新時期地攤經濟發展中的經濟法治理機制

馮晉秀

〔內容提要〕地攤經濟本質上是屬于微觀經濟，一切的交易方式是以地緣為基礎的，過往只是重視它的負面作用，忽略了它積極的一面。在新時期內，公共領域的利益和私人領域的利益沖突更加凸顯，迫切需要打破對其傳統認識，地攤經濟的內涵隨即也要發生轉變。但是隨著疫情結束，地攤經濟的熱潮退去以后，地攤經濟將何去何從。通過梳理國內外不同階段對于地攤經濟的管理策略，結合經濟法的作用，促進政府和市場形成有效的互動，讓政府改變傳統的監管理念，發揮主導作用。市場要輔助政府的管理，并且讓地攤經濟在社會中逐漸完善。

〔關鍵詞〕地攤經濟；治理策略；政府主導；市場輔助；社會完善

地攤經濟緣來久遠，它遍布于城市和鄉村，其出現具有時代烙印，在不同時期傳遞了不同的價值理念。地攤經濟通過微觀的方式促進城鄉經濟的循環，降低了城鄉居民的生活成本。特殊時期給予地攤經濟一定的政策可以推動地攤經濟的發展，但是在特殊時期結束后，地攤經濟的政策能否延續以及在新時期地攤經濟的管理方式如何進行變革，值得我們思考。

一、問題的提出

地攤經濟作為一種非正規的經濟形式，長期存在于我國的社會生活中。對于非正規經濟來說，它“通常是原初市場經濟自生自發的活動，也表征著社會系統尚未功能分化”，也是連接我國城市與鄉村的紐帶。因此，政府自然而然加強對它進行監管。然而，政府對于它的監管在不同時期存在不同的政策導向。總體而言，政府的視角還是對地攤經濟以一種類似于“不合法”的方式去管理，并且，隨著經濟方式的不斷變革，新型經濟的形式如雨后春筍成長起來，傳統的交易方式陸續被線上交易所替代，互聯網式的地攤形式也面臨著被一刀切的監管方式。新冠疫情已經結束，國內外經濟要經歷很長一段時間的復蘇局面，經濟寒冬時期迫切需要地攤經濟破冰。基于我國居民收入差距較大和低收入消費群體基數大的現實原因，以及為了復蘇經濟，釋放市場活力，提高消費者的消費能力，政府在2020年之后開始倡導振興市場經濟。隨后，為盡快復蘇本地行政區域內的經濟，各地也爭相出臺各種政策，地攤經濟如雨后春筍一樣冒出，在2020年“大火”了一把。但是，2024年，地攤經濟的熱度有所下降，地攤經濟在特殊時期內的政策也會發生改變，不禁令人會產生一種疑問：在疫情剛結束后提倡的地攤經濟是短期還是長期？如何在疫情結束之后對其進行合理的管理？地攤經濟的再度興起，是時代的進步還是倒退？

二、問題的一般分析

地攤經濟，顧名思義就是通過擺地攤來獲取一定收入的經濟形式。在2020年各地提倡地攤經濟后，它的內涵發生了改變，即“地攤經濟是面對后疫情時代國內經濟增長受抑和解決民生就業問題提出并加以引導發現的一種經濟形式”，這是地攤經濟向正規經濟轉變的內涵解釋。但是，地攤經濟自身也有很難克服的劣勢所在，這將很難讓其在短時間內轉變為正規經濟。自身的劣勢會成為束縛其可持續發展的重要因素，主要約束力表現在空間和時間這兩大方面。首先，是空間上的散。地攤所需要的成本不大、地點靈活，小攤販可以在城市空間的任意角落里自由流動，不需要固定的地點經營。它就像人體的毛細血管一樣，存在于城市中，這對城市管理者的管理活動帶來巨大困難。如果有些商家所售的商品屬于劣質產品，消費者的權益就無法保障。其次，是時間上的靈活，在一些經濟比較發達的省份，地攤經濟24小時營業，產生的噪聲會影響周圍城市居民的正常生活。遇到城市交通高峰期，愈發加劇了城市交通的堵塞。時間的靈活也可能帶來大量的城市垃圾，當攤販銷售各種的產品時，沒有固定的時間，在清潔工人打掃完衛生后，垃圾還會源源不斷地產出，這也給城市的管理造成了一定的困難。在疫情未來臨之前，全社會在“擼起袖子加油干”的發展經濟，對于地攤還是按照傳統的方式——通過最基礎的城管執法管理；疫情結束后的短暫期間內，就業壓力等社會民生問題加劇，政府用地攤經濟進行“托底”，維護社會穩定。總體上，它還是有著無可比擬的優點：其一，彈性波動大。上述所講述的空間的散和時間的靈活其實也是彈性波動大的體現。這為那些無經濟來源或者短期內無法找到工作的人，提供了生存的機會。地攤上的商品琳瑯滿目，在滿足消費者需求的同時也能給攤主帶來豐富的收益。其二，連接性強。地攤作為連接商品與消費者的橋梁，在城市的各個區域內形成分散的空間，成為消費者的“最后一公里”，讓消費者不用去太遠的大型超市，在家門口就能購買物美價廉的產品。其三，城市文化空間的縮影。地攤經濟是能體現民間煙火的一種經濟形式，它將市井生活通過擺攤的形式展現出來。武漢的“趕早”，成都的“夜市”等，都體現出每個城市都有的文化特色。

三、比較法視野下地攤經濟政策與法律的反思

（一）域內地攤經濟的治理方式

1.古代對于地攤經濟的管理策略

歷史上，地攤經濟最繁榮的時期處于唐宋時期。唐朝堪稱封建時期的一座高峰，經濟的繁榮令人嘆為觀止，小攤販的數量也不計其數。雖然唐朝統治者對待商業的發展持保守態度，但是對于小攤販的管理在當時還是很先進的。唐朝通過坊市制度對整個長安城進行管理。坊和市分離，承擔商業功能的坊有宣陽坊、平康坊，但是市才具有最正規的商業街區。市由東市和西市組成，里面聚集著各種各樣的攤販，物品是應有盡有。唐末，坊間逐漸被打破，更是發展到“一街輻輳，遂傾兩市，晝夜喧呼，燈火不絕”的程度。宋朝建立以后，城市商業的繁榮促進人口的增長，坊市制度逐漸被打破，變成了街坊制度，各種經濟形式存在于大街小巷之中。此外，宋朝還推行惠商政策，鼓勵地攤經濟。宋代的稅務所對經過稅收點的過往商販收取2%的“過稅”；對城鎮攤販收取3%的“過稅”，遇到自然災害時，往往會減稅。在宋真宗時期，統治者就取消了宵禁政策。北宋張擇端繪畫的《清明上河圖》里面描繪了汴京城內商業的繁華，各種小攤販挑著擔子，行走在大街小巷，側面體現出宋朝時期的地攤經濟達到了前所未有的局面。明清兩個時期的地攤經濟也很繁榮。清代，統治者對與小攤販的管理很寬松，減免了攤販地稅收。在京城內，各種攤販隨處可見，大多聚集于前門大街。清政府甚至默許小商販們把攤子扛進各大衙門，政府機關儼然成為熱門攤位。但是這樣的形式組建影響了衙門的工作效率，便被逐漸禁止了。

古代統治者雖然是實行重農抑商的政策，但是總體來說對人民的生存還以一種寬松的態度。地攤經濟的出現，城市空間格局被打開，鄉村草市逐漸成為商鎮，政治性改變為經濟性，官僚士大族變成了普通市民。

2.新中國對于地攤經濟的管理策略

改革開放以前，我國實行的經濟政策限制于對社會主義的不充分認識的局限性，照搬世界上的其他社會主義國家，主要是以計劃經濟為主的經濟方式。官方對于地攤經濟的主要態度是不支持的，認為這種經濟形式與計劃經濟相悖論。這個時期我國的經濟還是比較脆弱的，地攤經濟的狀態是處于非正式的、處于“地下”狀態，政府對于地攤經濟的管理還是嚴格的，主要是規范和限制地攤經濟。在計劃經濟的初期，政府雖然維持了社會秩序的穩定，限制了類似于地攤經濟的非正規經濟的發展，但是對于人民生活的保障，增進人民福祉的態度還是比較寬容的。隨著我國對社會主義社會的深刻認識以及經濟的良好發展，經濟發展萌發了多樣性的狀態。政府的治理理念也發生了改變，改掉了以往打擊的態度，開始通過政府部門加強監管，著重取締了一些非法經營的地攤經濟，成立了專門的管理機構，并且細化了地攤經濟治理的程序和措施，還制定了一系列規范經營的政策與法規，進一步加強了對地攤經濟的管理。

改革開放之初，我國實行了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。但此時，是由計劃經濟向市場經濟過度的開始階段，對于地攤經濟的各項政策也是謹小慎微的。政府主要支持民營企業與外資企業等非公有制經濟，而此時的地攤經濟屬于一種非正規經濟，未列入主要支持范疇內。在上世紀90年代趕上下崗潮，為了解決大量下崗工人的待業和城市貧困的問題，政府采取的默認狀態，在管與不管之間徘徊，使得地攤經濟在法律上處于“灰色地帶”，缺乏明確的立法規范和法律保障。隨著我國對市場經濟的認識更加深入，開始建立市場經濟體制。政府開始逐漸承認地攤經濟的存在和重要性，出臺了一系列相關政策與法律法規。如有市場出入、鼓勵自主創業、扶持小微企業等一系列措施為地攤經濟的發展提供了廣泛的市場和扶持。并且隨著城市化進程的加快，城市空間的更新和工業結構的調整，城市逐漸發展以“規范經濟秩序、服務管理、保障公共安全”為目標的城市管理模式，客觀上為地攤經濟提供了更加廣闊的市場空間，政府也開始提高公共服務，加強基礎設施建設，促進了地攤經濟的服務和生存環境。其中比較重要的文件有《城市道路管理條例》《城市市容環境衛生條例》等，更加明確了地攤經濟在公共衛生、市容環境、安全等方面的管理要求。2020年新冠疫情暴發以后，為了復蘇經濟，“中央以及各級政府紛紛出臺地攤經濟的相關政策，是我國為適應經濟發展的新階段、環境結構變化和條件機制改變做出的一項戰略決策”。

（二）域外地攤經濟的治理方式

地攤經濟并不是一國所獨有的，在世界上任何國家都能看到地攤經濟的存在，地攤經濟存在的形式多種多樣，如“街頭零售”“社區市集”“跳蚤市場”。大多數國家的地攤經濟以“街頭零售”為主要形式，經營者可以利用便利的交通工具，穿梭在城市的街頭，在城市的公共空間叫賣；“社區市集”主要集中在東亞和東南亞，主要以攤位為主要的表現形式，這樣是為了方便管理經營；“跳蚤市場”是處于“街頭零售”和“社區市集”之間的一種形式，既體現在以靈活方便的交通工具沿著城市街頭的道路叫賣，又可以是固定的攤販存在于市井生活中。跳蚤市場同樣是非正規化經營的重要形式，這與城市社會構建初期以物易物的性質類似。由于地攤經濟的表現形式多樣性，每個國家的管理方式各有千秋，形成了不同的制度去規范和保護。例如泰國曼谷，它作為東南亞的大都市，對于地攤經濟的管理可以作為一種典型的代表。在曼谷街頭，不管是富人區還是貧民窟，都能看到攤販行走在大街小巷。盡管泰國政府對于地攤經濟實行登記制度，但是現實存在的攤販中非法的占據大多數，導致政府的治理理念發生了轉變，認為城市的市容市貌沒有弱勢群體利益重要，逐漸向放任的態度的方向轉變。韓國與菲律賓對于地攤經濟是引導式的，規定在一定的范圍進行擺攤。韓國對于地攤經濟的管理較為嚴格，對于攤販的經營活動，主要是按照區域劃分，如在人口活動巨大的火車站、汽車站、廣場等，是絕對禁止的；在人流量相對不密集的地方，規定區域、規模以及時間長短，這類是屬于相對禁止的。在菲律賓，政府對攤販提出了要求：沿街擺攤要整齊干凈，占行人道的一半，征求沿街門戶商店店主同意才可擺攤經營。相較于以上國家，英國對地攤采取的是管理的方式，英國對于地攤經濟進行了立法管理，對其權限做出了管理。英格蘭、威爾士的地方政府頒布規定，要求擺攤必須經過政府的同意，還對攤販進行限制與收取稅費，對于非法的擺攤行為，給予相應的懲罰。盡管這些國家的地攤經濟發展較為成熟，但是受地域文化的影響，對于地攤經濟的監管也存在著不少的問題。縱觀全球，東南亞地攤經濟比較繁榮，但存在經營不規范、衛生等問題；歐美的地攤經濟發展成熟，依舊也存在衛生、環境等問題。

四、經濟法理念應對化的策略抉擇

（一）發揮政府對于地攤經濟的主導機制作用

城市的建設主要是以人為主，城市的法治化建設要以人民為中心，保障人的基礎權利。反思疫情之前，全國各地很少對地攤經濟賦予“正規經濟”的身份，主要還是以一種非正規經濟來對待。從總體上看，中國城市攤販治理思維經歷了“要不要保留”到“如何管理”的轉變過程，并伴隨著城市化推進以及治理理念更新呈現反復發展的特征。

首先，政府要在地方立法方面轉變理念。大多數地方的地方性立法中就以“維護市容市貌、城市秩序和環境衛生”等公共利益為名對立法權限就進行了限制。因此，地方立法在立法權限的設置上要轉變觀念，在不違背上位法的基礎上，撤銷一些以公共利益為名的不合理限制，并且細化有關制定地攤經濟的發展規劃的法律法規和規劃地攤經濟的標準和指導性文件，而不只是宣傳一些起到口號作用的宣傳語。在立法的形式上，要把公眾參與機制納入進來，不能只有公權力機關獨斷專行，還要限制治理地攤經濟的主體資格；在立法針對的對象上，由于多數城市地攤主要是由代際傳承、下崗職工、生活拮據、正規收入工作微薄的人來經營的，所以要把地攤的規劃設置傾向給弱勢群體，確保這些人能夠通過地攤來改善自己的生活。其次，政府在監管方面要完善監管制度，建立健全行政許可、日常監督、案件查處三位一體的立法監管體系；在執法中主要在地攤銷售和噪聲、污染、衛生等問題上進行強化執法、強化對違法者的懲戒，將地攤經濟作為“微觀經濟主體”，保護其經營權益。維持經濟平衡發展；建立懲戒人員清單，對于首次違法且危害性不大的攤主，進行口頭教育；對于多次違法且屢教不改的攤主，列入懲戒人員清單，限制其進入地攤經濟經營。再次，轉變政府職能，建設服務型政府。“這就要求政府推行更加精細化的城市管理辦法，堅持審慎包容與柔性管理相結合的基本原則，實現政府職能由指令性管理向人性化服務的轉變，化對峙為合作，化博弈為共贏。”政府還應該加強地攤經濟的專業化和標準化、提升管理人員素質和能力；加強地攤市場的環境建設和規范管理，建立衛生保潔、環保治理、公共服務等各方面的標準和規范；推行市政配套設施建設，完善場地停車、公共廁所、供水供電等基礎設施建設。

（二）發揮市場對于地攤經濟的輔助完善作用

地攤經濟作為一種特別交易的經濟形式，在我國市場經濟發展中并沒有消失，而是在不斷發展的過程中釋放活力。新時代地攤經濟出現的原因之一是我國市場發展不平衡不充分結果導致的，但也要借助于市場不斷完善。“即便是在發達的市場環境中，‘地攤也是商品交易的一種必要補充形式”。況且，由于我國城鄉發展和地域發展之間有差距，以及人口消費觀念和能力不同，造成了各地區市場的發展也各不相同，給予了地攤經濟發展的土壤。在我國還存在著商業體系不健全、市場發展落后的中小城鎮，在這些地區，可以借助這些市場發展潛力，更好地規劃地攤的發展，但是對于北京、上海等大都市，簡單粗暴地開放地攤經濟，則會造成地攤經濟的野蠻生長，與實現高質量發展的理念相背離，必然會導致地攤經濟混亂，資源浪費。對于大宗商品、具有不易保存或者物流成本高等特征的商品，這些商品市場發展空間就相對較小，很難在全國形成統一大市場。在此種情況下，可以發揮地攤的小巧靈活的作用，其可以暢通市場的循環，解決商品本身所帶來的問題，提高市場供給與需求的匹配率。

市場作為地攤經濟發展的重要環境，對于地攤經濟的發展具有重要作用。其一是市場為攤販提供了銷售渠道，幫助他們把商品或者服務帶給消費者，是攤販獲取利益和市場份額的重要渠道。與此同時，在互聯網發展的時代，市場還能夠為攤販提供新的銷售渠道和銷售機會，通過線上電商平臺等方式擴大銷售范圍。其二是市場環境開放公正，這樣使得同類的攤販形成競爭關系，激發了攤販提高自己的商品質量和服務水平，吸引顧客。在市場上，顧客可以比較不同攤販的產品和價格，選擇最適合自己的商品。同時市場倒逼著攤販進行創新，通過對市場的觀察、調查和分析，掌握消費者需求和趨勢，提高自己商品在市場上的受歡迎度。其三是有效降低成本。地攤經濟市場規模大、人流量大，可以秉持共建共治共享的理念，共享租金、物流等成本，減輕攤主的費用負擔。此外，同類產品的攤主可以與商家進行聯合采購合作，獲得更加優惠的批發價格，從而進一步降低成本。其四是市場促進資源整合，由于市場是社會資源的集中體現，各類攤主在市場中相互競爭、合作、協調和整合，形成逐漸成熟的市場網絡，也有利于政府的集中統一監管。

（三）社會自身發展規制地攤經濟

地攤經濟是一個城市的社會縮影，能夠發揮出獨特的城市文化，也衍生出市民權利。市民的權利不斷隨著社會的發展，類型更加豐富多樣且逐漸完善。地攤經濟的健康發展，需要市民權利的參與。市民可以發揮自身的一份力量，通過政府網站和投訴等方式向政府部門提意見和建議，或者通過自媒體的方式發布在各個社交平臺上，但最重要的一點是防止市民權利濫用，應守住道德底線。地攤經濟也是社會化的產物，其完善需要社會各方面的努力。現在的消費者大多注重理性消費，盡管地攤上不乏價格便宜的商品，但是也要綜合考慮商品的質量和服務質量，鼓勵物美價廉且服務態度良好的商家，在消費者層面發揮優勝劣汰的作用。消費者除了關注以上的注意事項，還要關注商品使用的安全性能、品質和售后情況。這樣的消費習慣和社會責任感可以推動地攤經濟的可持續發展。

地攤經濟也是一種傳統的經濟形式，其良性發展離不開政府各部門和社會各界的支持，但最重要的是需要靠經營者自身的努力并加以改進，克服自身的缺陷與不足，才能真正走向可持續發展。攤販們不斷提高自己服務和素質，樹立自身的形象，創建自身的信譽。現在大多數攤販有自己的“微信群”等，某種程度上類似于工會等組織，但在群里討論的內容不是去如何完善自身的不足，卻是在商量如何對抗城市管理部門，并未發揮其良善的作用。因此，為了有效發揮類似于工會的管理作用，行業協會可以將疫情管理期間的網格員制度借鑒過來。對于網格員制度治理來說，并不是行政部門進行插手管理，而是攤販們的一種自我化管理。由行業自發形成組織，制定出如同基層群眾自治組織的社區公約和村規民約，有效推動地攤經濟的可持續發展。

五、結語

地攤經濟的存在和發展必然會產生利端和弊端，要想達到各方滿意的程度并不容易。現在我國的經濟還處于復蘇階段，人民的生存需要保障。地攤經濟為了保障就業以及維護社會穩定，必然長期作為一種經濟方式存在于國民社會中。對于地攤經濟的管理，應善于總結國內外積累的經驗，要善于用法律的手段解決共性問題，結合市場的特性，政府發揮主導作用。利用好政府和市場的關系，巧妙地處理兩者在地攤經濟中的作用。應發揮出社會各方面的力量，推動地攤經濟存在形式的轉變以及健康發展。地攤經濟的形式在互聯網上形成了一定的規模，今后的發展中，實體的地攤經濟的良好發展，對于互聯網地攤經濟具有借鑒意義。

（作者單位：海南大學法學院）