改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的理性思考

楊曉惠

〔內(nèi)容提要〕本文回顧了我國(guó)自2016年以來(lái)關(guān)于中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的一系列改革政策，提出改革的核心在于采取“信任+激勵(lì)”原則，簡(jiǎn)化管理流程，增強(qiáng)科研人員的自主權(quán)和責(zé)任感。通過(guò)提升間接費(fèi)用比例、實(shí)施績(jī)效與貢獻(xiàn)掛鉤、推廣科研經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)等措施，可以有效激發(fā)科研人員的創(chuàng)新潛力和主動(dòng)性。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步清理改革中的障礙，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，確保科研管理的高效和科研資金的合理利用，同時(shí)繼續(xù)擴(kuò)大改革的深度和廣度，以實(shí)現(xiàn)科研管理體系的根本優(yōu)化和科技創(chuàng)新能力的全面提升。

〔關(guān)鍵詞〕科研經(jīng)費(fèi)；經(jīng)費(fèi)管理；績(jī)效評(píng)價(jià)；科研管理

財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理程序繁瑣、過(guò)細(xì)過(guò)死、重物輕人等問(wèn)題，是科研人員長(zhǎng)期以來(lái)面對(duì)的煩心事、揪心事。改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理是深化科技體制改革的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)改進(jìn)人才培養(yǎng)的重要措施。

近年來(lái)，國(guó)家先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（2016年）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（2018年）、《關(guān)于改革中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（2021年），從頂層設(shè)計(jì)角度，以問(wèn)題為導(dǎo)向，推進(jìn)解決財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中不科學(xué)、不合理、不完善的問(wèn)題。這些改革舉措取得了實(shí)際成效，提升了財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，為科研人員潛心研究創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。在取得成效的同時(shí)，也存在著地方改革跟進(jìn)不夠、部分改革主體主動(dòng)不夠、改革舉措覆蓋面不夠大的實(shí)際問(wèn)題，一定程度上有“上熱中溫下冷”的現(xiàn)象。因此，要瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，清理改革推進(jìn)中的卡點(diǎn)堵點(diǎn)，著眼于科研人員的獲得感和滿意度，進(jìn)一步加快推進(jìn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革完善有關(guān)工作。

一、要準(zhǔn)確把握“信任+激勵(lì)”的邏輯起點(diǎn)

改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，必須準(zhǔn)確把握兩個(gè)重要基點(diǎn)。一是要以“信任”為前提，二是要以“激勵(lì)”為目標(biāo)。“信任”與激勵(lì)“這兩個(gè)關(guān)鍵詞，構(gòu)成了改革的邏輯起點(diǎn)，一定要兩者統(tǒng)一在財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革完善的機(jī)制設(shè)計(jì)、政策制定、工作推進(jìn)的全過(guò)程各方面。“信任”的力量是無(wú)窮的。對(duì)于財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理，應(yīng)當(dāng)建立在充分相信絕大多數(shù)科研人員是誠(chéng)實(shí)、正值、可信賴的基礎(chǔ)上，進(jìn)而把具體的管理制度、管理措施構(gòu)筑在“信任”的基石上，不能因?yàn)闃O少數(shù)違規(guī)科研人員的行為而在改革邏輯上出現(xiàn)偏差。不以“信任”為前提的管理，往往會(huì)處處呈現(xiàn)“堵”和“防”的特征，給科研人員“松綁”就會(huì)落為空話。因此在“信任”的前提下要賦予科研人員更大的自主權(quán)。在“信任”的前提下采取更有效激勵(lì)，就會(huì)在“放活”上取得實(shí)效，實(shí)現(xiàn)倍增效應(yīng)。要通過(guò)普遍性提高間接費(fèi)用比例、因地制宜差異化設(shè)定間接費(fèi)用比例、擴(kuò)大推行財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)、實(shí)行科研績(jī)效與科研實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤、擴(kuò)大穩(wěn)定支持財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)提取獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)、合理核定績(jī)效工資總量等有效措施，全方位調(diào)動(dòng)科研人員的科研積極性和主觀能動(dòng)性。

二、要統(tǒng)籌做好“自主”和“監(jiān)管”的有機(jī)結(jié)合

賦予科研人員更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，是改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“一體兩面”的主旋律。要本著應(yīng)放盡放、放權(quán)徹底的原則，從中央各部門到地方各部門、項(xiàng)目牽頭單位和參與單位，再到項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人等各層次各方面主體，都需要進(jìn)行與職責(zé)相對(duì)應(yīng)的放權(quán)，特別是管理部門要減少分錢、分物、定項(xiàng)目等直接干預(yù)，要把技術(shù)決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)最大程度地交給科研人員。

在強(qiáng)調(diào)“自主”的同時(shí)，也必須強(qiáng)化“監(jiān)管”。而這種“監(jiān)管”要通過(guò)事前、事中、事后的若干配套機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是要建立健全財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用負(fù)面清單制度。對(duì)于負(fù)面清單要進(jìn)行有針對(duì)性的宣傳解讀，讓管理人員和科研人員都熟悉掌握，知道什么不能做、紅線在哪里。這個(gè)負(fù)面清單，可以在通則性規(guī)定外，由各項(xiàng)目依托單位結(jié)合實(shí)際情況具體化。負(fù)面清單是剛性約束，是重要監(jiān)督。二是提高過(guò)程管理的針對(duì)性和有效性。強(qiáng)調(diào)落實(shí)自主權(quán)，絕不是放松甚至放棄財(cái)政科研項(xiàng)目的過(guò)程管理。同過(guò)去相比，這種過(guò)程管理不是步步為營(yíng)的審批，而是突出在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好指導(dǎo)和調(diào)控，提倡不見(jiàn)面的管理，推行備案等單向度管理。要通過(guò)建立財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率或經(jīng)費(fèi)使用率指導(dǎo)線的辦法，推動(dòng)經(jīng)費(fèi)使用與項(xiàng)目進(jìn)度基本保持同步，引導(dǎo)項(xiàng)目結(jié)余處于一個(gè)合理水平。要通過(guò)設(shè)立里程碑式節(jié)點(diǎn)考核的辦法，推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展呈現(xiàn)一個(gè)良好的序時(shí)狀態(tài)，為圓滿完成科研合同的任務(wù)目標(biāo)提供支撐。要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目管理費(fèi)、科研績(jī)效提取比例設(shè)定控制線的辦法，解決好科研人員關(guān)心的問(wèn)題，確保在規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)行。三是要做實(shí)做優(yōu)財(cái)政科研項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)是與負(fù)面清單同等重要的監(jiān)督，要真刀真槍地開(kāi)展。績(jī)效評(píng)價(jià)要真實(shí)客觀反應(yīng)項(xiàng)目的完成水平，要真正成為檢驗(yàn)科研人員履職盡責(zé)的“金標(biāo)準(zhǔn)”。在此基礎(chǔ)上，績(jī)效評(píng)價(jià)可以作為科研管理的信用基礎(chǔ)，成為后續(xù)科研人員申報(bào)財(cái)政科研項(xiàng)目、爭(zhēng)取連續(xù)支持的重要參考。

三、要壓緊壓實(shí)各管理主體的改革責(zé)任

改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)涉及各層次、多方面的管理主體，這些管理主體包括改革設(shè)計(jì)者、改革推動(dòng)者、改革參與者、改革受益者、改革監(jiān)督者等，都必須在保證改革實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的軌道上落實(shí)各自責(zé)任。這里面科技管理部門、項(xiàng)目依托單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)最為關(guān)鍵：一是科技管理部門的主要職責(zé)是強(qiáng)化職能轉(zhuǎn)變、抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策、抓服務(wù)，在財(cái)政等部門支持下制定改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)下級(jí)部門和項(xiàng)目依托單位履行好管理監(jiān)督責(zé)任。二是項(xiàng)目依托單位要針對(duì)來(lái)自不同層級(jí)、不同部門的財(cái)政科研項(xiàng)目，統(tǒng)籌制定和執(zhí)行既符合上級(jí)要求又聯(lián)系自身實(shí)際的管用好用措施，保證科研人員在規(guī)章制度框架內(nèi)更充分地享有自主權(quán)，做到賦權(quán)徹底、管理暖心、監(jiān)督到位。項(xiàng)目依托單位還要按照“業(yè)財(cái)融合”的思路，以建設(shè)統(tǒng)一信息化平臺(tái)的手段，著力打通科研管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和信息共享，讓數(shù)據(jù)多跑路、科研人員少跑腿，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”“一次辦”“馬上辦”。三是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格堅(jiān)守科研誠(chéng)信、學(xué)術(shù)道德和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，自覺(jué)接受監(jiān)督。對(duì)于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人違反科研經(jīng)費(fèi)管理的，要嚴(yán)肅查處，必須讓給絕大多數(shù)科研人員抹黑的害群之馬付出巨大的違規(guī)成本，才能達(dá)到懲治和警示作用。

四、要大力推進(jìn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)

同“預(yù)算制”相比，“包干制”是更加體現(xiàn)“信任”和“激勵(lì)”功能的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式：一是在財(cái)政科研項(xiàng)目申報(bào)時(shí)無(wú)需編制具體的經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目及金額，不僅節(jié)省了科研人員大量的時(shí)間和精力，而且符合面對(duì)不確定性的科研內(nèi)在特點(diǎn)，避免了“未做先知”現(xiàn)象存在。二是在財(cái)政科研項(xiàng)目實(shí)施中，將科研經(jīng)費(fèi)使用、變更的自主權(quán)交給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無(wú)須再向項(xiàng)目管理部門做預(yù)算調(diào)整審批手續(xù)。三是在財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)束后，合理結(jié)余經(jīng)費(fèi)不再收回，在一定期限內(nèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)其科研活動(dòng)需要，在直接費(fèi)用范圍內(nèi)自主安排。結(jié)余資金也可以由項(xiàng)目依托單位統(tǒng)籌后用于科研活動(dòng)。實(shí)行這樣的辦法，可以有效減少“突擊花錢”“小設(shè)備重復(fù)購(gòu)置”以及為保有指導(dǎo)研究生導(dǎo)師資格而主動(dòng)延遲項(xiàng)目等問(wèn)題產(chǎn)生。

推進(jìn)“包干制”試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)式路徑：一是可以選取點(diǎn)多面廣、經(jīng)費(fèi)額度不大的項(xiàng)目啟動(dòng)試點(diǎn)，這樣做風(fēng)險(xiǎn)小，但受益面大。二是選取少而精、高水平、經(jīng)費(fèi)額度大的項(xiàng)目啟動(dòng)試點(diǎn)，這樣做科研人員獲得感更強(qiáng)烈，項(xiàng)目依托單位管理難度小。三是采取項(xiàng)目“依托單位+財(cái)政科研項(xiàng)目”的雙試點(diǎn)方式，就是先從歷史上承擔(dān)項(xiàng)目數(shù)量多、財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理基礎(chǔ)好的項(xiàng)目依托單位做試點(diǎn)，給予不同類別、不同經(jīng)費(fèi)額度的項(xiàng)目，呈現(xiàn)“一個(gè)單位、多類項(xiàng)目、較多經(jīng)費(fèi)”的“包干制”局面。四是關(guān)注財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理，如前所述，要有效推動(dòng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用，避免形成不合理的結(jié)余，避免形成占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比例較大的結(jié)余，更要避免為結(jié)余而結(jié)余的逆向選擇問(wèn)題產(chǎn)生。項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的使用也要貫徹使用效益優(yōu)先的原則，確立以績(jī)效為導(dǎo)向的管理制度。五是實(shí)行“包干制”只是相對(duì)于“預(yù)算制”而言的，不是不需要科研人員由資金使用計(jì)劃獲方案（這也是開(kāi)展科研活動(dòng)的內(nèi)在要求），只不過(guò)這個(gè)計(jì)劃或方案是由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)有關(guān)規(guī)定完全自主制定的，同時(shí)，這一計(jì)劃或方案的變更也是自主完成的。管理部門可以通過(guò)自動(dòng)備案方式參與監(jiān)督，一般不進(jìn)行干預(yù)（負(fù)面清單除外）。實(shí)踐表明，“包干制”是深受科研人員歡迎的經(jīng)費(fèi)管理方式，為科研管理人員找項(xiàng)目、抓成果、引人才、促轉(zhuǎn)化節(jié)省出大量時(shí)間。

五、要扎實(shí)推進(jìn)財(cái)政科研項(xiàng)目組織方式的配套改革

科研項(xiàng)目組織方式涵蓋了科研項(xiàng)目立項(xiàng)、科研經(jīng)費(fèi)撥付、績(jī)效評(píng)價(jià)方式等多維因素，因此，在改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理時(shí)，要研究推進(jìn)財(cái)政科研項(xiàng)目組織方式的調(diào)整創(chuàng)新，使兩者相銜接、相配套。對(duì)于實(shí)行“揭榜掛帥”方式的財(cái)政科研項(xiàng)目，科研經(jīng)費(fèi)管理是組合式的路徑選擇：經(jīng)費(fèi)撥付渠道可以是直接撥付發(fā)榜方、分別撥付發(fā)榜方和揭榜方，經(jīng)費(fèi)撥付時(shí)間可以區(qū)分不同情況實(shí)行先補(bǔ)助、后獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等方式。對(duì)于高水平科學(xué)家或高質(zhì)量新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，賦予其在國(guó)家戰(zhàn)略方向或地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面定題、選人、用線的自主權(quán)。對(duì)于實(shí)行“賽馬制”方式的財(cái)政科研項(xiàng)目，要事先明確科研經(jīng)費(fèi)支持強(qiáng)度和撥付進(jìn)度，逐步實(shí)現(xiàn)由“多點(diǎn)開(kāi)花”普遍支持到“集中優(yōu)勢(shì)兵力干大事”擇優(yōu)支持的良好過(guò)渡。對(duì)于有培養(yǎng)潛力的青年科技人才和重點(diǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，可以采取科研經(jīng)費(fèi)滾動(dòng)支持的辦法，在已有科研項(xiàng)目取得非常好的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果后，經(jīng)過(guò)同行評(píng)價(jià)，給予下一周期財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定支持，鼓勵(lì)潛心研究、長(zhǎng)期研究。對(duì)于通過(guò)聯(lián)合基金、聯(lián)合計(jì)劃方式支持企事業(yè)單位方式的財(cái)政科研項(xiàng)目，可以明確財(cái)政科研資金和企事業(yè)單位自行投入的總量、比例和結(jié)構(gòu)，使兩個(gè)來(lái)源資金在基礎(chǔ)研究、技術(shù)攻關(guān)、人才培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)等方面同向發(fā)力，發(fā)揮財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的杠桿效應(yīng)和引導(dǎo)作用。

六、要形成上下左右協(xié)調(diào)協(xié)同協(xié)作的改革合力

改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理，是牽一發(fā)而動(dòng)全身的體系化任務(wù)，需要涉及各層次、各部門、各主體之間的協(xié)調(diào)協(xié)同協(xié)作。一是要解決好“不想改、不愿改”思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。這方面認(rèn)識(shí)問(wèn)題不僅存在與科技管理部門，而且存在于項(xiàng)目依托單位，求穩(wěn)怕亂思想和擔(dān)心“翻舊賬”的顧慮在不同程度上都是存在的。要堅(jiān)持在解放思想中統(tǒng)一思想，消除思想顧慮，克服畏難情緒，增強(qiáng)改革自覺(jué)性和緊迫感。要充分認(rèn)識(shí)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)放管服改革的重大實(shí)踐意義，從建設(shè)高水平自立自強(qiáng)科技強(qiáng)國(guó)高度，主動(dòng)研究改革，主動(dòng)推動(dòng)改革，主動(dòng)深化改革，主動(dòng)參與改革，主動(dòng)服務(wù)改革。二是要解決好不會(huì)改、不知改的方法路徑問(wèn)題。上級(jí)部門要加強(qiáng)完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革的頂層設(shè)計(jì)，但不能停留在出臺(tái)政策的工作層面上，要樹(shù)牢改革舉措落地見(jiàn)效的行動(dòng)自覺(jué)，防止“一放了之”，要把“放得下、接得住、管得好”作為貫穿改革全過(guò)程的主線；要一級(jí)示范一級(jí)、一級(jí)帶動(dòng)一級(jí)，堅(jiān)持重大改革試點(diǎn)先行，自上而下推動(dòng)改革完全到位；要總結(jié)基層單位改革的好經(jīng)驗(yàn)好做法，加強(qiáng)系統(tǒng)集成，及時(shí)做好推廣工作，以點(diǎn)帶面地推動(dòng)改革擴(kuò)大覆蓋面，讓更多科研人員享有改革紅利。要加強(qiáng)對(duì)各類管理人員和科研人員的政策解讀和宣傳闡釋，讓他們知曉政策、熟悉政策、掌握政策、運(yùn)用政策，增強(qiáng)管理人員落實(shí)政策的主動(dòng)性，真正讓科研人員有獲得感，對(duì)科研人員有激勵(lì)性。三是要解決好不敢改、不好改的預(yù)期管理問(wèn)題。改革完善財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)是件大事好事，更是細(xì)事實(shí)事。不僅需要各層級(jí)、各部門堅(jiān)持從自己改起，而且要在彼此之間形成對(duì)改革的共識(shí)和對(duì)政策的一致性理解。科研管理部門要打頭陣、敢于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)管理等部門要干細(xì)活、主動(dòng)對(duì)接和鏈接，審計(jì)等部門要從支持改革、完善改革的角度做好監(jiān)督。要區(qū)分有意而為和無(wú)心之過(guò)，提倡履職盡責(zé)前提下的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。要在懲處極少數(shù)違規(guī)人員的同時(shí)，多從案例中查找完善政策、改進(jìn)工作的舉措。

（作者單位：沈陽(yáng)市科技創(chuàng)新服務(wù)中心）