低治理權：網格化管理實踐限度再審視——基于Q市H區的調查與反思

高士健

低治理權：網格化管理實踐限度再審視——基于Q市H區的調查與反思

高士健

（山東科技大學 馬克思主義學院，山東 青島 266500）

近年來，網格化管理雖然已經成為各地廣泛采用的地方治理創新模式，但在實踐中仍存在諸多限度。既有研究從政社關系、組織架構和技術治理等視角對網格化管理實踐限度進行了討論，忽略了社區網格權責特征對治理績效的影響。基于對Q市H區的案例分析，從治理權視角對網格化管理實踐限度進行再審視。研究發現社區網格在基層治理體系的低治理權位置，使其呈現權責失衡的特點。低治理權與屬地責任擴張、剛性技術規則的壓力型環境間存在結構性張力，迫使基層執行者通過一系列變通策略來應對，最終導致了網格化管理內卷化和懸浮化。從治理權視角審視網格化管理績效的提升路徑，應明確網格的權責定位，審視網格化管理的技術治理特性，推動網格化管理從綜合平臺向專治平臺的功能轉變。

低治理權；網格化管理；實踐限度

一、問題的提出

隨著我國基層社會日益流動化和復雜化，傳統社會治理模式難以應對基層公共服務的需求，基層治理創新模式不斷涌現，其中網格化管理就是典型的案例。自2004年發軔于北京市東城區以來，網格化管理模式在全國迅速擴散，現已成為國家治理基層社會的重要工具，各地近乎呈現“無網格、不治理”的態勢[1]。通過引入網格信息技術和下沉治理力量，網格化管理實現了治理流程再造和治理資源整合[2]，提升了地方政府收集社會信息的效率和提供公共服務的精度。

但作為一種由政府主導推動的治理創新模式，網格化管理在實際運行中存在壓縮社會自治空間、引發基層治理僵化等實踐限度。既有研究從政社關系、制度架構和技術治理等視角對網格化管理的實踐限度進行了充分討論。政社關系視角關注網格化管理中行政力量與自治力量的互動關系，認為網格化管理從本質上是行政主導的治理模式，行政力量下沉壓縮了社區自治空間，使其呈現出重行政管控、輕公共服務的特點[3—4]。制度結構視角關注網格化管理的運行機制問題，認為網格化管理難以擺脫對科層管理的路徑依賴，科層化的組織結構會降低治理靈活性[5]，網格作為新增的治理層級，還造成了條塊下沉后的新碎片化局面[6]。另外，網格化管理運行中的目標考核責任制形成了對基層組織的壓力型體制，造成執行過程中的逆選擇困境，導致了治理目標的偏移[7]。技術治理視角關注網格化管理中工具理性與價值理性的張力，認為網格化管理作為典型的技術治理形式，其目的是使治理信息清晰化，但在實踐層面遭遇管理內容、信息收集、處理能力及職責權限模糊性等多重限度[8]。另外，網格化管理運行中強調標準化的技術規則，也忽視了社區內生的治理資源，致使網格化管理社會基礎異化、治理主體錯位和執行僵化[9]。

既有研究從不同研究視角對網格化管理的實踐限度進行了充分的探討，為本文提供了經驗啟示和理論啟發，但相關議題仍有進一步討論的空間。我們在調研中發現，社區網格的治理權特征也是觀察其實踐限度的重要視角。網格雖替代社區成為社區治理的最基層單位，但至今尚無對網格功能定位的相關政策法規，網格在基層治理結構中的層級位置及其非正式性會對其日常治理實踐產生重要影響。本文嘗試從治理權視角對網格化管理實踐限度進行再思考，并結合對Q市H區網格化管理的案例研究回答以下問題。社區網格的治理權特征是何？治理權特征對網格化管理的執行過程和治理績效產生了怎樣影響？

二、理論進路：基層治理中的治理權結構

國家與地方政府組織的內部結構，對其整體行為和治理績效有著重要影響[10]。從中央到地方，我國設置了五級政府管理體系，各級政府在職能、職責和機構設置上高度一致，具有職責同構的特點[11]，縱向政府間在權責分布上呈現“事權逐級下沉、治權逐級上移”的分立狀態[12]。陳家建將特定政府層級在資源調配、任務設定、時間安排、檢查考核方面的權力定義為政府的治理權[13]。他進一步總結了國家治理體系的治理權結構，認為在中國的行政科層體系中，政府治理權具有明顯的層級分布特點，越高層級政府的治理權越高，越到基層治理權越低。在高治理權情況下，組織可以自由調派行政資源（包括組織資源、財政資源和行政管理資源等）、自主設定工作內容、安排工作開展進程，并在檢查驗收過程中有較大的話語權；而低治理權則相反，組織沒有自由調配資源的空間，工作內容和開展過程都是被動接受，并要按照要求接受考核驗收[13]。與治理權相對的是，各級政府所面臨的治理任務和治理責任卻有相反的分布狀況，高層級政府將治理事務逐級分包，并通過自上而下的任務分解和目標考核機制逐級轉移至基層，造成基層承擔的治理事務和考核壓力達到極值，由此形成基層政府的壓力型體制[14]。

基層治理體系作為國家治理體系的延伸，延續了政府科層組織內部的治理權結構，呈現明顯的層級差異。在基層治理體系中，鄉鎮街道（以下簡稱鎮街）作為最基層的政府機構，面臨著事權擴張與治權緊縮的權責失衡困境[15]。但基層治理場域處于國家與社會交界處，具有更復雜的治理主體和多元的治理關系。府際權力的配置和運行方式不僅會直接影響政府行為，還決定了政府與社會、市場及公民的關系狀態[16]。在鎮街權責失衡局面下，社區作為居民自治組織也被納入行政序列中，呈現高度行政化特點[17]。鎮街將治理事務轉移至社區后，社區成為位于基層治理行政序列的底端組織，處于低治理權的結構性位置。陳家建歸納了社區低治理權的四種表現，即資源調配能力弱、工作內容自主性低、工作時間安排自主性不足和考核檢查的被動性地位。他認為社區的綜合性治理要求與其低治理權位置的結構性張力，使作為市場力量的社會組織也被吸納用來完成綜合性治理任務，難以發揮應有的專業化治理功能。

圖1　網格化管理實踐限度分析框架

受上述理論啟發，本文嘗試結合網格的治理權特征及運行環境建構分析其實踐限度的理論框架（如圖1所示）。隨著網格化管理模式興起，網格在某種程度上已經替代社區成為基層治理行政序列的末端組織[6]。目前，網格的功能定位和組織屬性比較模糊，呈現與社區類似的治理權特征。首先，在基層治理的組織層級中，網格處于比社區更末端的位置，所掌握的資源調配能力不足。其次，網格受市（區）級主管部門、鎮街和社區的多重管理，社區承接的綜合性治理事務和條線類事務皆被轉移至網格，其工作內容自主性小。最后，網格還面臨著多層級考核，對其治理目標、治理過程實現了全面監督，網格的工作時間自主性較低，在多層級考核中處于被動地位。

組織學的新制度主義學派認為，任何組織必須適應環境才能生存，對組織現象的認識應從組織與環境的關系上進行系統分析[18]。考察低治理權對網格治理績效的影響機制，需將其納入網格化管理運行環境中進行整體分析。社區網格運行環境呈現壓力型特點。一方面，網格化管理內設了管理服務清單，社區常規事務和條線事務均以屬地化的形式納入網格化服務清單，網格承擔了無限屬地責任。另一方面，網格化管理內嵌了整套技術治理規則體系，使網格在運行過程中面臨著剛性的規則約束。結合案例分析，本文試圖闡明網格的低治理權位置與壓力型環境間的結構性張力是造成網格化管理實踐限度的中觀機制，而執行者為應對結構性張力所付諸的變通執行策略是導致網格化管理懸浮化和內卷化的微觀機制。從治理權視角對網格化管理實踐過程進行考察，可以清晰地觀察不同主體在其運行過程中的復雜互動，為思考其實踐限度提供了新的理論窗口。

三、社區網格組織架構及其低治理權

Q市H區位于山東半島，近年來，網格化管理已經成為H區重點打造的社會治理特色工程，連續兩年獲評省級社會治理創新優秀成果，具有較強的典型效應。2014年6月，H區開始推進網格化管理服務體系，將全區劃分為183個管區、1309個基礎網格，并從社會招聘1309名專職網格員，實現了“一格一員”的人員配比。下文將主要描述H區網格化管理的基本組織架構和運行過程，并借此呈現社區網格在基層治理體系中的低治理權位置。

（一）網格化管理的組織架構及治理過程

H區政府為推進各層級間順利聯動，設計了一套獨立的網格組織架構，主要包括“區—鎮街—社區—網格”四級架構。H區政府下設區社會治理中心作為全區網格化管理機構，負責組織、協調、指導、監督全區網格化管理工作，擁有人事權和考核權。鎮街成立鎮街社會治理中心作為本轄區網格化管理機構，負責轄區內各社區社會治理工作站、專職網格員的考核及績效發放，具有部分協調權和激勵權。社區內設置社會治理工作站，負責協助專職網格員完成入戶走訪、巡查和事件處置。網格是在社區下劃分的治理單位，H區網格模仿舟山市組團式網格模式，設置了“1名網格長+1名專職網格員+N名專業網格員”的網格團隊，網格長由社區書記兼任，專職網格員負責事件的上報、處置和核實，專業網格員主要由各職能部門下派人員組成，負責網格內的條線業務。

H區網格化管理內容涵蓋所有基層治理事項，包括公安政法、城市管理、安全監管、城市建設、科教文衛等13大類。網格化管理的運行依賴于社區網格上報的事件（部件）信息，網格事件的收集、流轉、處置和核實是核心環節，并遵循著嚴格的技術程序。一是收集。網格事件由專職網格員通過社區巡查、入戶走訪和居民電話反映等方式收集，并根據現場情況判定事件的類型和緊急程度。二是上報及處置。重大事件可由專職網格員通過技術平臺直接上報街鎮社會治理中心或區社會治理中心；普通事件可由專職網格員現場處置核實；無處置權限的則從網格系統內逐級上報，上級會對接收事件進行二次審核以確定責任歸屬，對確屬本級處置的，轉派至相關職能部門處置；審定下級有處置權限的事件，則退回。三是核實。專職網格員須在24小時內對已辦結的事件進行現場核實，并對民眾電話反映事件，進行電話回訪，對處置意見不合格的事件可駁回重新辦理。

（二）社區網格的低治理權

從H區網格化管理的運行實踐來看，社區網格已成為社區之下新增的治理層級，處于基層治理結構的底端。社區網格也延續了基層治理行政體系中的治理權分布邏輯，呈現出低治理權的權責樣態。

一是資源調配能力弱。主要表現為網格雖承擔了大量的基層治理事項，但不掌握任何的公共資源。以H區為例，專職網格員作為網格化管理的執行主體，沒有正式行政身份，由區社會治理中心以勞務派遣方式從勞務公司統一招聘，工資由區級財政承擔。專職網格員的辦公地點設在社區黨群服務中心，其崗位津貼和活動經費由鎮街社會治理經費支出。網格本身的職能定位模糊，再加之專職網格員的編外身份；網格因此不具備執法權和行政權，僅有對鎮街內職能部門的協調權。

二是工作內容自主性小。社區網格承擔的主要任務來自上級條線業務部門和社區，還要不時承擔各部門轉派下來的緊急任務，如人口普查、疫苗注射和疫情防控等。因此，網格的工作內容大都來自上級設定或下派的行政任務，沒有工作內容設定的自主權。

三是工作時間的自由度低。網格內的工作時間在不同治理事項中存在張力，由于網格技術系統對網格事件的上報、處置和核實等任務的處理時間建立了技術化的規則程序，基層網格完成治理任務時的時間自主性很小。在應對社區轉交的日常類綜合性治理事務時，具有相對自主性，但對較為緊急的階段性中心任務，其時間自主性就會壓縮。

四是應對的考核層級多。H區社會治理中心會不定期對專職網格員進行跨級考核，還會對各鎮街進行年度考核，鎮街每月會對各社區的網格化管理情況進行考核排名，社區又會對每個網格負責人的工作情況進行考核排名。盡管考核主要按行政序列逐級進行，但所有考核項目最終都會下壓到網格，以至于專職網格員通常要應對來自多層級的考核，承擔著巨大的考核壓力。

可見，社區網格在基層治理結構中的低治理位置，使其呈現出資源動員能力弱、工作自主性低和考核壓力大的權責失衡特點。處在低治理權位置的網格還要面臨屬地管理擴張、剛性規則約束的運行環境，更加劇了社區網格的執行壓力。

四、壓力型環境與社區網格的低治理權困境

任何組織都有其特定的運行環境，對不同環境壓力的調適過程將直接影響著組織運行效率。隨著社區網格成為基層治理的終端組織，基層治理體系中以屬地管理與技術治理為主的管理機制也被延伸至網格化管理的全過程，其運行環境整體呈現壓力型特點。網格的低治理權位置與壓力型環境間的失衡問題，是造成網格化管理實踐限度的中觀機制。

（一）社區網格的壓力型運行環境

組織通常會面臨兩種環境：制度環境和技術環境。前者是指組織所處的法律制度、社會規范等廣為接受的社會事實；后者是指組織為實現運行效率的最大化所應用的管理方式和技術手段[6]。網格化管理的運行環境也可以劃分為制度環境和技術環境；制度環境表現為基層行政組織將治理事務以屬地化管理方式向社區網格轉移，使其承擔了無限屬地責任；技術環境表現為提升社區網格的運行效率，技術治理形式被高度嵌入到其運行全過程，實現了對社區網格的標準化管理。兩者相互交織，塑造了網格化管理的壓力型環境。

1.屬地管理擴張與網格的職責泛化

屬地化管理是把行政區域劃分為一個個“塊”，賦予屬地政府對所轄地區統籌管理的權力，同時承擔治理責任[19]。隨著基層治理事務復雜化和綜合化，職責同構的行政體制帶來的條塊分工模糊促使上級政府在治理任務壓力下，以屬地管理邊界為依托，將治理事務不斷職責化的下壓至基層政府，導致基層屬地管理的擴張[20]。網格化管理模式的制度愿景是實現條塊治理事務和治理資源在網格內的協同整合，但網格的設置卻為條塊部門將屬地責任向下擴張提供了制度軌道。上級政府部門在面對條塊矛盾和協調問題時，往往將其轉化為網格的屬地責任。以H區為例，區社會治理中心出臺的《H區城鄉社區網格化管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》對網格承擔的治理任務做出了明確規定。

一是社區常規性治理事務。網格承擔的社會治理常規任務包括法律政策宣傳、社會治理及公共安全隱患排查、突發事件處置及重大活動安保、社區糾紛調解、配合協助社區（新村）“兩委”開展居民自治和民主議事協商等11大類。除此之外，基層網格還要完成H區黨工委、管委會決定通過網格開展的其他事項。

二是條線下沉型治理事務。H區社會治理中心還會同區屬職能部門編制了網格管理事項清單，管理清單項目共分為公安政法類、城市管理類、安全監管類、城市建設類、科教文衛類、經濟管理類、超出受理范圍類等13大類，包括各類具體事項近1000項。服務清單事項中有一大部分事項是本應由職能部門處置的專業性事務，但均被編碼輸入網格技術平臺，成為專職網格員上報和處置事件時的勾選項。

為了將治理責任向網格壓實，《暫行辦法》還規定納入網格化管理服務清單的常規性事務，社區和網格對其負有屬地管理責任；而條線下沉的治理事務，則實行主管部門和屬地雙重管理。從制度層面認定了網格對轄區內條塊治理事務的無差別屬地責任，面臨職責泛化的問題。

2.技術形式嵌入與網格的標準化管理

網格化管理作為典型的技術治理形式，其運行過程呈現較強的技術性。從學理層面來看，基層治理的技術化過程有雙重脈絡。一是在實現管理目標時應用的一系列標準化、精細化的管理技術，如項目制、目標管理責任制等；二是治理過程中引入計算機、物聯網、大數據等信息技術手段[21]。網格化管理的技術形式也呈現雙重性。

一是制定了網格化管理目標責任制。區社會治理中心為實現治理任務在基層被規范化和高效率執行，制定了《網格化管理工作實施方案（試行）》，其中包含對各鎮街網格化管理工作的考核指標體系。社會治理中心每月依照指標體系對各鎮街進行考核，考核內容包括事件數量、事件質量和處置流程項目。事件數量遵循達標原則，每位專職網格員每月至少上報30個網格事件；事件質量包括合格率、優秀率和按期核查率，采取激勵原則，事件合格率、優秀率和按期核查率越高，得分越高；處置和轉辦流程層面，設置區級轉辦和組團處置兩項指標，區級轉辦事項越多，得分越高，并要求組團處置率不低于20%。月考核得分納入鎮街年度社會治理工作考核排名，排名結果作為次年社會治理經費劃撥的重要依據。

二是引入了“網格通”智慧治理平臺。為提升網格化管理的運行和監督效率，H區社會治理中心為專職網格員配發了工作專用手機，新入職網格員要在3天內注冊“網格通”賬號，報送事件、入戶走訪、撰寫工作日志、調度等日常工作須通過“網格通”完成。

（二）屬地管理擴張下的低治理權困境

屬地管理作為基層治理權威性與有效性的平衡機制，其功能發揮的前提是“權隨事走”的權責相宜配置。然而，在各項治理事務被不斷下壓至網格的過程中，網格所掌握的治理資源卻沒有相應增加，這就造成了社區網格低治理權與屬地管理責任擴張之間的權責失衡困境。

1.條線事務治理與治理權限懸浮

條線事務的有效治理以治理主體具備特定治理權限為前提，條線部門將治理責任下壓至網格后，管理權和執法權依然收歸職能部門所有。以H區為例，網格對安全生產、占道經營和消防隱患等治理事務都有屬地責任，但社區網格員卻不具備相應的治理權限。

“我們這個管區‘九小場所’特別多，消防安全、占道經營的問題特別突出，一旦出現安全隱患我們都有管理責任。但我們巡查發現了，也就只能提醒一下，人家根本不聽我們的，我們需要有處罰權才行。社區配有專業網格員，他們有處罰權，我們應該是配合他們工作，但平時根本見不到他們的人，很多工作都是我們在做。”（訪談資料：20211221ZJK）

雖然H區職能部門也專門下派了專業網格員進入社區輔助專職網格員處理條線類事務，但一名專業網格員需要同時負責十幾個社區網格，對網格事務的回應能力和動力不足。大量條線治理事務仍需專職網格員來處置，甚至出現了“專職網格員做、專業網格員看”的現象。專職網格員由于缺乏必要的管理權和行政權，對條線事務只能發揮有限的治理作用，面臨著“有責無權”的治理權限懸浮困境。

2.常規事務治理與協調能力虛化

街道和社區下達到網格的常規性治理任務具有綜合性特點，需要動員區級條塊部門協同治理。行政體制內部的動員特點是以行政層級為基礎的自上而下的權威動員，自下而上的動員會因缺乏必要的行政權威支撐而陷入困境。在行政動員模式下，網格的低治理權位置使其處于最弱勢的動員地位，不具備對上級條塊部門的協調動員能力。專職網格員XDL的“退件”經歷頗具代表性。

“LCP社區有條路不好，好幾個老人摔了跤。我把這個件報到了區里，公路局給我打電話責問我為什么要報這個路？這個路壞了影響居民正常生活了，報這個路是我網格員的職責。這個件從區里被退了回來，讓我們自己想辦法修。公路局不負責修，我們能怎么辦？這個件后來作為不合格件，扣了街道的分。”（20210123XDL）

實際上，H區社會治理中心也注意到網格對職能部門的動員乏力問題，專門設計了“街呼區應”的逆向反饋機制，即街道、社區和網格可以對區屬職能部門的配合程度進行逆向評價，但在實際運行中卻難以實現。從行政層級來看，作為網格主管部門的區社會治理中心和鎮街與區職能部門是平級單位，很少鼓勵網格員使用街呼區應機制給區職能部門負面評價。網格員對職能部門的動員更多依靠向鎮街匯報，再由相關領導依靠非正式關系對接區職能部門。但這種非正式的協調動員機制，僅在應對緊急問題或群眾反映強烈的問題時才會采用。而大多數超出網格協調能力的事件，仍會被擱置在社區無法被有效處置。制度設計的網格條塊協同型的靈活性執行結構，在實際運行中難以突破行政體系內部科層化的執行結構約束，網格所處的低治理權位置使其很難掌握調動上級職能部門的能力，面臨協調能力虛化的困境。

（三）技術規則約束下的低治理權困境

網格化管理在運行過程中通過引入管理技術和信息技術，實現了治理過程的標準化和平臺化，提升了基層治理的效率和精度。但治理技術的引入也增強了社區網格運行的規則剛性。

1.多層級考核與治理目標自主性缺失

在區社會治理中心的考核壓力下，鎮街也依據區里的考核標準主動加碼制定了本鎮街針對專職網格員的崗位目標責任管理體制。以《Q街道社會治理專職網格員工作成效考核評分細則（報件部分）》（以下簡稱《細則》）為例，《細則》要求每位專職網格員比區考核標準多報10個事件，對超額完成報件數量和獲評優秀事件的專職網格員給予加分，而對超期核實事件的網格員予以減分。Q街道依照《細則》對轄區專職網格員進行考核排名，月考核排名在后兩位的或考核分數在59分以下（包括59分）者扣發當月績效工資；月考核排名前兩位的發放當月雙倍績效工資；其他考核名次正常發放績效工資；連續兩個月考核得分在59分（包括59分）以下的，由街道社會治理委員會研究予以辭退。

由于考核排名關乎績效發放和工作崗位穩定性，對專職網格員的工作選擇產生了激勵導向。

“那些一天到晚就琢磨報件、包裝優秀件的網格員，可能實在工作基本不干，但他們月底排名很靠前。真真正正給老百姓辦事的，反倒成了落后分子。有時候我們不是不能完成那些指標，是真忙忘了。但區里、街道上不管你這些，他們只看排名結果。”（2021206XJ）

面對多層級的量化考核機制，社區專職網格員既缺少必要的逆向反饋渠道，也缺少自主設定治理目標的空間和動力，完成上報事件數量、合格率和優秀率等量化指標成為他們最主要的工作目標。基層社會的日常治理事務通常具有偶發性、不確定性和突變性等特點，治理過程和結果很難用標準化的量化指標進行考量。在多層級考核的強激勵和層層加碼的指標壓力下，標準化治理指標替代了社區實際的治理需求成為主導網格化管理實踐的運行規則，網格化管理陷入了目標替代的困境。

2.技術化監管與治理過程自主性缺失

通過引入網格通平臺，H區社會治理中心以技術化手段實現了對社區網格運行過程的全過程監督。網格平臺對上報事件描述的字數、格式、配圖都有嚴格規范要求，不符合標準的將會被系統駁回。事件進入平臺后，其處置流程和時間就會被高度監控，系統會自動對超期處置和未核實事件進行實時預警。平臺還內嵌打卡和定位系統，會實時監控網格員在崗情況和巡查軌跡，實現了對網格員工作的全程監管。平臺監管數據會作為上級考核網格的重要依據，進一步壓縮了社區網格在治理過程中的自主性空間。

在新冠肺炎疫情防控時期，H區專職網格員既要配合社區完成收集居民信息、組織核酸檢測、入戶消毒等大量臨時性和突發性工作，還要照常完成網格系統規定的打卡、巡查軌跡等指標任務，否則將被扣分。

“當時我負責的網格是勞動市場，打工的早上6點就出來找活了，我們的核酸6點30分就開始做。但網格系統要求，我們網格員每天8點30必須在系統里打卡，不然就算曠工。做核酸你也知道有多忙，哪顧得上？”（訪談資料：20211220LFF）。

另外，社區糾紛調解類事務的治理通常需要協調多方利益關系，具有治理周期長和不確定性強的特點。但網格通平臺對進入系統的事件的處置時間和辦結評價有剛性要求，導致專職網格員在處置社區復雜事務時面臨自主性缺失的困境。

如上所述，社區網格的低治理權位置使其在應對多層級考核和技術平臺監控時，都沒有談判和反饋的空間，只能被動接受和執行。作為一種監督手段，信息技術平臺的應用進一步放大了考核機制的規則剛性，導致處在低治理權位置的社區網格在治理目標和治理過程的自主性空間被無限壓縮。在屬地責任擴張和技術規則剛性交疊的壓力型運行環境下，專職網格員為確保自己完成治理任務又不至于在網格考核中落后，只能通過一系列執行變通策略來應對。

五、低治理權困境下的執行變通及其后果

基層執行者在面對壓力型體制和權責失衡的壓力時，會通過執行變通等非正式手段來靈活地應對體制性僵化。專職網格員作為基層網格工作的具體執行者，為應對自上而下的執行壓力和技術規則的剛性要求，亦生成了選擇性報件、湊件等變通方式。變通執行成為專職網格員在低治理權困境下不得已而為之的執行策略，最終導致了網格化管理的內卷化和懸浮化。

（一）網格化管理中的執行變通

筆者參與了H區網格化管理的考核工作，從考核數據來看，各鎮街上報的事件處置合格率極高。以L街道為例，2018年11月至2020年12月上報的14978個事件的處置合格率高達96.7%。由于事件上報事關鎮街、社區和網格員的年終考核成績，專職網格員在上報事件時會進行充分權衡，多數上報的事件都經過了權衡和篩選。社區網格主要有以下三種變通策略。

一是選擇性報件。專職網格員在上報事件的過程中，會優先上報依靠街道或社區資源就能處置的事件，盡量不上報區級轉辦的事件。從H區各網格辦理完結的事件類型上看，城市管理類、社會治安類等事件占比超過90%。在處理這類事件時街道及下轄的職能部門有處置權限和資源，進而能保證事件處置的合格率。事件一旦跨級轉辦到區里，網格、社區和街道三級就失去了對事件處置過程的主導權，事件如果被退回，不僅處置責任又回到了鎮街和社區，還面臨在社會治理工作考核中被扣分的問題。

“涉及區級轉辦的事件以前都是照常上報，但現在我們非常謹慎，除非非報不可，不然盡量不報。好多（事）件到區里也不好解決。要是轉到區里又給退了回來，審核的時候會作為未處理事件，然后扣街道和社區的分。”（訪談資料：2021217WYT）

該社區推行網格化管理近兩年的時間里，區級轉辦的事件僅有12例。從極小的區級轉辦事件比例中可以看到，由于基層網格中權責失衡的治理權狀態，專職網格員在日常報件工作中，也會盡量避免上報超出自身協調能力的事件。由于基層網格的協同能力僅限于鎮街一級，所以在系統中上報的事件也多為鎮街一級可處置的事件。

二是運動式達標。中國基層政府由于職責大、壓力重，“拼湊應對”成為一種常見的組織行為[22]。社區網格作為最基層的治理組織也面臨著較大的考核壓力，必須盡快運用多種靈活性手段完成考核指標。網格信息技術平臺雖能夠追蹤事件的處置數據和轉辦痕跡，但對進入系統之前事件生產過程卻無法監督，這給專職網格員留下了“湊”件的變通空間。在上級任務壓力過重時，專職網格員會通過運動式達標的方式來完成對上報事件的考核要求。

“疫情防控期間，我們每天搞信息統計、報表，加班到晚上11點，治理中心這邊還有網格考核任務。很多網格員每天早上來了先把考核要求的報件數量湊出來，實在不行可以自己造。”（訪談資料：20211216ZZH）

除了湊件外，專職網格員為了完成系統提出的巡查要求，每天上午和下午還要應付性地到網格轄區巡查。

“系統還檢測巡查軌道，我們就帶著手機去走一圈。不然怎么辦，如果我們每天按照要求巡查、上報，那其他工作不要開展了。”（訪談資料：20211216ZHJ）

由此可見，技術規則對基層網格執行過程、時間和效率的監督更多是一種痕跡管理，亦給基層變通執行留有空間。在多重任務目標的壓力下，專職網格員通過運行式達標的方式在短時間內創造執行痕跡，應對痕跡導向下的技術規則。

三是跨級共謀。H區社會治理中心也注意到了基層存在選擇性報件和“湊”件的現象，并在實施方案中設置了對“湊”件行為的處罰條例，但收效甚微。筆者通過對事件上報和處置過程的參與觀察發現，執行變通大都是在街道、社區的默許下進行的，可以看作是街道、社區居委會和基層網格三級間形成的一種跨級共謀行為。周雪光曾經關注到基層政府在應對上級考核時會產生上下級共謀的現象[23]。網格化管理的共謀現象不僅發生在上下級，而且是在街道—社區—網格三級間的共謀行為。跨級共謀的形成，源于網格技術程序的去科層化的功能。具體而言，網格技術平臺的執行數據在線上對各層級管理中心實時公開，打破了以往傳統科層組織間的信息不對稱情況，基層網格的數據只要進入系統平臺就會自動被納入對網格所屬的社區和街道的考核數據中。因此，網格信息技術平臺引入，所形成的考核壓力對街道—社區—網格三級呈現均等化分布，進而使其形成了高度關聯的利益—事務連帶關系。最終導致從鎮街到社區均對社區網格的變通行為持默許態度，達成了一種“共識式變通”的默契[24]。

（二）執行變通的后果

社區網格內的執行變通是一線執行者們為應對網格低治理權與運行環境之間巨大張力而不得已為之的結果。執行變通現象的普遍存在也使網格化管理在實踐層面的治理績效面臨諸多限度。

一是治理的內卷化。據《H區社會治理中心2019年度部門預算》顯示，僅2019年該區網格化管理項目支出就達8894.88萬元，主要用于專職網格員工資支出和網格技術系統維護費用。在以巨額投入推進網格化管理的同時，承擔網格實際工作的專職網格員卻時常面臨困境。

“我們不是發現不了（事件），是沒辦法解決。街道有些部門說，我們網格員來了帶了很多活來。可我們這些活是為誰干的？不也是為他們干的？居民抱怨我們說，區里把我們“吹”得很厲害，可就是個網格員，實際問題都管不了。”（訪談資料：20211118HZM）

專職網格員面臨的現實困境體現了在網格化管理的頂層設計投入與基層實踐結果之間的錯位，也是網格化管理體系中基層治理權架構不盡合理的具體體現。網格化管理原本是政府設計用以提升基層治理效率和公共服務精度的治理工具，社區網格是各類行政力量下沉和資源統合的協同單位；但在實際運行中，網格卻常被作為縱向行政序列向社區之下延伸的行政層級，并因處在行政序列的低治理位置成為各類屬地管理責任的兜底單位。以巨額財政支出供養的專職網格員大多數的日常工作注意力聚焦于完成納入考核指標和屬地責任的條塊行政任務，而沒有足夠的精力和能力去回應社區民眾的需求，最終呈現出一種“高投入、低治理”的內卷化悖論。

二是治理的懸浮化。網格化管理通過引入技術治理形式，對基層治理進程、方式和手段都實現了精細化的考核和技術化的監測，表面上提升了治理過程的規范化和程序化，似乎彌合了治理中的上下級信息不對稱情況，但實際上卻加劇了治理過程與現實情境之間的錯位。在技術規則的剛性約束下，基層治理所需的自由裁量空間被極度壓縮，專職網格員只能通過有選擇地上報事件和制造事件來迎合考核規則的要求。而上報的事件作為網格化管理的主要信息來源，是專職網格員深陷低治理權困境下選擇和制造后的事件，所反映的社會事實是在技術規則、條塊分割的約束下的建構產物，難以反映社會事實的全貌和原貌。網格化管理雖然在表面上呈現出一種高效率的技術景觀，但其實際運行過程卻懸浮于真實的社會場景，呈現出空轉化的趨向。

六、結論與討論

基于對Q市H區網格化管理的案例分析，本文認為網格化管理的實踐限度是由社區網格在基層治理體系的低治理權位置與屬地管理擴張、剛性技術規則的運行環境間的結構性張力所致。網格化管理的設計愿景是希望通過網格管理平臺實現條塊部門治理資源在網格中的整合和協同，但在實踐中卻為條塊部門下沉治理任務提供了制度軌道，制度設計中條塊資源下沉的整合邏輯演變為條塊事務下壓的避責邏輯。網格內嵌的技術治理規則加大了對基層執行過程的剛性約束，擴大了社區網格權責失衡的低治理權困境，引發了基層執行者的變通執行策略，損耗了網格化管理的治理績效。質言之，網格化管理的制度困境和執行困境的根源，是社區網格在基層治理架構中的低治理權位置難以適配制度環境和技術環境對其治理功能的要求。因此，破解網格化管理的關鍵是明確網格在基層治理體系中的權責定位，審視網格化管理的治理特性。

首先，應從制度層面設置條線事權的網格準入機制。網格化管理的管理機構應作為事件準入的審核部門，明確網格化管理的常規管理事項清單，對臨時納入的管理事項進行審核。準入網格的工作事項，相關職能部門應按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，適當下沉治理權限，合理劃撥網格經費，以實現基層網格在執行過程中的權責對等。

其次，應重新審視網格化管理的技術特性。網格因其較強的技術化屬性在信息采集、整合和控制方面展現出極高的效率。如在新完肺炎疫情防控中，各地之所以能夠快速鎖定特殊群體，離不開社區網格對居民各類信息數據的收集和儲存，證明了網格化管理更適合信息收集類工作。網格化管理一旦從信息集合平臺轉換為綜合性治理平臺，其技術屬性帶來的強規則性就會難以適配基層社會的多樣性和復雜性，進而損耗其效用發揮。

最后，應推動社區網格從綜治平臺向專治平臺的功能轉變。網格化管理在各地實踐中的管理功能和運行形態存在明顯差異。比如H區除社區基礎網格外，各區級職能部門還根據條線業務建立了專業網格，專業網格員由職能部門直接派駐管理，負責條線信息的收集與專業處置，網格化管理更多定位于對消防安全、安全生產等基礎部件信息的監控、采集和處置平臺，呈現出較高的治理效能。網格化管理的強技術屬性在面對形態單一的治理對象時具有效率優勢，而在應對復雜多變的社會綜合性治理事務時存在治理僵化的局限。推進網格化管理從綜合平臺向專治平臺的功能轉向，是另一個可以探索的方向。

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D638

A

1008-4479（2024）02-0090-11

2023-06-09

國家社會科學基金重大項目“農村社區治理創新問題研究”（22＆ZD173）；青島市社會科學規劃項目“青島市社區網格員職業倦怠研究”（QDSKL2001138）

高士健（1991—），男，山東惠民人，山東科技大學馬克思主義學院講師，武漢大學中國鄉村治理研究中心訪問學者，主要研究方向為基層治理。

責任編輯 范瑞光