地方政府隱性債務(wù)置換與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展

朱軍 楊志偉

摘要：“開前門、堵后門”是中國(guó)地方政府債務(wù)治理的基本原則，通過債務(wù)置換實(shí)現(xiàn)債務(wù)顯性化是該原則的具體表現(xiàn)之一。雖然地方政府債務(wù)置換緩解了地方政府的財(cái)政壓力，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，但并沒有從根本上消除財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其中的財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)及其政策不確定性也會(huì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的發(fā)展。對(duì)此，在梳理中國(guó)2015—2023年歷次地方政府債務(wù)置換方案的基礎(chǔ)上，文章研究地方政府隱性債務(wù)置換潛在的財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響。另外，從治理地方債務(wù)問題出發(fā)，提出防范債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)、提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的改革建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)置換；國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展；債務(wù)治理

中圖分類號(hào)：F812.4? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：010311

一、引言

在地方政府債務(wù)資源使用過程中，中國(guó)各級(jí)政府面臨著平衡發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)管控的權(quán)衡問題。自1994年分稅制改革以來，由于財(cái)權(quán)與公共支出責(zé)任的不匹配，中國(guó)基層地方政府的財(cái)政收支缺口逐漸擴(kuò)大。特別是在2008年全球金融危機(jī)后，為穩(wěn)定中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央推出“4萬億元”財(cái)政刺激計(jì)劃。此后，地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升。2014年前，盡管中央對(duì)地方政府的融資活動(dòng)進(jìn)行了一系列的約束，但面對(duì)持續(xù)的財(cái)政壓力，地方政府仍然選擇利用城投公司、提供信用擔(dān)保等方式舉債來填補(bǔ)財(cái)政支出缺口。2015年以來，雖然明確了以“開前門、堵后門”的方式來約束隱性債務(wù)的擴(kuò)張，但是這一趨勢(shì)仍然沒有得到遏制，地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模依然在擴(kuò)大。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）預(yù)測(cè)，2021年和2022年中國(guó)地方政府隱性債務(wù)達(dá)到61.40萬億元和71.30萬億元，占當(dāng)年GDP的比重分別上升到54.4%和59.4%。［1］地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張?jiān)趲?dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些弊端，如擠出私人投資、引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等［23］。同時(shí)，政府債務(wù)的擴(kuò)張對(duì)國(guó)家的整體福利和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成了潛在影響［45］。因此，如何化解地方政府債務(wù)問題成為學(xué)術(shù)界與政策制定者共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）明確指出中國(guó)地方政府債務(wù)管理的新方向：“開前門、堵后門”，并在2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱“新《預(yù)算法》”）中賦予了地方政府自主發(fā)債權(quán)。這一系列政策措施都旨在建立一個(gè)透明、規(guī)范和有序的地方政府債務(wù)管理機(jī)制［6］。此后，為實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，地方政府債務(wù)經(jīng)歷了三輪重要的清理、界定和化解行動(dòng)。在2013年全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，2015—2018年對(duì)當(dāng)時(shí)已經(jīng)存在但未以政府債券形式公開的且政府需要負(fù)責(zé)償還或擔(dān)保的隱性債務(wù)進(jìn)行了大規(guī)模的置換工作，將不規(guī)范的債務(wù)轉(zhuǎn)化為規(guī)范的地方政府債券［7］。但在2015—2018年，由于地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求、投資需求和部分地方政府的財(cái)政壓力等原因，新的隱性債務(wù)仍然在積累。為了進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)，2018年，財(cái)政部明確了隱性債務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)，并制定了一個(gè)為期十年的長(zhǎng)期化解隱性債務(wù)計(jì)劃。這一計(jì)劃意在對(duì)已存在的隱性債務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)、有序的化解，并確保未來地方政府債務(wù)的持續(xù)穩(wěn)健管理。2020—2022年，“再融資債”取代置換債，成為化債“新角色”。雖然經(jīng)過了三輪的債務(wù)置換過程，但地方政府的債務(wù)依舊持續(xù)攀升，截至2022年，以融資平臺(tái)作為承債主體的隱性債務(wù)規(guī)模已超過70萬億元［8］。對(duì)此，2023年7月中央政治局會(huì)議提出“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”，新一輪債務(wù)化解行動(dòng)又開始推進(jìn)。

從前三輪的化債方案來看，化債主要是通過債務(wù)置換進(jìn)行的。但在進(jìn)行債務(wù)置換之后，地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模不但沒有得到控制，反而呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢(shì)。這一現(xiàn)象違背了債務(wù)置換旨在降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定金融系統(tǒng)的初衷，甚至有可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融穩(wěn)定造成威脅。此外，地方政府隱性債務(wù)置換帶來的深層次問題還會(huì)間接觸及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展。一方面，債務(wù)置換可能會(huì)持續(xù)增加長(zhǎng)期的債務(wù)總量。雖然短期內(nèi)地方政府的還款壓力得到了緩解，但長(zhǎng)期債務(wù)負(fù)擔(dān)可能進(jìn)一步加重。另一方面，地方政府進(jìn)行債務(wù)置換，可能增加其對(duì)于中央政府的救助預(yù)期，引致道德風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成潛在的威脅。此外，債務(wù)對(duì)國(guó)家安全的威脅不僅是經(jīng)濟(jì)上的，而且也可能存在對(duì)政治安全的影響［9］。因此，對(duì)于地方政府的債務(wù)置換問題，不僅需要從財(cái)政角度出發(fā)，更要高度重視其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和直接經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展帶來的深遠(yuǎn)影響。

《中國(guó)國(guó)家安全法》第十九條規(guī)定，國(guó)家維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，健全預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的制度機(jī)制，保障關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目以及其他重大經(jīng)濟(jì)利益安全。由此可見，經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家總體安全觀的重要組成部分。而現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為：地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，地方政府財(cái)政能力與支出責(zé)任的不匹配引致地方政府債務(wù)增量風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)難以在短期內(nèi)完全化解存量風(fēng)險(xiǎn)，這將進(jìn)一步削弱地方政府財(cái)政可持續(xù)性［1012］。另一方面，作為聯(lián)結(jié)財(cái)政、金融的重要載體，地方政府債務(wù)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)極易外溢至金融系統(tǒng)，成為防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的“灰犀牛”［1314］。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織下的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)進(jìn)一步影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

現(xiàn)有文獻(xiàn)也對(duì)地方政府債務(wù)置換進(jìn)行了初步的討論。一方面，在微觀層面，地方政府債務(wù)置換會(huì)加重企業(yè)“融資難”的困境［15］，導(dǎo)致商業(yè)銀行持有地方政府債務(wù)期限的延長(zhǎng)，加劇商業(yè)銀行的流動(dòng)性約束［16］；當(dāng)然，也有文獻(xiàn)認(rèn)為，地方政府債務(wù)置換會(huì)改變商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的配置，從而使銀行更愿意借出高風(fēng)險(xiǎn)貸款［17］。此外，地方政府債務(wù)置換并不一定能夠降低地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，在地方政府隱性擔(dān)保能力弱的地區(qū)，債務(wù)置換甚至促進(jìn)了該地區(qū)用于投資的城投債的發(fā)行［18］。另一方面，在宏觀層面，地方政府債務(wù)置換導(dǎo)致的財(cái)政規(guī)則變化會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)［19］。通過債務(wù)置換延長(zhǎng)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)雖然可以緩解債務(wù)累積，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)具有一定緩釋作用，但會(huì)降低財(cái)政政策的有效性［20］。王濤等［21］通過模型與數(shù)值模擬發(fā)現(xiàn)：當(dāng)債務(wù)置換低于當(dāng)年到期債務(wù)的40%時(shí)，會(huì)產(chǎn)生極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。也有相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)政府債務(wù)置換的可持續(xù)性進(jìn)行了探討，李建強(qiáng)等［22］認(rèn)為，債務(wù)置換并不是財(cái)政整頓的歸宿，只能是權(quán)宜之計(jì)。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)置換的經(jīng)濟(jì)影響及其可持續(xù)性問題進(jìn)行了初步的探討，但仍有可進(jìn)一步拓展之處。從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的角度來看，地方政府債務(wù)置換不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)戰(zhàn)略問題。特別是在全球化和金融市場(chǎng)高度互聯(lián)的背景下，一國(guó)的金融穩(wěn)定和健康對(duì)本國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全至關(guān)重要。因此，本文從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的角度出發(fā)，首次專題研究地方政府隱性債務(wù)置換的影響。

二、地方政府隱性債務(wù)問題與置換方案

中國(guó)地方政府隱性債務(wù)清理與化解在2015—2022年總共歷經(jīng)三輪，隨后在2023年又開始進(jìn)行新一輪化債行動(dòng)。本部分圍繞四輪置換方案以及對(duì)應(yīng)的地方政府隱性債務(wù)問題進(jìn)行梳理與總結(jié)，以期得出中國(guó)地方政府債務(wù)治理的邏輯，分析地方政府隱性債務(wù)置換存在的問題。

（一）第一輪化債（2015—2018年）

為在制度上解決地方配套資金籌措難的問題，2009年3月中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”自此，城投公司正式被確認(rèn)為地方政府的投融資平臺(tái)，成為地方政府?dāng)U張財(cái)政杠桿的關(guān)鍵途徑。盡管城投平臺(tái)的舉債方式在某些歷史時(shí)期確實(shí)緩解了地方財(cái)政壓力并起到了積極作用，但隨之而來的是債務(wù)快速增長(zhǎng)、融資成本逐漸上升、責(zé)任歸屬不明確以及風(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)?shù)纫幌盗袉栴}。為了進(jìn)一步明確城投平臺(tái)與地方政府的關(guān)系，并為地方政府提供合法舉債的渠道，同時(shí)為解決由城投平臺(tái)帶來的債務(wù)隱患，中央政府相繼發(fā)布了“43號(hào)文”，出臺(tái)了新的《預(yù)算法》。一方面，“43號(hào)文”明確了“開前門、堵后門”的管理思路；另一方面，新《預(yù)算法》明確了地方政府債券為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。同時(shí)，規(guī)定納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)可以發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券置換。

2015—2018年，首輪的地方政府債務(wù)置換正式展開（包括隱性債務(wù)），在此期間共計(jì)發(fā)行了12.20萬億元的置換債（見圖1）。首輪化債的目標(biāo)契合了“開前門、堵后門”的地方政府債務(wù)的管理思路，在一定程度上化解了地方政府債務(wù)壓力以及可能誘發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。具體體現(xiàn)為：（1）經(jīng)過債務(wù)置換，地方政府債務(wù)開始顯性化，融資成本有所降低，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)也更為合理。這直接緩解了地方政府償還壓力，減輕了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。（2）首輪的債務(wù)置換推進(jìn)了中國(guó)地方政府債務(wù)管理的體制創(chuàng)新，確保了發(fā)行主體在權(quán)利與義務(wù)上的統(tǒng)一和平衡。（3）債務(wù)置換活躍了信貸資源，為新的資金注入創(chuàng)造了空間，從而促進(jìn)了銀行業(yè)和當(dāng)?shù)氐娜谫Y環(huán)境健康而穩(wěn)定地發(fā)展。

首輪化債中也出現(xiàn)了一些不足之處。具體體現(xiàn)為：（1）中央在確定地方政府債務(wù)規(guī)模的過程中采用了填報(bào)的方法。但地方政府在填報(bào)時(shí)較為謹(jǐn)慎——許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)地方政府根據(jù)中央的政策態(tài)度進(jìn)行選擇性填報(bào)。因此，置換債券的發(fā)放規(guī)模可能沒有完全對(duì)應(yīng)實(shí)際的存量債務(wù)。（2）在債務(wù)置換額度分配中，各地區(qū)的分配存在不均衡的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且負(fù)債較高的省份，以及舉債規(guī)模大但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，都在債務(wù)置換中擁有相對(duì)可觀的發(fā)行規(guī)模。（3）債務(wù)置換的本質(zhì)是“借新還舊”，在地方政府債務(wù)高企的現(xiàn)實(shí)背景下，未來地方政府是否有能力償還置換債務(wù)，或者繼續(xù)“借新還舊”，都是一個(gè)“未知數(shù)”。（4）如果債務(wù)置換沒有配合適當(dāng)?shù)呢?cái)政調(diào)整措施，可能會(huì)使預(yù)定的財(cái)政目標(biāo)難以達(dá)到。此時(shí)，地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率會(huì)低于債務(wù)利率，這可能會(huì)進(jìn)一步加劇地方政府的償債負(fù)擔(dān)，從而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成負(fù)面影響。

（二）第二輪化債（2019年）

2018年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，明確指出需要在5—10年內(nèi)完全化解地方政府的隱性債務(wù)。該文件不僅反映了中央政府對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)注，而且凸顯了化解隱性債務(wù)的緊迫性。在此基礎(chǔ)上，第二輪地方政府債務(wù)置換計(jì)劃隨之被提上議程。這輪化債旨在通過重新配置和整合現(xiàn)有債務(wù)，更為有效地管理和減輕各地方政府的負(fù)擔(dān)，從而確保國(guó)家金融體系的穩(wěn)健和可持續(xù)發(fā)展。

第二輪化債的主要方式是以置換債形式進(jìn)行的建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)。具體而言，2019年財(cái)政部通過發(fā)行政府債券化解政府隱性債務(wù)，選取遼寧、貴州、內(nèi)蒙古、湖南、甘肅、云南六個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)，采用競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)的方式選擇部分具備化債條件的縣市開展隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)。這一輪主要通過發(fā)行新增政府債券用于置換部分隱性債務(wù)的方式，通過5年左右的時(shí)間完成試點(diǎn)縣隱性債務(wù)化解工作，同時(shí)預(yù)計(jì)5年左右將政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線以內(nèi)［23］，具體發(fā)行情況見圖2。

注：盡管江蘇省并未明確列出參與試點(diǎn)的縣份，但由于鎮(zhèn)江市的丹徒區(qū)以及丹陽(yáng)市采用地方債資金來償還隱性債務(wù)，所以江蘇省也被納入統(tǒng)計(jì)之中。

考慮到置換工作中的道德風(fēng)險(xiǎn)，在具體債券的配額上本輪債務(wù)置換主要考慮財(cái)力較弱、債務(wù)負(fù)擔(dān)較高的區(qū)縣（例如江蘇鎮(zhèn)江的丹徒區(qū)與丹陽(yáng)市）。首先，本輪試點(diǎn)化債為第三輪特殊再融資債形式的建制縣隱性債務(wù)化解提供了一定的政策性指導(dǎo)。本輪化解的特點(diǎn)是“誰家的孩子誰抱”，地方自擔(dān)，政策信號(hào)強(qiáng)。其次，針對(duì)財(cái)政實(shí)力薄弱、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的尾部地區(qū)，采用競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)的方式，選擇少數(shù)有成熟隱性債務(wù)化解方案的縣市，開展隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)。最后，化債邏輯從中央政府兜底向地方政府自擔(dān)轉(zhuǎn)變，具備較強(qiáng)的政策指導(dǎo)意義，更加突出對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)安全的考量。

（三）第三輪化債（2020—2022年）

相較于第二輪化債，2020年12月啟動(dòng)的第三輪隱性債務(wù)化解試點(diǎn)呈現(xiàn)出置換形式的變化、規(guī)模的擴(kuò)大、管理層級(jí)的上移以及覆蓋范圍的廣泛性等顯著特點(diǎn)。

首先，債務(wù)置換的方式經(jīng)歷了一次重大變革，再融資債券已逐漸超越置換債券，成為債務(wù)置換的核心工具。再融資債券分為兩種類型：一是再融資債券，用于償還到期的債務(wù)本金；二是特殊再融資債券，用于償還到期的一般債券本金或者置換部分隱性債務(wù)，置換債券與再融資債券的區(qū)別見表1。

其次，與前一輪債務(wù)置換相比，債務(wù)的規(guī)模和發(fā)行的廣度均得以顯著擴(kuò)大。從2020年12月至2021年9月，特殊再融資債的發(fā)行總額達(dá)到了6128億元，這一數(shù)字遠(yuǎn)超之前試點(diǎn)期間的1576億元［24］。本輪特殊再融資債的發(fā)行已涵蓋了26個(gè)省份，其中，一些面臨嚴(yán)重債務(wù)壓力的地區(qū)得到了額外的關(guān)注和資金支持。

再次，從層級(jí)角度來看，第三輪債務(wù)置換也帶來了新的創(chuàng)新。特殊再融資債的使用已不再局限于建制縣這一層面。

最后，值得關(guān)注的是，在第二輪置換中，地方政府債務(wù)的“限額—余額”機(jī)制經(jīng)過了回收和再分配，這一策略為那些面臨更大債務(wù)壓力的地區(qū)提供了更多的再融資債券使用空間，從而更有針對(duì)性地幫助這些地區(qū)解決隱性債務(wù)問題。

從2021年10月開始，廣東、北京和上海率先啟動(dòng)了全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作，標(biāo)志著這些地區(qū)對(duì)隱性債務(wù)的處理已進(jìn)入新的階段，這些區(qū)域加大了特殊再融資債的發(fā)行力度。2021年10月到2022年6月，特殊再融資債的發(fā)行總額達(dá)到了5025億元。盡管這一數(shù)字相對(duì)于第一階段有所減少，但這次的發(fā)行明顯集中在北京、上海和廣東三個(gè)地區(qū)（見表2）。值得一提的是，這三個(gè)省市的債務(wù)置換效果明顯。廣東和北京已經(jīng)成功完成了隱性債務(wù)的清理工作，上海也取得了顯著的成果，多個(gè)區(qū)域已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零。

本輪債務(wù)置換為隱性債務(wù)化解工作提供了新思路。通過初步的試點(diǎn)工作以及后續(xù)的持續(xù)拓展，成功地為建制縣明確了隱性債務(wù)的化解路徑，并進(jìn)一步設(shè)定了全域無隱性債務(wù)的目標(biāo)。這一過程不僅確立了債務(wù)管理的系統(tǒng)框架，還確保了后續(xù)債務(wù)置換工作的穩(wěn)健推進(jìn)。更為重要的是，在整個(gè)置換過程中，政府始終堅(jiān)守“市場(chǎng)化原則”與“屬地原則”，這兩大原則也逐漸形成了自2020年以來債務(wù)化解的核心指導(dǎo)思想，為防范和避免潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和完善制度的基礎(chǔ)。盡管本輪置換為債務(wù)問題帶來了一定的緩解，但仍然面臨置換額度受限、難以從根本上解決地方政府債務(wù)難題的挑戰(zhàn)。總體而言，體現(xiàn)為：（1）從清除隱形債務(wù)以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展的角度考慮，債務(wù)置換雖然可以緩解短期的財(cái)政壓力，降低即時(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)，但它并沒有從根本上解決長(zhǎng)期的債務(wù)問題。原因在于債務(wù)置換通常涉及將短期債務(wù)轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期債務(wù)，或者用新債務(wù)替換舊債務(wù)。這樣的措施雖然可以延緩債務(wù)償還的壓力，但卻增加了國(guó)家未來的償債負(fù)擔(dān)，可能導(dǎo)致債務(wù)積累和風(fēng)險(xiǎn)累加。（2）債務(wù)置換可能會(huì)掩蓋經(jīng)濟(jì)體真實(shí)的財(cái)政狀況，降低改革的緊迫性，從而延緩必要的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和改革。長(zhǎng)期而言，這種策略可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率降低，增加財(cái)政不穩(wěn)定性，影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和可持續(xù)發(fā)展。（3）盡管某些區(qū)域已經(jīng)獲得了再融資債的支持，但其仍然面臨長(zhǎng)期償債壓力的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公用資產(chǎn)質(zhì)量不佳會(huì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展。

（四）新一輪化債（2023年至今）

針對(duì)地方債務(wù)問題，2023年7月24日召開的中央政治局會(huì)議提出“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。其提議的主要背景是：（1）在第三輪債務(wù)置換中，雖然在“市場(chǎng)化原則”和“屬地原則”的引導(dǎo)下尾部風(fēng)險(xiǎn)得到了一定的化解，但各個(gè)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差異和信用分化現(xiàn)象依然存在，單一的策略并不能全面解決所有問題。（2）地方性城投平臺(tái)目前正面臨許多挑戰(zhàn)，其中最為顯著的是流動(dòng)性持續(xù)下滑導(dǎo)致其償債能力受到限制，增加其償債壓力。（3）以土地出讓金為主導(dǎo)的政府性基金收入并未顯著增長(zhǎng)，意味著政府的新增資金來源受限。這對(duì)于地區(qū)資金籌集和償債管理造成較大壓力。（4）部分區(qū)域的經(jīng)濟(jì)負(fù)面情況不斷累積，這不僅影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定，更對(duì)再融資環(huán)境造成了不利影響，使得資金籌集變得更加困難①。（5）融資平臺(tái)債務(wù)的短期償債壓力持續(xù)增大，盡管有了一系列的政策支持和市場(chǎng)化的債務(wù)置換手段，但在短期內(nèi)，償債壓力的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。

2023年10月，地方政府特殊再融資債券發(fā)行節(jié)奏加快。截至2023年10月27日，25個(gè)省市發(fā)行總規(guī)模達(dá)10430.9億元［25］，具體見圖3。

由圖3可以發(fā)現(xiàn)：新一輪的債務(wù)置換速度顯著超越了前三輪的進(jìn)程，各個(gè)地區(qū)均選擇了使用特殊再融資債券作為其主要的置換手段。盡管各地均采用了特殊再融資債券，但不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政健康程度以及信用等級(jí)仍然存在差異。這可能導(dǎo)致信用分化加劇，某些地區(qū)的再融資成本上升，加重其償債壓力。

①2023年4月12日，貴州省人民政府發(fā)展研究中心發(fā)布了一篇名為《化債工作推進(jìn)異常艱難，靠自身能力已無化債方法》的文章，成為首個(gè)官方承認(rèn)自身化債難的省份。

三、地方政府債務(wù)置換對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響

通過對(duì)歷次化債方案進(jìn)行梳理，總結(jié)發(fā)現(xiàn)：無論是置換債券還是再融資債券，都是通過債務(wù)置換、以時(shí)間換空間的方式進(jìn)行的。通過這種方式，許多地區(qū)的地方政府隱性債務(wù)化解推進(jìn)較為順利，在短期內(nèi)降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但從長(zhǎng)期視角來看，仍然沒有從根本上解決地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。并且，中國(guó)的地方政府債務(wù)存在顯著的異質(zhì)性，仍有部分地區(qū)隱性債務(wù)化解存在較大困難，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危害、對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的認(rèn)識(shí)不到位。同時(shí)，短期內(nèi)的債務(wù)置換同樣會(huì)對(duì)財(cái)政、金融的長(zhǎng)期穩(wěn)定造成影響；以時(shí)間換空間的方式進(jìn)行債務(wù)置換，若未來時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量不高，則化解債務(wù)的壓力依然存在。如果長(zhǎng)期缺乏債務(wù)削減計(jì)劃、缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度而言，現(xiàn)有理念的地方政府隱性債務(wù)置換會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生負(fù)面影響（見圖4）。

（一）地方政府債務(wù)置換“軟化”財(cái)政規(guī)則

為了更加系統(tǒng)地管理地方政府債務(wù)，根據(jù)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，地方政府的舉債行為受到了嚴(yán)格的預(yù)算約束和監(jiān)管。然而，債務(wù)置換在短期內(nèi)似乎為政府的預(yù)算制約帶來了某種程度的放寬，但這種短暫的寬松背后隱含著未來更大的償債責(zé)任［18］。地方債務(wù)置換改變了地方政府的財(cái)政規(guī)則，使財(cái)政規(guī)則對(duì)負(fù)債的反應(yīng)出現(xiàn)一定延遲，從而造成財(cái)政支出擴(kuò)張政策效果的變化［19］。如果債務(wù)置換并未配合適當(dāng)?shù)呢?cái)政調(diào)整措施，可能對(duì)財(cái)政規(guī)則產(chǎn)生反向壓力，進(jìn)而難以達(dá)到預(yù)定的財(cái)政目標(biāo)。此外，在債務(wù)置換過程中，通常涉及對(duì)不同期限、不同利率債務(wù)的調(diào)整。這種操作可能對(duì)國(guó)家的信用利差產(chǎn)生影響，進(jìn)一步干擾政府的融資成本以及在財(cái)政規(guī)則中所追求的預(yù)算平衡目標(biāo)。值得注意的是，金融市場(chǎng)可能認(rèn)為“地方政府隱性債務(wù)置換”是地方政府對(duì)其償債能力的不確定或缺乏自信。這種信號(hào)效應(yīng)可能觸發(fā)資本流出，提高融資成本，最終干擾財(cái)政紀(jì)律的執(zhí)行和落實(shí)，增加國(guó)家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府債務(wù)置換增加金融不確定性

金融是國(guó)家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力，金融安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分。但頻繁的債務(wù)置換和不斷擴(kuò)張的地方政府債務(wù)，尤其是在沒有明確的償債策略和透明度的背景下，可能導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)公共財(cái)政的信任逐漸喪失，進(jìn)而對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。例如，孔丹鳳和謝國(guó)梁［16］認(rèn)為，債務(wù)置換通過延長(zhǎng)商業(yè)銀行持有的地方政府債務(wù)期限，加劇了商業(yè)銀行的流動(dòng)性約束。具體而言，首先，地方政府隱性債務(wù)置換可能會(huì)導(dǎo)致金融市場(chǎng)對(duì)地方政府債務(wù)的擔(dān)憂，引致長(zhǎng)短期的國(guó)債收益率上升。這將增加政府的融資成本，進(jìn)一步加重其償債負(fù)擔(dān)。其次，對(duì)于地方政府隱性債務(wù)置換釋放的不確定性，可能促使投資者對(duì)所有與政府有關(guān)聯(lián)的資產(chǎn)進(jìn)行重新定價(jià)，尤其是與政府合作項(xiàng)目密切相關(guān)的企業(yè)債券項(xiàng)目。這種風(fēng)險(xiǎn)重新定位可能導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格的下調(diào)，從而削弱質(zhì)押貸款的抵押覆蓋率。隨著這些抵押品價(jià)值的減少，金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)面臨更大的資本不足風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響其整體金融穩(wěn)健性和信貸供應(yīng)能力。最后，金融市場(chǎng)投資者對(duì)政府債務(wù)不確定性的擔(dān)憂，可能使其尋求相對(duì)較高的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整回報(bào)。這種資本外流不僅可能引發(fā)本幣貶值的壓力，還可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的流動(dòng)性收縮。在這種環(huán)境下，中央銀行可能會(huì)面臨更大的政策困境，因?yàn)樗枰诜€(wěn)定貨幣和保持市場(chǎng)流動(dòng)性之間進(jìn)行權(quán)衡。如果流動(dòng)性過于緊張，那么信貸供應(yīng)可能會(huì)受到抑制，進(jìn)而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成沖擊［26］。

（三）地方政府債務(wù)置換會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)

1.未根本解決財(cái)政可持續(xù)性問題

地方政府隱性債務(wù)置換實(shí)際上是通過改變債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成本來優(yōu)化債務(wù)組合，旨在緩解短期償債壓力，可能會(huì)對(duì)國(guó)家的財(cái)政健康度和財(cái)政可持續(xù)性帶來負(fù)面沖擊，從而威脅到國(guó)家的財(cái)政穩(wěn)定性。

首先，從時(shí)間價(jià)值的角度出發(fā)，將短期債務(wù)轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期債務(wù)會(huì)使得償還的現(xiàn)值降低。但是，這基于一個(gè)關(guān)鍵的前提假設(shè)：實(shí)際利率保持穩(wěn)定。一旦未來名義利率出現(xiàn)上行趨勢(shì)，那么重新配置后的長(zhǎng)期負(fù)債的實(shí)際成本將可能上升。此外，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨人口老齡化壓力、自然利率下行的環(huán)境下，置換債務(wù)的利率應(yīng)該是走“低利率”通道。但是無論是發(fā)行的一般債券還是置換的債券，利率水平均高于自然利率（25%）的平均水平（見圖5）。這無疑意味著較高的債務(wù)運(yùn)行成本、虛高的資本投資回報(bào)率，會(huì)增加金融成本、積累金融風(fēng)險(xiǎn)，從而不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展。

其次，地方政府隱性債務(wù)置換這一政策選擇可能為地方政府帶來道德風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，地方政府可能認(rèn)為中央政府最終會(huì)出手相助，從而過度融資。這種過度融資的決策可能只需在短期內(nèi)承受有限的政治或經(jīng)濟(jì)反應(yīng)，但它為長(zhǎng)期的財(cái)政穩(wěn)定性埋下了隱患。

最后，在一個(gè)多層次的政府體系中，上級(jí)政府的財(cái)政行為——尤其是債務(wù)置換——會(huì)對(duì)下級(jí)政府的決策產(chǎn)生“外部性”影響。各級(jí)政府都在等待其他級(jí)別的政府采取行動(dòng)來緩解財(cái)政壓力，從而在整體上導(dǎo)致效率低下和風(fēng)險(xiǎn)積累。

2.破壞信用鏈條

在這一方面，第一，地方政府隱性債務(wù)置換可能會(huì)為地方政府提供一個(gè)短期的緩沖，使其能逃避立即償付的壓力。這可能導(dǎo)致一種錯(cuò)誤的信號(hào)，即地方政府可以繼續(xù)過度融資而無須承擔(dān)后果，此會(huì)進(jìn)一步增加道德風(fēng)險(xiǎn)。王濤等［21］發(fā)現(xiàn)，在未來年度內(nèi)至少應(yīng)置換當(dāng)年到期債務(wù)的40%，否則理論上仍然存在極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，地方政府的融資往往會(huì)與多個(gè)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間產(chǎn)生鏈條聯(lián)系。頻繁的債務(wù)置換可能導(dǎo)致這些信用鏈條的中斷，從而引發(fā)更廣泛的金融不穩(wěn)定。第三，隨著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的增加，中央銀行可能需要采取更為寬松的貨幣政策來維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，這可能會(huì)對(duì)通貨膨脹率和長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響［28］。因而，政府債務(wù)置換雖然在短期緩解了金融壓力，但長(zhǎng)期來看，它可能會(huì)加劇系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性產(chǎn)生負(fù)面影響。

（四）地方政府債務(wù)置換增加經(jīng)濟(jì)不確定性

地方政府債務(wù)置換可能加劇宏觀經(jīng)濟(jì)政策的不確定性，進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來沖擊。從宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的視角來看，債務(wù)置換的過程，雖然在表面上改善了短期的財(cái)政狀況，卻并未從根本上轉(zhuǎn)變與債務(wù)相關(guān)的固有風(fēng)險(xiǎn)特征。通過債務(wù)置換延長(zhǎng)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)雖然可以緩解債務(wù)累積，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)具有一定緩釋作用，但會(huì)降低財(cái)政政策的有效性［20］。在潛在生產(chǎn)率出現(xiàn)下滑導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩及其隨之而來的稅收收入減少的情境下，債務(wù)置換不足以實(shí)質(zhì)性降低違約風(fēng)險(xiǎn)。這種狀況可能會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定性構(gòu)成威脅，進(jìn)一步地，它也可能觸發(fā)居民的銀行擠出風(fēng)險(xiǎn)，激化社會(huì)矛盾，甚至可能危及國(guó)家政治安全。因此，政策制定者應(yīng)當(dāng)審慎考慮債務(wù)管理策略對(duì)經(jīng)濟(jì)體系穩(wěn)健性的長(zhǎng)期影響，而不僅僅是債務(wù)指標(biāo)的臨時(shí)改觀。

四、防范債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)、提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的政策建議

根據(jù)中國(guó)地方政府債務(wù)置換的現(xiàn)狀，針對(duì)地方政府債務(wù)置換中所暴露出的風(fēng)險(xiǎn)，本文建議從系統(tǒng)平衡財(cái)政論的視角［29］，構(gòu)建中長(zhǎng)期債務(wù)治理策略，減少對(duì)置換債務(wù)模式的依賴，提高“未來時(shí)間內(nèi)”的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量以提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。具體的改革建議如下。

（一）明確置換債務(wù)目標(biāo)，強(qiáng)化地方財(cái)政紀(jì)律

地方政府債務(wù)置換會(huì)“軟化”財(cái)政規(guī)則，進(jìn)而干擾財(cái)政紀(jì)律的執(zhí)行，增加國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，一方面，在發(fā)行置換債券時(shí)，需要明確債券置換的核心目標(biāo)，強(qiáng)化地方操作紀(jì)律；另一方面，還需要清楚地認(rèn)識(shí)到債務(wù)置換不是解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)久之計(jì)，而是要著手謀劃債務(wù)削減計(jì)劃。

1.明確置換債券的核心目標(biāo)，壓縮債務(wù)置換融資空間

地方政府隱性債務(wù)置換的核心目標(biāo)是地方政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的降低，而不是擴(kuò)大債務(wù)融資邊界。債務(wù)置換的初衷是為了在原有的債務(wù)限額內(nèi)，調(diào)整其結(jié)構(gòu)或成本，從而更好地應(yīng)對(duì)未來的償債壓力——給予化債更多的時(shí)間，而不是提供地方政府額外的債務(wù)擴(kuò)張空間。這種操作應(yīng)當(dāng)是為了解決過去的債務(wù)結(jié)構(gòu)問題或債務(wù)成本問題，而不應(yīng)成為一個(gè)長(zhǎng)期或隱性的新增融資通道。因此，債務(wù)置換的實(shí)施并不應(yīng)被解讀為“對(duì)地方政府融資放松”的信號(hào)，也絕不應(yīng)使地方政府的杠桿率持續(xù)、無序地增長(zhǎng)。

2.明確置換債券是暫時(shí)之計(jì)，規(guī)劃長(zhǎng)期削減戰(zhàn)略

在理論和管理層面上，需要明確地方政府隱性債務(wù)置換只是暫時(shí)之計(jì)，長(zhǎng)期來看，政府需要規(guī)劃債務(wù)削減計(jì)劃以提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。具體來看，在規(guī)劃端，需要強(qiáng)化債務(wù)的長(zhǎng)期預(yù)算管理，明確發(fā)行的必要性、科學(xué)性；在發(fā)行端，明確債務(wù)運(yùn)行的低利率環(huán)境背景，遵從市場(chǎng)原則流轉(zhuǎn)交易；在償付端，強(qiáng)化市場(chǎng)化的到期兌付，減少延展、展期的債務(wù)行為，甚至允許打破剛性兌付，強(qiáng)化刺破金融風(fēng)險(xiǎn)泡沫約束市場(chǎng)的發(fā)債行為；在績(jī)效端，全面評(píng)估考核債務(wù)的效率，為債務(wù)規(guī)劃提供依據(jù)和參考。據(jù)此，建議形成國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃下的頂層設(shè)計(jì)的債務(wù)削減計(jì)劃，形成完整、規(guī)范、有法可依的債務(wù)削減安排，以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展。

（二）加強(qiáng)金融監(jiān)管，健全金融監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制

2023年5月，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局正式掛牌，強(qiáng)化以國(guó)家金融監(jiān)督管理總局地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，構(gòu)建自上而下的金融監(jiān)管垂直系統(tǒng)，實(shí)行全口徑的金融監(jiān)管。通過打破市場(chǎng)的剛性兌付來強(qiáng)化金融市場(chǎng)的約束功能，借以在金融供給方面提高對(duì)政府發(fā)行債務(wù)的預(yù)算約束［30］，以壓實(shí)監(jiān)管職責(zé)、提高監(jiān)管效率。在具體機(jī)制建設(shè)方面建議：一方面，金融監(jiān)管局應(yīng)該加強(qiáng)與地方銀行、證券公司等各類金融機(jī)構(gòu)的溝通與合作，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，并在操作上遵循大宏觀審慎監(jiān)管原則。例如，當(dāng)某一地方政府的債務(wù)置換規(guī)模過大或增速過快時(shí)，金融監(jiān)管局和財(cái)政監(jiān)督管理局應(yīng)提前介入，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和提示。另一方面，為了應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的危害，金融監(jiān)管局應(yīng)牽頭聯(lián)合地方政府設(shè)立特定的債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)制（如建立和利用好償債基金）和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。當(dāng)因地方政府隱性債務(wù)違約誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)利用該機(jī)制為金融體系提供臨時(shí)的流動(dòng)性支持，避免短期流動(dòng)性危機(jī)導(dǎo)致的金融體系崩潰，以此維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

（三）降低中央救助預(yù)期，防范地方政府發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)

置換債券會(huì)增加地方政府對(duì)中央救助的預(yù)期，從而產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴性。因此，在現(xiàn)行置換債務(wù)發(fā)行的基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建更為完善的債務(wù)置換框架，并合理運(yùn)用其他化債方式，減少地方政府的債務(wù)依賴，防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。具體如下所示。

1.合理利用債務(wù)置換工具，完善債務(wù)置換框架

首先，在債務(wù)置換過程中，應(yīng)優(yōu)先考慮使用現(xiàn)有的債務(wù)工具進(jìn)行操作。例如，通過再融資債券的額度對(duì)現(xiàn)有的隱性債務(wù)進(jìn)行置換，不僅可以有效地實(shí)現(xiàn)債務(wù)的優(yōu)化和重組，而且可以確保在宏觀財(cái)政框架內(nèi)不會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政赤字，從而維護(hù)整體的財(cái)政和金融安全。其次，地方政府債務(wù)置換方案都必須基于明確且可靠的償債來源規(guī)劃。債務(wù)置換不應(yīng)被視為一個(gè)簡(jiǎn)單的透支未來財(cái)政的過渡措施。為此，地方政府在進(jìn)行債務(wù)置換時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)的財(cái)政收支平衡，確保在未來財(cái)政年度內(nèi)有足夠的財(cái)政資金償還這部分置換債務(wù)，從而防止債務(wù)的“雪球效應(yīng)”。最后，必須明晰債務(wù)的性質(zhì)和各個(gè)單位的責(zé)任劃分。例如，對(duì)于城投債的整合或置換，不應(yīng)使其性質(zhì)從企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶆?wù)。盡管地方融資平臺(tái)的存量債務(wù)在實(shí)際操作中具有其特定性和復(fù)雜性，但地方政府應(yīng)更多地依靠資本注入、資產(chǎn)重組或其他市場(chǎng)化手段來支持相關(guān)企業(yè)，而不是直接轉(zhuǎn)移債務(wù)責(zé)任至公共財(cái)政。這既有助于維護(hù)市場(chǎng)的秩序和公平性，又有助于公共資源的高效、合理使用，進(jìn)而提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

2.應(yīng)用多種化債方式，減少對(duì)置換債券的依賴

除債務(wù)置換外，財(cái)政部出臺(tái)的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》還列示了其他化解方式，包括“安排財(cái)政資金償還、出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還、利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營(yíng)收入償還、合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、采取破產(chǎn)重整或清算方式化解”。一方面，綜合利用好多種化債方式勢(shì)在必行，而不是僅僅依賴于單一的隱性債務(wù)置換模式。另一方面，提高融資平臺(tái)公司的造血功能——提高盈利能力是爭(zhēng)取“時(shí)間”的直接方面；積極推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造多種融資的環(huán)境。在本質(zhì)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，通過稅收覆蓋債務(wù)是化債的根源性方式。因此，對(duì)于融資平臺(tái)公司，通過注入資產(chǎn)、專利、技術(shù)、人員，授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（如城市空間資源的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、城市充電樁的經(jīng)營(yíng)權(quán)），等等方式，將其逐漸轉(zhuǎn)化為資源開發(fā)、資源壟斷型的國(guó)有企業(yè)、混合所有制企業(yè)，亦即提高融資平臺(tái)公司的盈利能力是綜合化債、減少對(duì)置換債券依賴的重要方面。

（四）提升債務(wù)管理能力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

為更好地規(guī)范和管理地方政府債務(wù)，確保金融體系的穩(wěn)定性并實(shí)現(xiàn)持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建議：（1）精細(xì)化地方債務(wù)管理策略。強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府債券發(fā)行尤其是新增置換債的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。債務(wù)置換必須是有條件的、審慎的，而非簡(jiǎn)單地延長(zhǎng)還款周期。（2）提升債務(wù)信息透明度。要化解地方隱性債務(wù)，一方面需要建立透明的債務(wù)信息公開機(jī)制，厘清政府債務(wù)的各種法律關(guān)系，對(duì)外公布其債務(wù)規(guī)模、期限、結(jié)構(gòu)和還款能力等關(guān)鍵信息。另一方面，要利用全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)信息平臺(tái)以統(tǒng)計(jì)全口徑的債務(wù)，并逐漸對(duì)外公開，增強(qiáng)市場(chǎng)與社會(huì)公眾的監(jiān)督能力，確保金融市場(chǎng)的有效運(yùn)作。（3）構(gòu)建大宏觀審慎監(jiān)管框架。為了防范潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)結(jié)合財(cái)政整頓和金融監(jiān)管相結(jié)合的大宏觀審慎監(jiān)管框架治理政府債務(wù)問題［31］。（4）加強(qiáng)對(duì)地方政府的債務(wù)問責(zé)制度。通過問責(zé)，確保有明確的主要責(zé)任人對(duì)地方政府不當(dāng)?shù)膫鶆?wù)行為承擔(dān)責(zé)任，并將地方債務(wù)削減目標(biāo)完成情況作為政府官員政績(jī)考核的一個(gè)重要指標(biāo)。

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HiddenDebtSwapofLocalGovernmentandNationalEconomic

SecurityDevelopment

ZHUJun1，YANGZhiwei2

1.SchoolofPublicFinanceandTaxation，NanjingUniversityofFinanceandEconomics，

Nanjing，Jiangsu210023，China；2.SchoolofPublicEconomicsandAdministration，

ShanghaiUniversityofFinanceandEconomics，Shanghai200433，China

‘OpeningthefrontdoorandblockingthebackdoorisabasicprincipleoflocalgovernmentdebtgovernanceinChina，andachievingdebtdominancethroughdebtswapisoneofthespecificmanifestationsofthisprinciple.Althoughthedebtswaphasalleviatedthefiscalpressureandburdenonlocalgovernments，ithasnotfundamentallyeliminatedfiscalrisks.Thehiddenfiscalandfinancialrisks，aswellaspolicyuncertainties，canalsoaffectnationalsecurityanddevelopment.Inthisregard，thisarticlesummarizestheplansforreplacinglocalgovernmentdebtinChinafrom2015to2023，andstudiesthepotentialfiscalandfinancialrisksofhiddendebtswapoflocalgovernment，aswellasitsimpactonnationaleconomicsecurity.Finally，startingfromthegovernanceoflocaldebtissues，thisarticlediscussesreformingsuggestionstopreventdebtswaprisksandimprovenationalsecurity.

localgovernmentdebt;debtswap;nationaleconomicsecuritydevelopment;debtgovernance