健全黨的全面領導制度體系研究

韓　強，李　劍

健全黨的全面領導制度體系研究

韓強1，李劍2

（1北京外國語大學 馬克思主義學院，北京 100089；2中共山東省委黨校 黨的建設教研部，山東 濟南 250021）

堅持和加強黨的全面領導必須不斷健全完善黨的領導制度體系，實現(xiàn)黨的領導的制度化、規(guī)范化、程序化，把黨的領導納入法治化的軌道。黨的全面領導是一個系統(tǒng)工程，健全其制度體系也具有高度的復雜性，因此，健全這一制度體系，必須立足黨的全面領導的實際，著眼實現(xiàn)黨的領導的奮斗目標，從制度規(guī)范、實施和保障監(jiān)督等各方面系統(tǒng)化加以推進。要構建完善的黨的領導制度體系，必須做好健全完善黨的全面領導制度體系的總體設計，以健全完善黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方領導核心地位的制度為統(tǒng)領，牢牢把握完善民主集中制原則這個根本，以完善和落實向黨中央請示報告制度為重點，大力強化黨的全面領導制度的實施，為有效發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領導這一最大制度優(yōu)勢提供完善有力的體制機制保障。

中國共產(chǎn)黨；健全完善；全面領導制度體系

自黨的十九大明確作出“堅持和加強黨的全面領導”重要論斷以來，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強調(diào)要“堅持和完善黨的領導制度體系”，并對黨的全面領導制度體系進行了系統(tǒng)的構建，要求建立不忘初心、牢記使命的制度，完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度，健全黨的全面領導制度，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度，健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度，完善全面從嚴治黨制度。繼而，黨的二十大報告進一步提出，黨的領導是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實，必須健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系。黨的全面領導是一個系統(tǒng)工程，健全其制度體系也具有高度的復雜性，因此，健全這一制度體系，必須立足黨的全面領導的實際，著眼實現(xiàn)黨的領導的奮斗目標，從制度規(guī)范、實施和保障監(jiān)督等各方面系統(tǒng)化加以推進。

一、強化制度體系保障是堅持和加強黨的全面領導的緊迫任務

黨的全面領導就是中國共產(chǎn)黨把堅持黨的領導要求貫徹落實到管黨治黨、治國理政的各方面各領域各層次的過程。習近平總書記指出：“黨的領導必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須體現(xiàn)到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和國防軍隊、祖國統(tǒng)一、外交工作、黨的建設等各方面。哪個領域、哪個方面、哪個環(huán)節(jié)缺失了弱化了，都會削弱黨的力量，損害黨和國家事業(yè)。”[1]216而制度更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，只有把黨的全面領導制度化、規(guī)范化、程序化，完善制度體系，強化制度保障，黨的全面領導才能真正實現(xiàn)，并得到持久保證。

（一）加強制度體系建設是黨的領導的內(nèi)在要求

黨的領導是黨領導國家和社會事務以完成自身使命的過程。黨的領導是全面的、系統(tǒng)的、整體的，主要體現(xiàn)為政治領導、思想領導、組織領導。由于領導是依法依規(guī)行使職權的過程，我們黨又是執(zhí)政黨，只有保證黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，黨的領導和執(zhí)政必須依法依規(guī)進行，才能確保我們黨不犯大錯誤，即使犯錯誤也容易得到糾正。我們過去之所以會出現(xiàn)“左”和右的錯誤，領導過程中容易受到個人因素的影響是一個重要原因，因此，要使黨的領導不因個人因素而改變，必須走制度化道路。黨的領導涉及主體、依據(jù)、定位、職權、原則、程序、體制、機制等多個方面，只有把各個方面都制度化，形成明確的制度規(guī)范，才能使黨的領導在各個環(huán)節(jié)各個方面都有規(guī)可依、有序進行，切實實現(xiàn)黨的領導的任務和目標，也有效避免誤解誤讀和走樣變形。

（二）加強制度體系建設是依規(guī)治黨的經(jīng)驗總結

制度有一個突出特點，就是必須系統(tǒng)化，不系統(tǒng)或者系統(tǒng)化程度不高，都會使制度難以充分發(fā)揮作用，甚至會流于形式。因此，正如我們常說的，治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度，法度必成體系。在管黨治黨的過程中，我們?nèi)找嬲J識到黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的必要性，因而確立了體系化的建設目標，并不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設。2013年11月出臺的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》第一次把“全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”作為黨內(nèi)法規(guī)建設的目標。2016年12月中共中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，其中也明確指出：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。”具體要求則是黨內(nèi)法規(guī)制度體系健全、實施到位、保障有力①。經(jīng)過全黨共同努力，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設取得顯著進展。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上莊嚴宣告，“我們黨堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。黨的二十大報告重申了“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這一重大判斷。目前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)形成以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，以部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)為重要組成部分，由各領域各層級黨內(nèi)法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體①。黨的領導作為這一體系的重要組成部分，其體系化水平也得到不斷提高。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》一文指出，黨的領導法規(guī)，是規(guī)范和保障黨對各方面工作實施領導，明確黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會組織等領導與被領導關系的黨內(nèi)法規(guī)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領導核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效的黨的領導法規(guī)共772部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)44部，部委黨內(nèi)法規(guī)29部，地方黨內(nèi)法規(guī)699部[2]。這些數(shù)據(jù)充分體現(xiàn)了黨的領導黨內(nèi)法規(guī)建設的成效和較高的體系化水平。

（三）加強制度體系建設是自我革命的迫切需要

堅持自我革命是我們黨的突出特點和獨特優(yōu)勢，其理論本質(zhì)在于堅持真理、修正錯誤，實踐重點是發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差。正是由于我們黨始終堅持自我革命，不斷提升自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，我們黨才找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，管黨治黨寬松軟狀況得到根本扭轉，風清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)不斷形成和發(fā)展。我們黨歷史上經(jīng)歷了六次大的自我革命，才最終取得今天這樣的成功。面對新的使命任務，全黨仍然必須堅持自我革命，弘揚自我革命精神，特別要構建完備的自我革命制度規(guī)范體系，使黨的自我革命納入法治化的軌道，這樣可以使我們黨少犯或不犯錯誤，即使犯錯誤，也容易在法治化的軌道上加以糾正，從而有效避免犯大錯誤。這正是黨的二十大報告強調(diào)“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”的重要原因。

二、黨的全面領導制度體系的基本構成

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領導力量，黨的領導是最高政治原則。全黨必須堅持黨領導一切的根本原則，堅決維護黨中央權威，健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)。根據(jù)制度體系的一般構成和黨內(nèi)法規(guī)體系的基本構成，我們可以把黨的全面領導的制度體系劃分為制度規(guī)范體系、制度實施體系和監(jiān)督保障體系三大類，其中，制度規(guī)范體系是基礎，制度實施體系是目的，監(jiān)督保障體系是抓手，并使三者有機統(tǒng)一于黨的全面領導的理論和實踐之中。

（一）黨的全面領導的制度規(guī)范體系

建構制度規(guī)范體系的目的在于明確黨的全面領導的黨內(nèi)法規(guī)制度依據(jù)，實現(xiàn)有規(guī)可依。黨的全面領導的制度規(guī)范體系是一個總括性的概念，首先體現(xiàn)為對黨的全面領導的總體制度設計和體系化要求。對此，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》把黨的全面領導的制度規(guī)范體系概括為建立六個基本制度，其定位各有不同，不忘初心、牢記使命的制度和全面從嚴治黨制度側重于為黨的領導提供保證，其他四個制度則與黨的領導直接相關，體現(xiàn)了對黨的全面領導的制度規(guī)范體系進行整體建構的思路。

其次，黨的全面領導的制度規(guī)范體系還體現(xiàn)為具體領域制度的體系化。從直接相關的幾個制度看，其體系化要求和特點也非常突出。比如，關于完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度，《決定》在原則要求下，特別強調(diào)了兩個制度：一是健全黨中央對重大工作的領導體制，強化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構職能作用，完善推動黨中央重大決策落實機制，嚴格執(zhí)行向黨中央請示報告制度，確保令行禁止；二是健全維護黨的集中統(tǒng)一的組織制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密體系，實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。兩個制度分別強調(diào)領導體制和組織制度，有助于形成合力。

關于健全黨的全面領導制度，《決定》進行的制度構建則更加集中，其中要求完善黨領導人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委（黨組）工作制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領導作用。完善黨領導各項事業(yè)的具體制度，把黨的領導落實到統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局各方面。完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力。三個層面制度體現(xiàn)了宏觀、中觀和微觀的統(tǒng)一，以及地位、職能、作用的結合。在此基礎上，黨的二十大報告進一步明確，要健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系，要求完善黨中央重大決策部署落實機制，確保全黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，確保黨的團結統(tǒng)一。完善黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構，加強黨中央對重大工作的集中統(tǒng)一領導。加強黨的政治建設，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，落實各級黨委（黨組）主體責任，提高各級黨組織和黨員干部政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力。堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，貫徹民主集中制，創(chuàng)新和改進領導方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革能力，調(diào)動各方面積極性。這一表述，使黨的全面領導的制度規(guī)范體系更具有全面性和科學性。

（二）黨的全面領導的制度實施體系

建構制度實施體系的目的在于保證黨的各領導主體能夠嚴格按照規(guī)定的職權依照法定程序行使各具體領域的領導權，從形式上必然體現(xiàn)為具有獨立性和體系性的黨內(nèi)法規(guī)制度。從表面上看，這些獨立的黨內(nèi)法規(guī)制度提供了黨的領導的制度規(guī)范，但是對于有權部門如何行使權力的規(guī)定無疑更具有主體地位。對此，我們從現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)實施體系的逐步完善即可見一斑。

關于黨領導經(jīng)濟建設方面的法規(guī)，主要包括《黨中央領導經(jīng)濟工作規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等，體現(xiàn)了黨中央對經(jīng)濟工作、“三農(nóng)”工作集中統(tǒng)一領導的規(guī)范和加強。

關于黨領導政治建設方面的法規(guī)，這方面的黨內(nèi)法規(guī)較多，包括《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《社會主義學院工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例》等，其領導規(guī)范意義突出。

關于黨領導文化建設方面的法規(guī)，主要有《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責任制實施辦法》《黨委（黨組）網(wǎng)絡意識形態(tài)工作責任制實施細則》等，為黨領導文化建設提供了制度規(guī)范。

關于黨領導社會建設方面的法規(guī)，主要有《中國共產(chǎn)黨領導國家安全工作條例》《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規(guī)定》等，體現(xiàn)了加快推進社會治理現(xiàn)代化，把黨的領導優(yōu)勢更好轉化為社會治理效能的基本思路。

關于黨領導生態(tài)文明建設方面的法規(guī)，主要包括《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等，體現(xiàn)了以壓實生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護政治責任，推動建設美麗中國的總體思路。

關于黨領導國防和軍隊建設方面的法規(guī)，主要包括《中國共產(chǎn)黨軍隊黨的建設條例》《軍隊政治工作條例》等，黨對軍隊的絕對領導得到充分體現(xiàn)。

當然，以上黨內(nèi)法規(guī)目前仍處于不斷完善之中，2023年4月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》圍繞堅持以完善“兩個維護”制度保證全黨團結統(tǒng)一、行動一致進行制度構建，提出了新的立規(guī)重點，包括：健全用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育人民的制度；健全黨中央對重大工作的領導體制；健全黨中央領導各級各類組織的制度；完善黨中央重大決策部署落實機制；健全保證全黨同黨中央保持高度一致的制度；健全黨員干部政治能力建設制度。圍繞堅持以完善黨的領導法規(guī)制度有力確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方進行制度構建，提出的新的立規(guī)重點則包括：完善黨在各種組織中發(fā)揮領導作用的制度；完善黨領導各項事業(yè)的制度；完善把黨的領導貫徹到黨和國家機構履行職責全過程的制度；健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平的制度。在以上框架下，均提出了具體的立規(guī)方案，成為黨的領導制度實施體系的重要組成部分。

（三）黨的全面領導的制度監(jiān)督保障體系

黨的監(jiān)督保障法規(guī)，是調(diào)整黨的監(jiān)督、激勵、懲戒、保障等的黨內(nèi)法規(guī)，其職能是為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責提供制度保障。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年7月1日，我們黨現(xiàn)行有效的黨的監(jiān)督保障法規(guī)共1370部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)77部，部委黨內(nèi)法規(guī)57部，地方黨內(nèi)法規(guī)1236部[2]。這些黨內(nèi)法規(guī)制度往往是從總體上發(fā)揮保障監(jiān)督作用的，其領域涵蓋黨的領導、黨的組織、黨的自身建設多個方面。

在加強黨的監(jiān)督方面，我們構建了較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，其中《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》具有基礎性地位。這一條例經(jīng)多次修訂，體現(xiàn)了全面落實黨內(nèi)監(jiān)督責任，充分釋放監(jiān)督制度優(yōu)勢的立規(guī)初衷。此外，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》強調(diào)深化政治巡視，充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的利劍作用；《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》等則著力保證紀檢機關依規(guī)依紀履行監(jiān)督執(zhí)紀職責；《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規(guī)定》《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》等則注重加強對“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督；《黨政領導干部考核工作條例》《高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價辦法（試行）》等則從完善考核評價機制入手，促進了講擔當、重擔當、改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的鮮明導向的形成。

在加強保障方面，我們也制定了一系列黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》等，在發(fā)揚黨內(nèi)民主，保障黨員權利，增強黨的生機活力方面發(fā)揮著無可替代的作用。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》《中央文件制定工作規(guī)定》等，在把黨內(nèi)法規(guī)制度建設和中央文件制定工作納入制度化規(guī)范化軌道方面發(fā)揮了突出作用。此外，像《黨政機關公文處理工作條例》《機關檔案工作條例》等，也極大地推動了機關運行服務保障水平的提升。

三、進一步健全完善黨的全面領導制度體系的基本思路

雖然習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上莊嚴宣告“我們黨堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，但是，從黨的全面領導制度體系看，距離完善的黨內(nèi)法規(guī)體系還有一段路要走。為此，我們要著力抓住如下幾個工作重點。

（一）做好健全完善黨的全面領導制度體系的總體設計

目前對于黨內(nèi)法規(guī)體系，大家普遍認同中央概括的“1+4”體系框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊①。相對而言，對其他體系框架的關注稍弱。實際上，2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》提出，要把制度規(guī)范體系凸顯出來，承擔起草任務的中央有關部門要加強組織領導，落實工作責任，抓緊推進有關工作。牢牢抓住質(zhì)量這個關鍵，深入開展調(diào)查研究，做到于法周延、于規(guī)周詳、于事簡便，確保每部黨內(nèi)法規(guī)都立得住、行得通、管得了。要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級各類黨組織要認真履行主體責任，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、監(jiān)督檢查、問責追責力度，堅持抓住“關鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一，把法規(guī)制度威力充分釋放出來②。同時還強調(diào)到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強①。這些表述高度重視制度規(guī)范體系和執(zhí)行體系問題，體現(xiàn)了立規(guī)、執(zhí)規(guī)在體系建設中的重要地位。此外，黨的十九屆四中全會繼續(xù)強調(diào)要構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，進一步從健全黨內(nèi)法規(guī)體系、抓好黨內(nèi)法規(guī)實施、強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障三個方面部署了“建設完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅定不移推進依規(guī)治黨”工作。有鑒于此，我們要著眼于完善制度規(guī)范、制度實施和監(jiān)督保障三大體系進行頂層設計，把黨的全面領導制度體系規(guī)劃好。

（二）以健全完善黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方領導核心地位的制度為統(tǒng)領

堅持黨的領導，最根本的是堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。黨章規(guī)定“四個服從”，最根本的是全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會；黨中央強調(diào)“四個意識”，最根本的是堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導[3]223。黨的全面領導的首要任務是保證黨中央的集中統(tǒng)一領導，這是由黨的領導的性質(zhì)、地位、任務決定的，也是馬克思主義的一個基本原則，更是黨的領導歷史經(jīng)驗總結和黨的紀律的集中體現(xiàn)。可以說，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心地位，是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的一個突出特點。習近平同志強調(diào)：“黨中央是大腦和中樞，黨中央必須有定于一尊、一錘定音的權威”。只有堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導，黨的重大決策才能真正落實，黨才能真正團結一致帶領全國各族人民為實現(xiàn)黨確定的目標共同奮斗。堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導，必須堅持中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會是黨的領導決策核心，黨中央作出的決策部署，黨的紀檢機關和組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門要堅決貫徹落實，國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關的黨組織，黨的地方組織，以及企事業(yè)單位、人民團體等的黨組織也都要堅決貫徹落實。當然，正如習近平總書記指出的：“總攬，不是事無巨細都抓在手上。要統(tǒng)籌抓好，但不能陷入事務主義，不是包辦具體事務，不要越俎代庖。要善于議大事、抓大事、謀全局。”

從地方層面看，地方黨組織是同級機構的領導核心，擔負著貫徹落實黨的路線方針政策和中央重大決策的重要任務，也要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，理順黨的組織同其他組織的關系，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中得到貫徹落實。各級黨委應該集中精力把方向、抓大事、出思路、管干部，對全局工作通盤考慮、整體謀劃，形成全面推進的工作機制。

從基層組織看，要著力提升黨的基層組織的組織力、領導力。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把各領域基層組織黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。要加強企業(yè)、農(nóng)村、機關、事業(yè)單位、社區(qū)各領域基層黨組織建設，加強社會組織基層黨建工作，探索新業(yè)態(tài)和互聯(lián)網(wǎng)等領域黨的基層組織建設，使黨的各級基層組織做到組織全覆蓋、作用更突出。

（三）牢牢把握完善民主集中制原則這個根本

民主集中制是黨的根本組織原則和根本領導制度，是全黨的根本遵循。我們黨的組織優(yōu)勢正是在于黨是用民主集中制組織起來的。堅持加強黨的領導，必須以全面落實民主集中制為前提。我們黨能夠取得領導革命、建設、改革的偉大成就，根本在于始終堅持民主集中制，有效避免了議而不決的“放任式民主”，也有效遏制了只講集中不講民主的“一把手”獨斷專行，從而保證了黨的領導核心地位的實現(xiàn)和作用的發(fā)揮。

堅持和加強黨的全面領導，必須健全和落實民主集中制的各項具體制度，使黨與各方面的關系制度化、規(guī)范化、科學化。特別是要健全黨領導國家權力機關、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關和人民團體的制度，健全各級黨委（黨組）的工作制度和行為規(guī)范；嚴格執(zhí)行《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，健全各級黨委的議事決策規(guī)則，健全正確處理上下級黨組織工作關系的具體制度，保證全黨在思想上、政治上和行動上高度一致。尤其要避免把民主和集中對立起來的傾向，正如習近平總書記強調(diào)的，“堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，不是說不要民主集中制了，不要發(fā)揚黨內(nèi)民主，把這兩者對立起來是不對的”。

（四）以完善和落實向黨中央請示報告制度為重點

請示報告是指下級黨組織向上級黨組織，以及黨員、領導干部向黨組織請示報告重大事項的相關活動。請示報告制度是我們黨的一項重要政治紀律、組織紀律、工作紀律，是執(zhí)行民主集中制的有效制度安排和工作機制，對于堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，保證全黨團結統(tǒng)一和行動一致，具有重要意義[4]。請示報告制度是在黨領導革命、建設、改革的歷史進程中逐漸形成和完善起來的，在黨的領導和黨的建設中都發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，在堅持加強黨的領導進程中，我們黨不斷完善這一制度。黨的十八屆六中全會細化了重大事項請示報告制度，規(guī)定全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，各人民團體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報告工作。2019年2月，黨中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，進一步健全完善了相關工作制度。與此同時，黨的請示報告制度在實施中也取得了顯著進展，但是仍然存在不少問題，仍有一些黨組織和領導干部組織觀念、程序觀念淡薄，他們在作出重大決策、處理重要問題時，事前不請示、事后不報告，搞先斬后奏、邊斬邊奏，甚至斬而不奏；有的變著法兒把一件完整的需要匯報的大事情分解成一件一件可以不匯報的小事項，讓組織程序空轉；有的只對領導個人負責而不對組織負責[5]38；等等。實際上，遵守黨的組織紀律，向組織匯報，聽組織意見，很多問題就不會發(fā)生[5]38。對不請示報告的干部，黨組織要格外注意，可能就是要出問題的前兆[5]39。涉及重大問題、重大事項按規(guī)定向上級黨組織請示報告，是必須遵守的政治紀律和政治規(guī)矩，是對黨組織是否盡責、黨員干部是否合格的重要檢驗。要堅持和加強黨的全面領導，必須把完善和落實向黨中央請示報告制度作為重點，各級黨組織和廣大黨員干部一定要站在旗幟鮮明講政治的高度，牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，嚴格執(zhí)行重大事項請示報告制度，做到有令必行、有禁必止。

（五）大力強化黨的全面領導制度的實施

制度的生命力在于執(zhí)行。一分部署還要九分落實。制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面[5]129。在黨的領導過程中，各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象③。要加強黨的領導理論研究和宣傳教育，把黨的領導融入各方面教育之中，引導全黨全社會充分認識黨的領導這一中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征和優(yōu)越性，堅定制度自信。要提高新時代干部隊伍的治理能力，通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作③。

總之，辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在堅持黨的領導。正如習近平總書記指出的，加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)。要通過深化黨和國家機構改革，努力從機構職能上解決黨對一切工作領導的體制機制問題，解決黨長期執(zhí)政條件下我國國家治理體系中黨政軍群的機構職能關系問題，為有效發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領導這一最大制度優(yōu)勢提供完善有力的體制機制保障、堅實的組織基礎和有效的工作體系，確保黨對國家和社會實施領導的制度得到加強和完善，更好擔負起進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想的重大職責[6]272。

① 見《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，《中共中央辦公廳通訊（“黨內(nèi)法規(guī)專刊”）》2018年第11期。

② 見《中共中央關于印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）〉的通知》，《中共中央辦公廳通訊（“黨內(nèi)法規(guī)專刊”）》2018年第11期。

③ 見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。

[1] 習近平. 論堅持人民當家作主[M]. 北京: 中央文獻出版社, 2021.

[2] 中共中央辦公廳法規(guī)局. 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系[N]. 人民日報, 202-08-04(1).

[3] 習近平. 論堅持黨對一切工作的領導[M]. 北京: 中央文獻出版社, 2019.

[4] 中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》[EB/OL]. http: //www. xinhuanet. com//world/2019-02/28/c_1124177187. htm, 2019-02-28/2024-01-15.

[5] 習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M]. 北京: 中央文獻出版社, 中國方正出版社, 2015.

[6] 十九大以來重要文獻選編（上）[M]. 北京: 中央文獻出版社, 2019.

D251

A

1008-4479（2024）02-0049-08

2023-12-15

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“新時代海外中共觀研究”（22JZD023）

韓強（1965—），男，山東禹城人，法學博士，北京外國語大學馬克思主義學院院長、教授，博士生導師，主要研究方向為黨的建設基本理論、黨內(nèi)法規(guī)制度、海外中國共產(chǎn)黨研究；

李劍（1955—），男，山東寧陽人，中共山東省委黨校黨的建設教研部教授，主要研究方向為黨的建設。

責任編輯 徐慧楓