入收儲驗收階段，由做地單位負責整理所有相關資料，向市規劃與自然資源局及各區分局申報，由分局對前期資料、地塊現場進行初審合格后，報市土地儲備交易中心進行審核，完成土地收儲工作，最后，做地主體（區政府）向市規劃與自然資源局申請對地塊進行掛牌出讓。此外，杭州市非經營性用地項目實行項目儲備制，其中政府投資項目主要劃分為房建類和城市基礎設施線性工程類。其工作流程主要包括項目賦碼、立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可和竣工驗收5 個環節，并采用并聯審批方式。發改部門牽頭項目賦碼階段，規劃與自然資源部門牽頭立項用地規劃許可階段和工程建設許可階段，建設部門牽頭施工許可和竣工驗收階段。

1.3 統一的收儲標準

2017 年為進一步提升做地質量，杭州市土地收購儲備委員會辦公室制定了《杭州市經營性用地收儲標準》，要求各地各有關單位在完成土地開發整理各項工作后，應提交屬地國土部門先行審查。符合標準的地塊可納入政府收儲，以規范土地收儲工作，提升經營性用地收儲的標準化建設。2020 年為確保工業發展提供高質量土地要素保障、加速社會有效投資落地，全國首創性地出臺《杭州市工業用地收儲標準》。市政府專門為工業用地收儲“量身定做”的入庫標準主要包括前期手續，區域評估，地塊場地，基礎配套，地塊權屬五個方面12 條，適用工業用地編制目的。收儲標準的持續優化提升不斷發揮杭州市“重要窗口”的帶頭效應，并在全國城市中起到“領頭雁”的作用。

1.4 規范化資金管理

2018 年，杭州市出臺《關于進一步加大對做地主體的支持力度完善土地儲備資金管理的通知》，明確土地儲備資金的籌集渠道、支出范圍、使用主體、使用管理和監管責任。在此基礎上，又先后印發三個規范性文件，對土地儲備專項債、土地開發補償費和土地儲備預付資金等三類大額資金使用管理進行規范明確，構成了目前土地儲備“1+3”資金管理文件體系。在做地資金來源上，除了土地開發補償費、收益基金、土地儲備專項資金外，鼓勵經財政確認的企業自有資金參與土地做地工作。

1.5 數字化改革賦能土地儲備

杭州市持續深化數字化改革，要求在土地收儲過程中，應當將儲備土地的具體位置、規劃指標、實地照片等信息錄入杭州市“土地儲備全生命周期”“讀地云”等數字化平臺，做到“云做地、云申驗”，實現從申報到審批全流程系統化操作。這一舉措逐漸覆蓋到全市，形成“批—征—儲—供—用”數字化閉環全域統籌鏈條，發揮土地資源資產的最大效益。此外，杭州市加快土地儲備數字化平臺與國土空間規劃、耕地保護等數字化平臺的銜接，從全域全要素層面保障國土空間可持續利用和發展。

2 杭州市土地儲備制度運行效益

土地儲備為政府培育土地交易市場、規范土地交易行為、優化土地資源配置和平衡用地供需等方面發揮了重要作用，定量評估土地儲備制度運行效益可為進一步完善土地儲備制度、提升土地儲備制度績效提供科學依據。根據2022 年出臺的《浙江省人民政府關于加強土地儲備工作促進高質量發展的意見》，土地儲備制度的價值體現在經濟效益、社會效益和生態效益。本文在借鑒各地土地儲備制度評估指標體系的基礎上[21-22]，以經濟效益、社會效益和生態效益作為評價維度，并基于中央和杭州市的多重目標準則制定了二級和三級指標，運用熵權法測算各因素的重要性程度，形成了包含3 項一級指標、7項二級指標、20 項三級指標的土地儲備制度評價模型（表1），據此分析杭州市土地儲備制度成效。

評價結果如圖1 所示，2012—2022 年杭州市土地儲備制度效益總體呈現上升趨勢，表明杭州市土地儲備制度不僅為經濟發展服務，在實踐中還綜合考慮了社會效益和生態效益。

在經濟效益方面，杭州市土地儲備制度的績效呈現出波動式上升的趨勢，2020 年大幅下降主要是受新冠疫情影響，之后經濟效益逐步回暖。近幾年，城市經濟取得良好發展，地均GDP 水平和人均GDP 不斷提高，土地出讓收入占一般公共預算收入在1.35～1.61 之間高位浮動，這反映了土地出讓金對財政的強大支撐。在社會效益方面，杭州市的土地儲備制度的績效表現始終保持穩定，將土地儲備工作作為穩定民生、保障住房、夯實基建的重要抓手。土地儲備制度建立初期就是為了保民生、促生產， 兼具社會效益和經濟效益，在國企改革過程中承擔了幫助企業盤活土地、再生發展的作用，有利于淘汰落后產業，妥善解決了下崗職工安置問題，有利于維護社會的和諧穩定。在生態效益方面，杭州市土地儲備制度的生態效益穩步提升，在歷史街區保護與開發、搬遷企業及土壤污染修復等方面形成了寶貴的經驗。2021 年起杭州市面向全市域實施儲備地塊“先考古、后出讓”工作制度，破除城市文物保護與開發建設的矛盾，助力歷史文化名城、生態文明之都建設。

3 杭州市土地儲備面臨的挑戰

經過多年的探索與實踐，杭州市土地儲備工作經驗與成就在全國范圍內體現了先進示范作用。在生態文明建設新時代，土地儲備工作仍然面臨諸多新挑戰。

3.1 杭州市域統籌能力全國領先，仍有進一步提升需求

土地儲備規劃是政府公權力的一種表現形式，是政府對土地市場調控的重要方式。當前土地儲備工作面臨著市級政府興建大型基礎設施、調整建設用地布局時，能夠集中和統籌的資源有限，高質量的發展、高品質空間布局以及市區兩級發展導向不協調的問題。土地儲備工作需要將破碎化的權屬、空間、行政職能和發展需求等高度融合，強化市域統籌，構建面向整體性、統一性治理的土地儲備機制[23]。因此，新時代的土地儲備機制應充分體現市級政府統籌協調能力，有效協調各方發展導向，統籌各級發展資源，平衡區域經濟發展和城市整體效益，在全市建立統一開發、競爭有序的新發展格局，保障城市高質量發展。

3.2 做地主體明確、高效，角色定位需要進一步完善

當前杭州市土地儲備交易中，地方政府同時參與了做地、收儲等過程，可能會導致在土地儲備實踐中主體間為了競爭盡早出讓土地而相互掣肘的問題，進而影響土地儲備效率。比如：各區縣政府是做地主體，其下屬的區縣自然資源管理部門又是土地規劃條件的審批主體；土地儲備機構是做地主體，同時又是經營性用地驗收的部門。新時期經濟高質量發展戰略要求地方經濟發展堅持質量第一、效益優先。但現階段我國多數政府部門在代理自然資源所有者權益時既是市場的參與者又是市場的監管者，兩種身份的重疊，容易導致資源被過度消耗，不利于經濟發展的效能提高和動能轉換。杭州市如何在該方面突破困境，仍需要進行有效探索。

3.3 非經營性用地有待納入統一收儲

當前杭州市在非經營性用地儲備方面做出了較多的探索，但還未形成統一的流程和體系，各個區縣分頭進行相關非經營性用地的驗收和移交。同時，市場主體對非經營性項目改造意愿不高，使得杭州市土地儲備工作在顧及公益性目標上存在一定困難。非經營性用地的分散管理可能會導致杭州市土地管理部門對非經營性用地的底數不清，流量不明，加大了上級部門監管的難度，從而影響自然資源整體性治理能力和效率。

4 新時期杭州市土地儲備轉型路徑

土地儲備是全民所有自然資源資產委托代理機制的重要內容，是新時期自然資源管理體制改革及自然資源管理機構履行“兩統一”職責的現實需求。在新時代背景下土地儲備的統一性與完整性亟需轉型升級，建立統一規劃、統一管理、分類實施、運行規范、權益落實的土地儲備制度，由側重實現土地經濟價值向統籌實現經濟價值、社會價值、生態價值并重轉型，進一步落實“兩統一”職責。針對目前杭州市土地儲備面臨的問題挑戰，結合時代背景和現實需求，本文提出土地儲備轉型路徑（圖2）。

4.1 土地儲備職能目標轉型

新時期土地儲備的職能目標不再追求單一的經濟利益，而是實現經濟、社會和生態效益的有機融合。探索土地復合利用新模式，實現區域綜合價值，通過合理規劃和利用，實現多種不同功能的有效組合和協調發展的模式。最大限度發揮土地的利用效益，促進資源的高效利用和經濟可持續發展，實現綜合效益最大化，助力實現城市經濟社會高質量發展。杭州市針對土地利用與城市發展特色與優勢，不斷探索土地復合利用新模式，創新地對平面和立體進行綜合開發、建設和使用，將區域所需的各類功能在同一空間內系統性地結合，實現緊湊高效、多樣豐富、整體有序的用地方式，具有節能環保、節約資源、宜居宜業、提質增效等特征，將區域的經濟、社會、生態綜合價值注入土地利用，以空間復合利用激發內生驅動力，助力城市高質量發展。

4.2 土地儲備管理體系重構

新形勢下土地儲備管理體系要堅持新發展理念，堅持理論研究和實踐創新相結合，以加強全民所有土地資產管理、促進生態文明建設為方向；以增強土地資源有效供給能力、促進國土空間規劃落地實施為目標；以摸清家底、清產核資為基礎，以片區收儲、綜合開發為重點，以加強計劃管理、項目管理為手段；積極探索多元化資金渠道，防范化解土地儲備領域相關債務風險，為推進生態文明建設、促進高質量發展提供資源資產保障。具體做法有以下幾點：一是“上下結合”摸清土地儲備后備資源家底，結合自然資源資產負債表的編制，分析現有自然資源資產的底數、結構和質量，研判自然資源發展潛力，評估實施改造難度。二是形成“做地、收儲、出讓、資金”四個計劃管理模式。從市到區縣的計劃管理，要加強自上而下的空間引導和結構引導。計劃管理過程中需不斷根據業務需要，加強土地儲備全周期、數字化智能決策平臺建設。三是編制市區層面的土地儲備專項規劃。以市區層面的中長期土地儲備專項規劃為基礎，推進土地儲備三年滾動計劃和年度計劃編制，構建更加完善的土地儲備規劃體系。

4.3 土地儲備收儲范圍拓展

在“兩統一”背景下，為了更好的履行自然資源部門職責，應對土地儲備收儲范圍進行延伸，一是從土地資源收儲向自然資源大收儲轉型；二是土地儲備范圍由收儲經營性用地向全地類收儲拓展。自然資源大收儲是在自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者權益的職能下對各類自然資源資產的收儲，由土地儲備機構統一負責各項土地資源的儲備管理工作，這不僅有利于破除目前自然資源多頭管理的弊端，解決土地資源管理覆蓋不全、管理不到位等問題，更是自然資源資產委托代理機制改革的必要訴求。土地儲備制度在轉型升級的過程中需要不斷的實踐和發展，在當前的制度體系下，全地類收儲是涵蓋所有土地資源資產的統一收儲和監管，尤其是需要將非經營性用地納入儲備范圍。摸清城市非經營性用地家底，精準掌握非經營性用地利用情況，有助于加強不同類型土地資源治理體系的系統性、耦合性，提高自然資源的綜合利用效率。

4.4 土地儲備資源分類體系構建

資源的科學分類是開展資源調查、開發、利用和管理的重要基礎，土地儲備作為全民所有土地資源資產管理的重要工具，儲備土地的科學分類對于開展儲備土地做地收儲和管理工作具有重要作用。面向自然資源大收儲和土地資源全地類收儲兩個層面，可從自然資源和土地資源維度構建全地類儲備土地分類體系。在自然資源分類上，將所有自然資源劃分為陸域、海域、環境條件3大類型。其中，陸域自然資源包括土地資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產資源、水資源；海域自然資源包括海洋資源、海洋空間；環境條件資源包括土壤資源、氣候資源、遺產資源、地下空間。土地資源收儲分類以管理實踐為基礎，銜接城市規劃用地分類，將全民所有土地資源按照土地資源用途劃分為經營性和非經營性用地，經營性用地參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011）進一步劃分為商服用地、工業用地、住宅用地和物流倉儲用地；非經營性用地則劃分為公共管理與公共服務用地、公用設施用地、交通運輸用地和綠地與廣場用地四大類。此外，考慮到非經營性用地主要用于政府投資項目，政府投資項目類別主要劃分為房建類和線性工程類，可進一步將非經營性用地分類與政府投資項目類別掛鉤，以期銜接公建項目和用地類型。同時，由于非經營用地的用途和使用方式具有多元化，非經營性用地項目的實施主體復雜，也可按照項目實施主體差異對非經營性用地進行分類，主要分為市級做地主體、區縣用地單位、重大工程項目實施主體，實現與土地儲備工作部門的有效銜接。

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基金項目：國家社科基金（21CGL041）; 杭州市土地儲備交易中心科研項目（1150KH0323001H）