建立防范化解地方政府債務風險的長效機制
——債務與資本性預算的路徑探索

2024-05-23 22:50:14汪德華侯思捷

學習與探索 2024年3期

關鍵詞：管理

汪德華,侯思捷

2015年新預算法實施以來,中國按照“開前門、堵后門”的基本思路,逐步構建起地方政府債務管理制度。但由于地方穩增長壓力較大等原因,“開前門、堵后門”的執行效果并不如意。地方政府在預算法允許的一般債、專項債之外,還通過地方融資平臺等方式間接舉借債務,產生了隱性債務問題[1]。2018年以來,中央相繼下發文件,明確了堅決遏制增量、妥善化解存量的隱性債務處置思路。其后,部分地區開展全域無隱性債務試點。但在經歷新冠疫情三年沖擊之后,地方財政的運轉面臨新的壓力,地方政府隱性債務的化解面臨新的挑戰。2023年7月中共中央政治局會議首次提出:“制定實施一攬子化債方案。”(1)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6893950.htm?slh=true.2023年10月舉行的中央金融工作會議進一步要求:“建立防范化解地方債務風險長效機制,建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”(2)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202310/content_6912992.htm.。

地方政府債務管理制度演變歷程表明:在新發展階段,如何以制度性安排建立防范化解地方債務風險長效機制,還需深入研究。我們認為,為建立長效機制,地方政府債務管理必須與政府投資活動關聯起來,實現資本性支出和對應的政府債務統籌管理的目標。為此,可考慮編制一本統一反映所有資本性支出和包含債務在內的所有資金來源的預算報表,推行債務與資本性預算制度[2]。本文即是按照這一思路,結合國際經驗,分析在中國推行債務與資本性預算制度的必要性、可行性,并提出具體制度設計的初步思考。

一、資本性預算的國際經驗及在政府債務管理方面的潛力

政府投資是指政府使用財政資金進行的固定資產投資活動。政府投資活動需要相應的資金,因而其資金來源和支出可統稱為資本性收支。所謂資本性預算,就是要在預算中反映資本性收支的計劃、項目或融資等信息,或者說所有能形成或增加“資產”的政府投資項目的“清單”。資本性預算通常采用年度預算的形式,反映下一年度的計劃情況[3]。但許多國家的資本性預算也存在以多年期(例如五年)編制,以追蹤考察投資項目情況。一般說來,這類多年期投資項目必須接受相應的預算審查才能持續獲得資金。理論上看,通過資本性預算的形式,可以綜合考慮所有的投資需求和可以整合的債務資金等預算資源,通過收支的配比和成本收益的分析,幫助政府部門和支出機構盡可能有效地配置財政資源[4]。

資本性預算在預算管理體系中以何種形式存在,國際上并沒有統一做法。20世紀30年代末,部分歐洲國家采取分開編制經常性預算和資本性預算的“復式預算”制度,但只持續了很短的時間。“復式預算”旨在幫助政府確保借來的資源僅用于資本支出,而非用于日常的支出項目。這體現了財政學上的“黃金法則”——不能通過舉債來維持政府的日常運轉,舉債只能用于投資,即彌補公益性資本支出部分資金的不足[5]。然而在實踐中,經常性支出和資本支出往往難以清晰界定,而宏觀經濟政策要統籌考慮兩種支出,優化財政資源配置也應當在相對統一的預算框架內進行。因此,大多數發達國家開始對經常性預算和資本性預算進行綜合,不再分開編制兩種預算[6]。但對于資本性收支管理,仍然需要以不同形式在不同層級的預算中有所體現,例如在預算中按照單獨的項目或表格列示等。

當前,仍有部分發展中國家將經常性預算和資本性預算分開,即采用“復式預算”的編制流程。其原因主要是,這些國家獲得了世界銀行等國際組織的許多貸款項目;采用“復式預算”的管理方式,能夠更大程度上保障貸款資金“專款專用”,而非用于經常性支出或其他用途。然而,發展中國家的社會保障、社會福利類支出也在不斷增加,許多支出項目雖然不能形成基礎設施等有形的“資本”,但也能夠通過加速經濟增長而形成未來的潛在收益,因此也并非傳統意義上的經常性支出。因而,無論從國際機構還是政府的角度來評價,發展中國家的經常性支出與資本性支出同樣難以區分,其資本性預算和經常性預算的編制,也呈現出更為“綜合”的趨勢。

美國不同層級政府的資本性預算推行情況,可以為中國提供有益啟示。美國在20世紀90年代曾經討論過是否要在聯邦層面推行資本性預算,但最終未能實行。但美國大多數州都在州或地方政府層面以不同形式編制資本性預算。不過,資本性預算的具體形式、立法機構明確的資本性支出的內容、資本性預算的覆蓋范圍和融資方式等,在各州之間差異很大。當然,各州對資本性預算以及政府投資項目的管理也具有一定共性,如資本性支出項目可以通過一般用途收入、專用收入、聯邦補助或借貸提供資金;如果通過舉債為資本性支出項目提供資金,需要指定用于哪些特定項目,明確借貸的金額、類型和目的,舉債受聯邦、州法律或憲法以及信貸市場對債務相關風險的評估等約束[7]。很多州的資本性預算的編制,除當年之外,也會考慮2年、3年、5年或更長期的情況。這更為符合資本性支出項目管理周期較長的需要,有利于保證財政政策的可持續發展,同時還利于財政收支計劃(舉債和投資)的統籌與中長期經濟發展戰略保持一致[8]。從美國經驗看,許多州和地方的資本性預算,十分注重績效管理,廣泛采用績效預算、福利成本分析,按目標管理項目、零基預算等方法。例如,在資本性預算管理中,注重分析投資項目的生命周期成本,將資本收購、舉債融資與績效措施聯系起來,以及確保所有資本支出特別是舉債資金要“物有所值”。

從國際經驗來看,各國的資本性預算在預算管理體系中的定位、編制方法、報表形式等多種多樣,并沒有統一的做法。但總體而言,各國的預算管理都高度重視以資本性預算等形式,集中管理政府投資活動相關的資本性支出,其核心目標較為一致,即保障政府投資活動的資金需求,提高資本性支出的效率。

如果進一步分析,由于政府的資本性支出一般說來都需要舉債融資,因而資本性預算在防范化解政府債務風險方面也有獨特價值。一是資本性預算可以綜合體現政府投資活動相關聯的債務水平、債務用途和償債能力,便于進一步落實債務管理相關要求。二是資本性預算可以將投資項目的資金來源和用途更好地匹配起來,在預算管理中便于分析投資項目的可行性。通過對投資項目的舉債成本和其他成本、債務風險,以及項目投資產生的短期或長期收益進行收益成本風險分析,資本性預算可以更全面地展現項目的效率,進而優化財政資源的配置,減少資金的浪費。這是化解和防范政府債務風險長效機制的核心。換句話說,如果不通過資本性預算等方式來管理投資項目及舉債行為,政府可能在對可持續性考慮不足的情況下訴諸借貸,對投資形成資產的價值判斷、管理維護也存在不足,則可能導致重大項目整體績效不佳和財政資金的浪費[9]。

二、中國推行債務與資本性預算的必要性

從國際經驗來看,資本性預算是用于管理政府投資活動的預算工具,且在政府債務管理方面潛力很大。因而,本文結合中國現實需要,將其命名為“債務與資本性預算”。本文認為,中國吸收國際經驗創建債務與資本性預算制度,在當前背景下具有多重優勢。

首先,構建債務與資本性預算制度,是地方債務風險防范長效機制的制度性基礎。2015年新預算法實施以來,國家一直高度重視地方政府債務關聯問題,陸續出臺了一系列法規政策。按照“開前門、堵后門”的原則,地方政府債務的管理制度主要是從借債方(地方政府)和債權方(金融機構)兩個維度分別建立監管機制,禁止違規舉債。但債務管理制度并沒有將債務資金的使用去向,即政府投資活動整合到管理制度中。因而,整體性、系統性的債務風險防范,即統籌資金來源和資金去向的長效機制尚未完全建立。

構建債務與資本性預算制度,從短期或存量來看有助于明確反映政府債務的“來龍去脈”,摸清存量底數。通過債務與資本性預算,能夠更全面地反映投資—債務的整體“收支”情況。一方面可以全面掌握債務的整體規模,對潛在風險進行研判,對未來的付息和償債的資金需求進行預判和布局。另一方面,也可以真實地反映出政府舉債資金究竟用在了哪里,是否符合當前經濟社會發展的需要,是否用在“刀刃”上,以此來對一些舉債和投資項目進行一定程度的“取舍”。顯然,通過預算工具將債務資金從來源到去向統籌管理起來,便于從根源上控制舉債沖動,是建立防范化解地方債務風險長效機制的制度性基礎。

其次,推行債務與資本性預算,是進一步推進全口徑預算管理的必要舉措。在新預算法實施之后,中國已經構建了四本預算體系的全口徑預算管理制度。然而,由于政府職能和政策目標較為綜合和復雜,政府投資活動頻繁、涉及領域廣且管理層級復雜,預算管理中尚缺少綜合、整體反映政府債務與相對應投資活動的工具。由此也導致,若干政府投資項目產生了隱性債務,同樣屬于財政活動,但并沒有納入預算管理。同時,即使納入到預算管理的投資活動和債務資金,管理者及公眾也無從分析其利弊得失。通過債務與資本性預算,能夠更全面地反映投資—債務的整體收支情況,即使是隱性債務資金作為投資資金來源也納入管理范圍內,可以真實地反映出政府舉債資金是否有效實現舉債目標,切實產生了哪些社會收益。顯然,這是實現全口徑預算管理的有效工具,也是推進預算公開透明的必然要求。

最后,推行債務與資本性預算,有利于從收益—成本的角度分析政府投資活動的績效。從項目管理和政府績效的角度看,將債務和投資一起管理,有助于做好項目投資的成本、收益和風險分析,可以更直觀地、整體地衡量政府投資資金使用的效率,進而及時發現問題,調整投資方向,提高投資效率。從政府投資管理體制角度看,建立債務與資本性預算,有助于進一步理順政府投資領域事權和支出責任劃分。通過債務與資本性預算將投資資金的來龍去脈理順,可以直觀看到和評估當前政府債務在不同級次政府間配置格局的合理性,可以更好地反映地方政府舉債投資活動是否明顯超過其事權和支出責任范疇,從而通過政府職能合理配置降低投資風險、提高投資效率。

三、中國推行債務與資本性預算的有利條件

本文建議的債務與資本性預算,對于中國而言是個新生事物。但我國現行地方債務管理、政府投資管理制度,及其積累的信息和數據,已經為推行這一制度打下了良好基礎。

1.法律和制度條件

新《預算法》已經明確了地方政府舉債制度的法律框架,要求舉借的債務只能用于公益性資本支出,不得用于經常性支出。這些規定已經將地方政府債務與政府投資活動關聯起來。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)以及相關部委的一系列法規文件陸續出臺,明確了地方政府債務限額管理及投向項目管理等方面的管理規定。針對當前廣受關注的地方政府隱性債務,2018年以來國務院及相關部委也已出臺多份文件,明確了相關管理規定和處理方向。這些法規文件為預算管理中設計將債務管理與政府投資管理關聯起來的新工具提供了法律依據。

政府投資活動的管理,歷來是中國經濟管理制度的重要組成部分。國務院頒布的《政府投資條例》已于2019年7月開始實施。中央層面,主要是由國家發展改革委牽頭出臺相關投資管理制度,地方政府大部分都建立起重大投資項目管理制度。這些都為建立債務與資本性預算制度,提供了項目管理和可行性分析等方面的制度框架和管理基礎。發展改革委系統設有投資項目在線審批監督平臺,政府投資項目統一管理有相對完善的制度和方案。相關部門不斷修訂的政府投資項目可行性研究報告管理制度,也為從投資項目入手綜合項目信息、分析投資績效提供了制度框架。

以上分析表明,無論是地方政府債務管理,還是地方政府投資的管理,都有較明確的法律和制度框架。本文建議推行的債務與資本性預算制度,應當建立在相關管理制度的基礎上,著力滿足債務管理和投資管理的相關要求。

2.信息和數據條件

財政部、審計署對地方政府性債務和隱性債的情況和規模進行過多次調查摸底。歷次調查中所構建的工作方法和程序、獲得的信息和數據以及相關統計制度,都可以為未來建立債務資本性預算制度提供參考和支持。2011年,審計署首次進行地方政府性債務審計,2013年開展第二次債務審計。2014年到2015年,隨著新預算法實施,財政部開始第三次地方政府存量債務摸底。2017年到2018年,進行第四次全國債務摸查,主要針對地方政府隱性債務擴張較快、存在違法違規舉債擔保等問題,開展隱性債甄別認定,摸清底數。由于地方政府債務問題的復雜性和客觀環境的變化,隱性債底數等部分問題尚未完美解決,但經過歷次的摸底和審計,已經掌握了許多的信息和數據,明確了各類債務口徑,建立了債務統計和監測的基本框架體系,為編制債務與資本性預算奠定了基礎。

此外,發展改革委的投資管理系統以及地方政府的重大投資項目管理,也提供了政府投資的數據和信息。從框架上講,當前發展改革委投資項目可行性研究報告以及相關管理平臺中,已經包括了項目概述、項目建設背景和必要性、項目需求分析與產出方案、項目建設和運營方案、項目投融資與財務方案、項目影響效果分析、項目風險管控方案等內容。這些內容,為從投資項目端獲取政府資本性支出的信息和數據搭建了管理框架。其中“項目投融資與財務方案”的部分,也可以為構建債務與資本性預算提供投資項目信息和數據等支持。

3.實踐和經驗條件

20世紀90年代,我國曾經使用過一段時間的經常性預算和建設性預算分別編制的方法,在預算編制層面將日常支出和投資支出區分開來。其中的建設性預算,實際上就是前文所討論的“資本性預算”。通俗來說,就是日常不形成固定資產的支出要編制為經常性預算,一些投資性、建設性或會計上說可以形成資產的支出,編制為建設性預算。

1991年國務院頒布的《國家預算管理條例》中規定,我國國家預算采用復式預算編制方法,分為經常性預算和建設性預算;經常性預算和建設性預算應當保持合理的比例和結構,其中經常性預算不列赤字;在保證經常性支出合理需要的前提下,安排建設性支出。通過查閱歷年預算報告,可以發現建設性預算的實際編制和使用主要集中在1992—1996年。事實上,20世紀90年代也是國際上資本性預算最為流行的時期。雖然隨著財政管理制度的不斷優化改革,1997年之后中國已經不采用獨立編制經常性預算和建設性預算的方法。但從實踐經驗上來講,中國推行與之類似的債務與資本性預算,并不是完全“空白”。

四、構建債務與資本性預算制度的基本設想

上文分析已表明,傳統上的資本性預算,或者如1990年代中國編制的建設性預算,主要目標是為了保障基礎設施建設資金需求。與之有所不同,當前我國推行債務與資本性預算的主要目標應是:將政府債務與政府投資統籌管理,建立地方政府債務管理的長效機制;提高政府投資的決策科學性和透明度,進而優化投資領域的財政資源配置效率。考慮到這是一種創新性制度設計,需要根據中國現實國情,著眼于現代財稅制度建設需要,明確若干關鍵問題,細化制度設計。

1.“債務與資本性預算”與現行預算體系之間的關系

2015年新《預算法》實施以來,我國已形成一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的四本預算體系,實現了對政府財政收支的全口徑管理[10]。政府投資活動中的財政資本金和政府承擔償還責任的債務資金,理應也囊括在四本預算中。因而,如何處理好債務與資本性預算和四本預算之間的關系,是涉及預算管理體系是否需要重構的問題。本文建議,債務與資本性預算不應打破四本預算體系的全口徑管理,而是要在四本預算體系之外,新加一本相對獨立的“債務與資本性預算”,即采用“4+1”的模式。顯然,按照“4+1”模式編制的債務與資本性預算,與1990年代的經常性預算和資本性預算分別編制的方式,以及發展中國家常見的資本性預算有所不同。這就是說,新預算法要求的一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算四本預算編報體系繼續維持,新增“債務與資本性預算”僅涉及各本預算中有關政府投資活動及關聯的債務籌資活動。

建議采用“4+1”模式編報債務與資本性預算,既有管理成本的考慮,又有提高財政資金效率的考慮。一者,如果將現有四本預算打亂分別編報經常性預算和資本性預算,需要對現行科目逐項調整“拆分”,一般公共預算和政府性基金預算會“傷筋動骨”,相當于對現行預算管理體系進行重構,成本很高。而采用“4+1”模式單獨編報“債務與資本性預算”的形式,不需要影響其他現行預算的編制,工作量和成本相對較低。二者,如前文所述,參照資本性預算發展演化的國際經驗,將資本性預算與經常性預算分開編制的做法,也存在建設性資金與經常性經費難以合理匹配,導致財政資金配置效率低下等問題。從現狀看,為提高整體財政資金配置效率,以及對社會福利等經常性支出的日益重視,主要經濟體中也很少使用資本性預算和經常性預算完全分離的預算編制模式。采用“4+1”模式,既通過編制“債務與資本性預算”滿足了將政府債務與政府投資統籌管理的需要,又通過四本預算體系滿足了以政府職能為單元配置財政資金提高效率的要求。

2.如何編制債務與資本性預算

政府投資活動涉及領域廣泛,投資項目眾多。債務與資本性預算的編制,應當著重從滿足管理需要的角度,設計好編制方法。本文建議,債務與資本性預算報表應當采取左右欄復式記賬法,既包括投資資金投向,又包括資金來源,資金投向與資金來源相等。債務與資本性預算的編制,應從具體的政府投資項目起步,每一投資項目均應明確資金投向和資金來源,逐級按資金投向加總。政府投資項目的資金來源包括本級一般公共預算資金、政府性基金預算資金(不含專項債資金)、上級專項轉移支付資金、債務資金、單位自有資金、社會資金、其他資金等。其中債務資金又可以根據現實情況細分幾種類型。

每一個政府投資項目,均可以根據項目投資計劃獲得編制債務與資本性預算的相關數據。在此基礎上,可以按照支出功能分類將所有政府投資項目歸類到對應的政府會計分類科目上。最終,可以獲得不同詳細程度的債務與資本性預算報表。在條件允許的情況下,考慮首先單獨列報各領域項目(例如交通、醫療)的投融資情況,再將一定年度內所有項目的資金收支情況列在一起,最后將整個地區內所有的債務收入和投資支出按功能分類科目加總起來,直觀系統地展示舉債和投資情況,優化對債務的統計和管理。其中要特別關注一些關鍵的基礎設施、國有資產等。

資本性預算可以參照常規預算的編制方法,來處理不同層級預算之間的關系。對于省市縣等不同層級的資本性預算,可以考慮由下一層級向上一層級匯總各個科目的總額,不再單獨列示具體投資項目。我們建議,部門預算中的債務與資本性預算應更多包含投資項目相關信息。具體內容可包含投資項目可行性情況(參照當前專項債的可行性報告、發展改革委投資項目管理事前事后評估方案等形式),項目資金來源特別是舉債的債務情況和償債計劃,項目整個生命周期計劃和預算,每一年和具體預算和執行情況,等等。政府預算中的債務與資本性預算,可以更側重揭示功能分類相關的信息,投資項目的信息可相對弱化。需要強調的是,在現實的制度設計時,要更多考慮與現行預算制度、政府會計制度以及未來可能的政府綜合財務報告等交叉銜接。

3.債務與資本性預算如何滿足政府投資管理的短期和長期要求

政府投資項目一般會跨越多個年度,即需要連續多年投入才能最終建成項目。因而,債務與資本性預算應當能夠滿足政府投資管理的當年和長期要求。我們建議,參照國際經驗,適當考慮政府投資項目全生命周期的“存量”,應當將債務與資本性預算的編制與中期財政規劃相結合。在預算編制時,一方面要反映當年的預算數;另一方面,對于每一年度新設的項目,要對整個項目周期的收支情況做一個初步的預算,以單獨的報表或附表的形式進行報出,在以后年度的預算中,要考察實際數(決算)與最初預測數(預算)的差異;對于經歷了幾個預算年度后在本年度完成的項目,要將項目的整體情況的決算報表同樣以單獨或附表的形式進行報出。也就是說,除每年的資本性預算之外,還要設立“新項目”和“完成項目”的附表。未來條件成熟時,或可與政府綜合財務報表結合,既反映存量的“資產負債表”,又反映每一年度的流量。

4.“債務與資本性預算”如何納入預算管理框架

黨的十八屆三中全會召開以來,我國的預算管理制度改革已取得明顯進展。“債務與資本性預算”應融入現行預算管理框架中,遵循行之有效的預算管理原則,才能更好地發揮預算管理的效力。一者,總體上看“債務與資本性預算”應遵循“統一規范、公開透明”的要求,便利社會監督,加強績效管理,最終成為政府債務管理長效機制的關鍵組成部分。二者,要著眼于頂層設計,出臺關于債務與資本性預算制度的法律法規和編制指南,為其落地提供法律和制度保障。三者,要將全面實施預算績效管理的各項要求引入到債務與資本性預算中來,要在預算報表中提供政府投資項目詳細的績效信息,揭示清楚其投資成本,全過程、全鏈條、全方位發力強化績效管理。最后,除國防等涉密項目外,債務與資本性預算應及時向社會公開各類詳細報表信息,接受人大、審計等部門的監督,接受社會公眾以及媒體的監督。“公開透明”可以促進社會更好地關注政府投資及其舉債活動,進而促進地方政府更為謹慎地決策和管理政府投資項目以及相應的舉債活動。

5.如何推動債務與資本性預算從理論到實踐

作為一種創新性的預算制度改革設想,債務與資本性預算難以一蹴而就,可選擇部分有積極性的市縣開展試點,以地級市為主。試點目標一是發現債務與資本性預算編報可能存在的技術難點,并探索合理的解決方案;二是確立合理的債務與資本性預算的編制和管理全流程,確立其與現有預算體系以及預算管理規章制度之間的關系;三是分析考察其對提高政府投資效率,建立政府債務控制長效機制的效果。試點期限可限定為三年,三年后可總結經驗進行全國推廣。

五、結語

本文主要討論在中國創建債務與資本性預算制度的必要性、有利條件,并提出了制度設計的一些初步設想。本文指出:與傳統上主要為滿足基礎設施建設資金需求的資本性預算有所不同,當前中國需要推行的債務與資本性預算有雙重目標,一是將政府債務與政府投資統籌管理,建立地方政府債務風險防范的長效機制,二是提高政府投資的決策科學性和透明度,進而優化投資領域的財政資金配置效率。著眼于滿足雙重目標,為此,債務與資本性預算的制度設計應有所創新。