平定縣高標準農田建設現狀問題及對策

劉宇寬

（平定縣農業農村局，山西 045200）

當前，高標準農田建設已成為實現耕地保護目標、提高糧食綜合生產能力、建設農業強國的重要手段。面對嚴峻復雜的國際糧食供給形勢和龐大的國內糧食剛性需求，我國糧食安全的壓力越來越大。山西省提出“十四五”末將建成高標準農田160 萬hm2以上的目標，通過持續改造提升，全省高標準農田保有量持續增加，糧食產能穩定在1 350 萬t 以上。然而，面對全省2/3 以上的山區丘陵地區，如何建設與現代農業生產和經營方式相適應的高產穩產農田、推動農業高質量發展是擺在山西省各級農業部門面前的一道難題。平定縣農業農村局在2019 年機構改革后，將高標準農田建設從原五部門各自為政，整合到農業農村局統一實施，高標準農田面積迅速從0.33 萬hm2增加到0.87 萬hm2，耕地質量明顯提升，糧食產量不斷提高。山西省平定縣的實踐是山區丘陵地區建設高標準農田的一個縮影，其經驗做法值得其他山區丘陵地區借鑒，存在的問題是山區丘陵地區建設高標準農田的共性問題，因此以平定縣高標準農田建設實際為例，通過實踐探究其本質，找出解決問題的辦法。

1 平定縣農業生產情況

平定縣地處山西省中部東側、太行山中段西麓、陽泉市東南部，總面積1 394 km2，耕地類型多為梯田、溝壩地，地形坡度為5°～23°，梯田化率在90%以上，田坎均為干砌石坎，屬于典型的土石低山丘陵區。農業生產以旱作玉米為主，667 m2產400～500 kg，經濟作物較少。全縣年平均降水量為520.9 mm，水資源總量3.17 億m3，人均占有量僅為664 m3，只有全國人均占有量的27.3%，低于人均1 000 m3的國際標準，屬資源型缺水的縣。

2 山區丘陵高標準農田建設的實踐歷程

平定縣以糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、鄉村振興示范區等區域為重點，遵循集中投入、連片開發、綜合治理、突出重點的原則，按照《高標準農田建設總體規劃》《高標準農田建設通則》（GB/T 30600—2014）等有關規定，通過實地勘察、廣泛征求項目區廣大農民的意見，對全縣高標準農田建設進行統籌規劃設計，有序推進建設。實行田、土、路、水綜合配套，重點在土地平整工程、土壤改良工程、田間機耕道路工程、小型節水灌溉水利工程等方面加大建設力度，有效提高耕地地力和質量。

平定縣的高標準農田建設工作大體分為3 個階段。第一階段：2011—2018 年。由原國土部門和原農業局牽頭，分別實施各類農田整治項目，其中上圖入庫6 個項目（原國土部門4 個、原農業局2 個）。總計上圖入庫面積0.32 萬hm2，總投資2 507 萬元，這個階段資金投入少，產能提升不明顯，很多高標準農田的工程建設不能很好地滿足農業生產需求。

第二階段：2019—2022 年。對原國土、農業、發改、財政、水利各部門牽頭實施的各類農田整治項目進行統一整合，由各級農業農村部門實施高標準農田建設項目。2019 年、2020 年、2021 年和2022 年，平定縣高標準農田建設面積分別為0.076 萬hm2、0.067 萬hm2、0.067 萬hm2和0.133 萬hm2，總投資分別為1 710 萬元、1 597 萬元、1 500 萬元和3 000 萬元。這個階段總計建成高標準農田面積0.343 萬hm2，總投資達到7 807 萬元，每667 m2投資在1 500 元以上，基本能夠滿足當前農業生產要求，但面對山區丘陵的特殊地理環境，資金投入仍然偏少。

第三階段：2023 年以來，高標準農田建設進入快車道，當年建設面積0.19萬hm2（含提質增效200 hm2），投資6 200 萬元，新建高標準農田每667 m2投入在2 300 元以上。這個階段的設計工程量基本符合現實，較好地滿足了當地農業生產需求。

從平定縣高標準農田建設歷程來看，資金投入不斷增多、建成面積不斷增加。在第一階段，由于投資偏少，有的村建一個水池或者修幾條田間路，就把全村上千畝耕地都劃定成高標準農田，這與實際情況嚴重不符，造成虛假高標，農田單產水平并沒有有效提高，農業生產仍然維持原狀；在第二階段，平定縣按照集中連片、統籌規劃的原則，編制了“十四五”高標準農田建設規劃，以鄉鎮為單位選擇每年的建設區域，以期達到規模效應。隨著建設標準和質量持續提升，農田防災減災能力明顯增強，糧食產能明顯提高。在第三階段，2023 年，農業農村部又出臺了《農業農村部辦公廳關于做好逐步把永久基本農田全部建成高標準農田方案編制有關工作的通知》，投入繼續增加，同時針對部分以前劃定的高標準農田進行了提質增效，為今后的高標準農田建設指明了方向。

3 山區丘陵高標準農田建設的做法和經驗

高標準農田是指集中連片、土壤肥沃、設施完善、田塊平整、易機作業、節水高效、農電配套、生態友好、抗災能力強的高產穩產的耕地，具體來說有“三高”。1）產出能力高。高標準農田地平整、土肥沃、田成方、林成網、路相通、渠相連，每667 m2糧食產能較普通田地增加10%以上。2）農田質量高。通過平整土地、改良土壤等措施，高標準農田平均耕地質量可提高約1 個等級，保土、保肥、保水能力顯著增強。3）資源利用效率高。高標準農田通過農業資源節約集約利用，顯著提升水、肥、藥利用效率，節本增收效果明顯。

平定縣位于山西省中部東側，屬太行山向華北平原過度的傾斜山麓地段，境內群山連綿，溝壑縱橫，全縣80%屬于山地、15%屬于丘陵，僅在縣城周邊和陽勝河、桃河兩側有少量平地，水資源匱乏且開發利用難度大。因此，縣委縣政府針對特殊的地理特點確定了分區分類、因地制宜的原則和水土保持的主攻方向，主要采取的工程措施如下。

1）通過土地平整措施，進行田塊整理，重點是整修梯田、修建田坎，以防治水土流失。①土地平整，主要是耕地“小塊變大塊”。合理調配土方，挖填平衡，同時要與水土保持、土壤改良相結合。土方工程針對每個不同的田塊進行田面高程設計，以地形起伏較小、挖填土方量最合理為原則，進行土地平整。田塊設計主要考慮項目區建設后，要有利于農作物的生長發育，滿足田間機械化作業的要求。②干砌石田坎修筑。梯田外坡要求在確定材質和坎高的前提下，保證梯田的安全穩定，并盡可能少占地、少用工。結合當地土質情況，平定縣梯田外坡取60°～75°。根據實際情況，個別地段因地制宜適當調整田坎高度，確保實施地段田坎的穩定性，以達到防止水土流失的目的。

2）通過整修田間路和生產路，對項目區內的各級道路進行系統的規劃和完善，以利于合理組織田間作業，提高項目區農產品的運輸效率。按照《土地開發整理標準》的相關要求，道路建設既要對內滿足農業機械化作業的需要，又要保證能與外界便捷聯系，以便農產品的運出和農業生產資料的輸入。項目實施以前，各村田間道路不成系統，斷斷續續，土質路面崎嶇不平；規劃設計時結合村民的意見予以取直或延伸，以形成道路網絡。

3）通過土壤改良工程，增加土壤肥力，提高單產水平[1]。平定縣主要采用秸稈還田、增施有機肥、深翻耕等措施，提高土壤肥力水平和農田水分利用效率。此外，通過實施小型水源工程和田間排灌工程措施，保蓄自然降水，節水灌溉，提高補充灌溉的保障能力。農業灌溉工程的建設一定程度上改善了農業生產條件和農村生態條件，促進了結構調整和農民增收，提高了農業綜合生產能力，為促進全縣高標準農田的建設提供了強有力的支撐[2]。

截至2022 年，平定縣累計建成高標準農田0.85 萬hm2，占耕地總面積的1/3，建成后的田間路、梯田梗的利用率都較高，特別是通過田間路建設，山區道路通達率在90%以上，許多多年的撂荒地都實現了農用車通達，獲得廣大農民的一致好評。

4 山區丘陵高標準農田建設存在的問題

4.1 早期建成的高標準農田欠賬較多

2011—2018 年平定縣高標準農田建設方向和重點不突出，各部門各自為政，工程目標有的是生態綠化，有的是科技推廣，而不以地力提升為目的。由于不是整村推進，高標準農田面積認定極其不合理，形成的歷史欠賬較多。很多項目范圍劃定時，涉及項目村只是拿出距離近、立地條件好的地塊搞建設，加上投入嚴重不足，因此虛假“高標”的情況較為嚴重。例如，平定縣柏井鎮等4 鄉鎮柏井一村等23 村高標準基本農田整理項目每667 m2的投資少到只有184.55 元。全縣近0.33 萬hm2的田地雖被劃定成高標準農田，但項目實施前后地力提升并不明顯，糧食產能也沒有大幅增加，有待進一步提質改造。

4.2 資金投入與實際需求相差較大

2019 年以來，平定縣高標準農田建設工程預算定額主要依據《土地整治項目工程量計算規則》（TD/T 1039—2013）、《土地開發整理項目預算定額標準》（財綜〔2011〕128 號），定價標準偏低，如田埂修筑等工程，甲類工定價51.04 元，乙類工定價38.84 元，與實際相差較大。從實踐中看，667 m2投資1 500 元的標準雖然較以前有所提高，但遠不能滿足農業生產需要。例如，2021 年度高標準農田建設項目建設面積0.07 萬hm2，總投資1 500 萬元，在勘測設計后，根據實際需要投資4 000 萬元，在不增加資金投入的情況下只能削減工程量。

4.3 農業灌溉工程利用率較低

農業灌溉工程是實現高標準農田建設的重要措施之一，是建設旱澇保收高產田的重要手段。平定縣是典型的北方雨養型農業區，水源匱乏，農業灌溉工程只能利用小川小水建設。2019 年以來，平定縣累計建設節水灌溉高標準農田588.54 hm2，分別為2019 年134.67 hm2、2020 年233.87 hm2、2021 年40.00 hm2、2023 年180.00 hm2。從實施情況來看，山區丘陵建設農業灌溉難度大、成本高、利用率低。1）水源條件差。農業用水多從小型水庫、過境小流域或深井取水，水量受季節氣候影響較大，在農業生產過程中無法保證充足供水。2）施工難度大。由于山區丘陵的地形特點，管道鋪設不是爬坡就是過坎，施工難度大，且后續維護成本高，開挖遇到青石等的情況也較為常見，工程量增加變更較多。3）農業電價偏高，嚴重制約農業灌溉的推廣和實施。平定縣地處土石山區，小型泵站多，揚程大，灌溉電費是灌溉費用中的主要構成部分，農業電價偏高嚴重制約著農業灌溉的推廣實施。4）因水源、電價等因素制約，建成的農業灌溉設施利用率很低，甚至有的建成后就成了擺設，沒有投入使用，再加上設施建后管護不到位，個別損毀嚴重，因此不能充分發揮應有的效益。

5 山區丘陵高標準農田建設對策

5.1 補齊短板，解決舊賬

進入“十四五”以后，我國農業進入了轉變發展方式、轉換增長動力的攻堅期。高標準農田建設涉及區域廣、建設周期長，必須采取有力措施，加快補齊短板，尤其是面對以前高標準農田建設的舊賬欠賬，要以地力提升、增加產量為首要目標，切實抓好改造提升。1）把早期投入標準偏低的高標準農田逐步納入提質改造的建設規劃中，按照“填齊補全”的原則，進行工程建設[3]。2）把以前未列入工程的田間道路修建、土壤改良和田坎修復作為改造提升的重點[4]。要與新建項目協同發展，按照整村推進、集中連片的原則統一建設，彌補以前的欠賬；以永久基本農田保護區、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為重點，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。

5.2 加大資金投入

山區丘陵耕地條件較差，改造難度大，投入成本高，高標準農田建設要切合實際，不能貪大求洋，要把錢花在刀刃上。平定縣梯田占比較高，以目前的材料成本和工資水平估算，建設0.07 hm2高標準農田需要4 000～5 000 元，然而受財力限制，平定縣每667 m2實際投資僅在2 000 元左右。隨著建設的深入推進，待建設的農田位置更加偏遠，相應的運費成本和勞動力成本更高，投資缺口更大。破解資金難題，要發揮政府投入的引導和撬動作用，創新投融資模式，采取財政貼息、以獎代補、投資補助等多種方式支持高標準農田建設；同時應考慮各地自然稟賦不同、市場價格變化等因素，細化不同區域投入標準。在加大財政投入的基礎上，充分調動市場配置生產要素的功能，積極探索構建多元化籌資機制，探索新型經營主體參與高標準農田建設和管護的模式，通過籌資投勞等方式，參與農田建設運營，分享政策收益。

5.3 科學謀劃灌溉工程

在山區丘陵地區建設農業灌溉工程要因地制宜，在水資源缺乏的山區丘陵實施灌溉工程不能搞一刀切，更不能下指標。針對水源不穩定的具體情況，要注重前期規劃，從設計之初就要廣泛征求當地村民意見，反復論證工程建設的科學性、合理性；要加大小型引水樞紐工程建設力度，特別是過境河流小型引水工程及小水庫下游村莊實施灌溉工程的建設投資；針對施工難度大的問題，設計和施工單位要密切配合，現場辦公，在土方開挖和埋設管道的過程中要根據施工現場具體情況進行施工，設計方案不符合實際的要及時調整，要以嚴謹認真的態度進行工程建設，切忌為趕進度而不求實際、瞎干蠻干；針對農業電價偏高的問題，要實行灌溉電價補貼制，有效激發農民參與建設農業灌溉工程的熱情；針對農業灌溉設施利用率低的問題，要在農業產出上做文章，積極引導農民合理調整種植結構，提高農業產出和農業收益，有效地引導農民進行農業灌溉[5]。

6 結語

平定縣的山區丘陵高標準農田建設模式是因地制宜、科學規劃的結果。隨著建設的深入推進，種植模式、經營模式的不斷創新，還有國家農業政策的助力，山區丘陵地區的高標準農田也能為國家糧食安全保駕護航，山區丘陵地區的農民也能依靠自己力量端牢飯碗。