歐洲研究區(qū)跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新治理舉措及啟示

劉 慧，金·范德波特

（1.石家莊學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北石家莊 050035；2.布魯塞爾自由大學(xué)法律與犯罪學(xué)學(xué)院，布魯塞爾 1050）

0 引言

20 世紀(jì)90 年代以來，隨著區(qū)域創(chuàng)新合作的增加，建設(shè)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體成為一個(gè)世界熱點(diǎn)問題。協(xié)同創(chuàng)新共同體旨在促進(jìn)創(chuàng)新要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，最大限度地整合不同區(qū)域的創(chuàng)新資源，加強(qiáng)知識(shí)的創(chuàng)造、傳播和轉(zhuǎn)化能力，從而提高區(qū)域的整體創(chuàng)新能力。建設(shè)跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)在于形成有效的協(xié)同治理機(jī)制，只有通過協(xié)同治理打破制度差異和障礙，才能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新要素的自由流動(dòng)和創(chuàng)新資源的共享，才能真正發(fā)揮協(xié)同作用。在全球各地區(qū)的實(shí)踐中，建設(shè)歐洲研究區(qū)（European Research Area，ERA）是歐盟推進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的重要舉措，在二十余年的建設(shè)過程中，其通過不斷改進(jìn)治理機(jī)制，在創(chuàng)新發(fā)展水平不平衡的各成員國間推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新，取得了一定成效。

2000 年1 月，歐盟委員會(huì)提出建設(shè)歐洲研究區(qū)，目標(biāo)是解決歐盟地區(qū)研究與創(chuàng)新系統(tǒng)分割化問題，促進(jìn)創(chuàng)新協(xié)同，提高歐盟的整體創(chuàng)新能力。這個(gè)提議在復(fù)雜繁冗的歐盟決策機(jī)制中僅用4 個(gè)月的時(shí)間就迅速得到理事會(huì)和議會(huì)的批準(zhǔn)，表明歐盟及其成員國一致認(rèn)為，在全球日益激烈的創(chuàng)新競爭環(huán)境中需要通過建設(shè)一個(gè)協(xié)同創(chuàng)新共同體以提高歐盟的整體創(chuàng)新競爭力。2009 年生效的《里斯本條約》將歐洲研究區(qū)寫入條約，使得歐洲研究區(qū)的建立有了法律依據(jù)，足可見歐盟建設(shè)歐洲研究區(qū)的決心。歐洲研究區(qū)建設(shè)的二十余年中，歐盟遇到過很多困難，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、難民危機(jī)、英國脫歐、新冠疫情的持續(xù)蔓延等，但歐盟始終堅(jiān)定不移地推進(jìn)歐洲研究區(qū)建設(shè)。在歐盟要進(jìn)行綠色和數(shù)字化雙轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)刻，歐盟［1］對歐洲研究區(qū)給予了更高的期望，提出了2022～2024 年要執(zhí)行的20 項(xiàng)行動(dòng)，希望通過進(jìn)一步改進(jìn)治理機(jī)制，讓歐洲研究區(qū)發(fā)揮更重要的作用，以提高歐盟的創(chuàng)新競爭力并實(shí)現(xiàn)歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及綠色和數(shù)字化雙轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

歐洲研究區(qū)建設(shè)能在創(chuàng)新能力發(fā)展不平衡的歐盟各成員國間推進(jìn)，得益于其不斷改進(jìn)的治理機(jī)制。中國的京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)等都在積極推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新共同體的建設(shè)，其中要解決的關(guān)鍵問題正是跨行政區(qū)協(xié)同治理的問題。研究歐洲研究區(qū)的治理機(jī)制，能給中國創(chuàng)新能力發(fā)展不平衡的地區(qū)加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新提供啟示。

1 歐洲研究區(qū)治理以創(chuàng)新系統(tǒng)理論為指導(dǎo)

20 世紀(jì)90 年代開始，創(chuàng)新系統(tǒng)理論逐漸流行，從一種新的理論視角來解釋一個(gè)國家的創(chuàng)新行為，重視創(chuàng)新的系統(tǒng)性特征，給政策制定帶來了新思路。在此背景下，有一些學(xué)者開始研究歐盟創(chuàng)新系統(tǒng)形成的可能性，如1996 年丹麥奧爾堡大學(xué)的格雷格森（Birgitte Gregersen）和約翰森（Bj?rn Johnson）［2］發(fā)表文章《知識(shí)經(jīng)濟(jì)：創(chuàng)新系統(tǒng)和歐洲一體化》，用知識(shí)經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)分析框架，討論歐洲一體化進(jìn)程是如何影響國家創(chuàng)新系統(tǒng)的，認(rèn)為在不久的將來會(huì)部分形成狹義的歐洲創(chuàng)新系統(tǒng)。1993 年12 月歐盟委員會(huì)發(fā)布的《增長、競爭力和就業(yè)白皮書》指出，更具綜合性的復(fù)雜機(jī)制已經(jīng)取代了把創(chuàng)新孤立看待的線性模型。1996 年到1998 年，歐洲委員會(huì)［3］資助由多國學(xué)者合作的“創(chuàng)新系統(tǒng)與歐洲一體化”研究計(jì)劃，研究如何將創(chuàng)新系統(tǒng)理論及方法運(yùn)用于歐盟創(chuàng)新系統(tǒng)，總體目的是詳細(xì)闡述創(chuàng)新系統(tǒng)理論方法。

在歐盟已逐漸形成一種共識(shí)，歐洲國家在科技創(chuàng)新領(lǐng)域中遇到的問題是系統(tǒng)性失靈問題［4］。2000年歐盟提出建設(shè)歐洲研究區(qū)，正是基于系統(tǒng)創(chuàng)新理論的指導(dǎo)思想，要吸引不同國家和不同部門的創(chuàng)新相關(guān)主體共同參與建設(shè)和治理，在共同愿景下協(xié)調(diào)歐盟、國家和區(qū)域政策，協(xié)調(diào)和優(yōu)化創(chuàng)新資源的配置，使知識(shí)在歐盟各國自由流動(dòng)，形成卓越網(wǎng)絡(luò)，最終實(shí)現(xiàn)歐盟整體創(chuàng)新能力的增強(qiáng)。

一直以來，歐洲研究區(qū)的治理也是在系統(tǒng)理論指導(dǎo)下的，如2009 年專家組為歐洲研究區(qū)建立的評價(jià)指標(biāo)體系中，有一組評價(jià)指標(biāo)的類別為“歐洲研究區(qū)作為歐洲研究創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展?fàn)顩r”。2018 年歐盟理事會(huì)［5］發(fā)布的《歐洲研究區(qū)治理》的決議報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)歐洲研究區(qū)需要系統(tǒng)性的方法?；趧?chuàng)新系統(tǒng)理論，歐盟在歐洲研究區(qū)的建設(shè)中努力將知識(shí)要素打造成歐盟統(tǒng)一市場，通過知識(shí)的自由流通推進(jìn)來自歐盟區(qū)域不同層級、來自不同部門的創(chuàng)新相關(guān)主體加強(qiáng)合作與交流，協(xié)調(diào)各層級、各部門的創(chuàng)新制度和創(chuàng)新資源，在跨區(qū)域的創(chuàng)新主體間形成合作網(wǎng)絡(luò)，提升歐盟的整體創(chuàng)新能力。

2 多層次治理框架下的共同治理

2.1 歐洲研究區(qū)的多層次治理和共同治理

歐盟的治理具有特殊性，它沒有正式的超國家級政府的政治體系，而是由超國家機(jī)構(gòu)制定法律或規(guī)則用以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)成員國政府，在特定領(lǐng)域作出具有約束力的決定并使成員國遵從。其治理超越成員國層次，又與成員國治理交叉，一個(gè)層級作出的決定會(huì)對其他層級產(chǎn)生影響［6］，政策制定和執(zhí)行受各級行為者的制約［7］。這種治理模式被稱作“多層次治理”［8］。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，隨著歐洲一體化進(jìn)程的推進(jìn)及大型跨國科研項(xiàng)目的發(fā)展，歐盟成員國及其各地區(qū)的政策、歐盟層面政策相補(bǔ)充甚至相競爭的局面逐漸形成：第一層級，歐盟制定歐盟層面的科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和政策并對其成員國及利益相關(guān)者提出行動(dòng)建議；第二層級，歐盟成員國有制定本國科技創(chuàng)新政策的權(quán)力，但如果遵從歐盟的政策建議并與其他國家合作能帶來與本國發(fā)展戰(zhàn)略相符的利益，成員國就會(huì)支持并參與歐盟內(nèi)部的科技合作和政策協(xié)調(diào)；第三層級，歐盟國家中雖然行政等級的劃分方式有所不同，但總體來說，地區(qū)政府擁有較大的權(quán)力，甚至享有立法權(quán)和財(cái)政自治權(quán)，可以自主進(jìn)行跨國科技創(chuàng)新合作，如瑞典的厄松地區(qū)（?resund）跨越丹麥哥本哈根地區(qū)和瑞典南部地區(qū)，在兩個(gè)地區(qū)政府共同努力下，這一地區(qū)成為了跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的典范［9］。

但歐洲研究區(qū)的治理不僅僅是多層次治理，還是多層次治理下各主體的共同治理。一是因?yàn)楦鳉W盟成員國及其地區(qū)是有很多共同利益的，如在一些新興技術(shù)領(lǐng)域需要整合歐盟各國和各國各地區(qū)的創(chuàng)新資源才能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，使歐盟作為整體成為新科技領(lǐng)域的引領(lǐng)者。二是因?yàn)闅W洲研究區(qū)的治理涉及到不同層級的多個(gè)主體之間的復(fù)雜協(xié)調(diào)，包括各級政府、企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)、中介組織等，又與眾多政策領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)，是科學(xué)、教育、研究、技術(shù)等政策的綜合，還與工業(yè)、環(huán)境、就業(yè)和社會(huì)政策相互重疊，再加上歐盟各成員國有各具特色的社會(huì)文化、科研體系、高等教育體系、工業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、不同的創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同的政策體系和政治傳統(tǒng)，各國的科技創(chuàng)新政策追求本國的利益為主，對歐盟層面的戰(zhàn)略和政策有不同的理解和執(zhí)行方式。在歐洲研究區(qū)治理中，要調(diào)和沖突和不同利益、協(xié)調(diào)各成員國政策和創(chuàng)新行為、發(fā)展歐盟層面的政策面臨很多要解決的問題，只有在相互學(xué)習(xí)與合作的基礎(chǔ)上共同制定法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)方案、監(jiān)測體系等，進(jìn)行共同治理才可行。

因此，歐洲研究區(qū)的治理是垂直層次和水平層次結(jié)合的綜合治理框架，垂直層次的是指歐盟及其成員國和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，是多層次治理；水平層次包括不同國家之間的協(xié)調(diào)，不同創(chuàng)新部門、不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，以及公私部門之間的協(xié)調(diào)等，是共同治理。

2.2 歐洲研究區(qū)治理中的開放式協(xié)調(diào)機(jī)制

政策方案的制定和執(zhí)行是治理的核心內(nèi)容。針對歐洲研究區(qū)的治理需要，開放式協(xié)調(diào)機(jī)制被引入歐洲研究區(qū)治理體系。開放式協(xié)調(diào)機(jī)制在政策制定和執(zhí)行上采用的是一種非線性的、循環(huán)的方式，重視各利益相關(guān)者的意見，鼓勵(lì)相關(guān)各方在信息充分交流的基礎(chǔ)上積極參與政策的制定和執(zhí)行，適宜共同治理的模式。具體來說，歐洲研究區(qū)治理中政策方案制定和執(zhí)行包括以下幾個(gè)步驟：（1）制定歐盟層面的總發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)短期、中期、長期目標(biāo)的發(fā)展時(shí)間表；（2）歐盟進(jìn)一步確立定性和定量的指標(biāo)，以對其成員國實(shí)踐情況進(jìn)行定性和定量評價(jià)；（3）歐盟各國和地區(qū)根據(jù)自己發(fā)展需要制定具體措施和目標(biāo)，將歐盟的指導(dǎo)方針轉(zhuǎn)化成本國和本區(qū)域的政策；（4）歐盟對于其成員國和地區(qū)取得的進(jìn)展進(jìn)行定期評價(jià)，組織成員國之間的相互學(xué)習(xí)。

開放式協(xié)調(diào)治理機(jī)制能夠充分考慮各層級主體的意見，提高了各相關(guān)主體的參與積極性。事實(shí)證明，開放式協(xié)調(diào)機(jī)制有利于歐盟各成員國相關(guān)制度的協(xié)調(diào)。歐盟組織成員國之間的相互政策學(xué)習(xí)使成功的經(jīng)驗(yàn)在成員國之間擴(kuò)散，逐步實(shí)現(xiàn)歐盟及其成員國政策的協(xié)調(diào)一致化，同時(shí)各成員國和地區(qū)在充分考慮本區(qū)域特點(diǎn)的情況下制定適合本區(qū)域的改革方案也有利于提高歐盟相關(guān)方針政策的可行性。

2.3 發(fā)展伙伴關(guān)系，加強(qiáng)共同治理

開放式協(xié)調(diào)機(jī)制只有在相關(guān)主體堅(jiān)定執(zhí)行并有效完成目標(biāo)的基礎(chǔ)上才能取得良好效果。為加強(qiáng)各主體間的合作，在各主體間發(fā)展伙伴關(guān)系是歐洲研究區(qū)共同治理中的又一舉措。

歐洲研究區(qū)治理中的伙伴關(guān)系是不斷發(fā)展和強(qiáng)化的。在歐洲研究區(qū)建設(shè)的頭10 年，主要側(cè)重協(xié)調(diào)歐盟及其成員國和地區(qū)之間的關(guān)系，提出要在這三者之間建立強(qiáng)大的伙伴關(guān)系。從2012 年開始，歐盟進(jìn)一步注重加強(qiáng)所有利益相關(guān)者之間的伙伴關(guān)系。2012年7 月17 日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《加強(qiáng)歐洲研究區(qū)伙伴關(guān)系，促進(jìn)科學(xué)卓越和經(jīng)濟(jì)增長》的政策文件，明確了在建設(shè)歐洲研究區(qū)過程中發(fā)展相關(guān)主體間的伙伴關(guān)系的重要性?；锇殛P(guān)系匯聚歐盟及其成員國和地區(qū)層面的所有相關(guān)行為主體，目的是加強(qiáng)研發(fā)和創(chuàng)新方面的合作，以更快更有效地達(dá)到目標(biāo)。

2021 年歐盟［10］進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各主體間的密切合作，并將伙伴的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅要加強(qiáng)歐盟與其成員國的伙伴關(guān)系、加強(qiáng)與利益相關(guān)之間的伙伴關(guān)系，還要在互惠的基礎(chǔ)上團(tuán)結(jié)來自其他聯(lián)系國和第三國的利益相關(guān)者。

目前來看，歐洲研究區(qū)治理的伙伴關(guān)系將歐盟及其成員國和地區(qū)層次的所有相關(guān)行為主體團(tuán)結(jié)起來，覆蓋整個(gè)創(chuàng)新鏈條，將歐盟、歐盟國家和地區(qū)層面的所有利益相關(guān)者聚集在一起。加強(qiáng)伙伴關(guān)系實(shí)際體現(xiàn)了歐洲研究區(qū)的一種利益相關(guān)者共同治理理念，有利于團(tuán)結(jié)各方力量、消除障礙，能有效推進(jìn)歐洲研究區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。

3 歐洲研究區(qū)治理中的政策咨詢建議機(jī)制

歐洲研究區(qū)治理中有較完整的咨詢建議機(jī)制，咨詢對象包括歐洲研究區(qū)各利益相關(guān)者、科學(xué)家和廣大民眾，可以保證相關(guān)政策的科學(xué)性和專業(yè)性，降低政策可能會(huì)帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性，同時(shí)使決策更容易得到認(rèn)可，有利于執(zhí)行，而且使決策更符合社會(huì)需求，有利于提高科技成果的轉(zhuǎn)化率。在歐洲研究區(qū)治理中，歐盟委員會(huì)和歐盟理事會(huì)都設(shè)有歐洲研究區(qū)咨詢建議機(jī)構(gòu)，有各自的咨詢建議體系。同時(shí)，歐洲研究區(qū)治理越來越注重決策的民主化，注重傾聽民眾的建議，以拉近歐洲研究區(qū)與民眾的距離、得到更多的社會(huì)支持。

3.1 歐盟理事會(huì)的歐洲研究區(qū)政策咨詢機(jī)構(gòu)

歐洲研究區(qū)和創(chuàng)新委員會(huì)（European Research Area and Innovation Committee,ERAC）是負(fù)責(zé)歐洲研究區(qū)相關(guān)事務(wù)的歐盟戰(zhàn)略政策咨詢委員會(huì)，隸屬于歐盟理事會(huì)。它的主要任務(wù)是向歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐盟成員國提出關(guān)于歐洲研究區(qū)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的建議。它的成員由歐盟委員會(huì)和歐盟成員國的代表構(gòu)成，參與歐洲研究區(qū)的非歐盟成員國可以作為觀察員參加。針對歐洲研究區(qū)六大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，ERAC 下設(shè)6 個(gè)工作組，各小組間是伙伴關(guān)系，工作各有側(cè)重又相互合作。ERAC 可以直接向歐盟機(jī)構(gòu)提出建議。

為了能更便捷地對成員國提供政策咨詢服務(wù)，2021 年2 月，歐盟成立了地平線歐洲政策支持服務(wù)機(jī)構(gòu)（Policy Support Facility,PSF），為成員國提供好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過高水平專業(yè)知識(shí)進(jìn)行指導(dǎo)，幫助成員國進(jìn)行政策制定。PSF 的活動(dòng)定期在ERAC中進(jìn)行討論，以為ERAC 提供信息。

3.2 歐盟委員會(huì)的歐洲研究區(qū)咨詢建議機(jī)構(gòu)

2015 年，歐盟委員會(huì)建立了科學(xué)建議機(jī)制（Scientific Advice Mechanism,SAM），目的是為歐盟委員會(huì)的決策活動(dòng)提供高質(zhì)量、及時(shí)和獨(dú)立的科學(xué)建議。歐盟委員會(huì)與很多研究機(jī)構(gòu)建立了密切聯(lián)系，決策前收集廣泛的咨詢建議，利用研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)化知識(shí)對決策提出科學(xué)建議。

2021 年歐洲研究區(qū)轉(zhuǎn)型論壇（ERA Forum for Transition）成立，旨在提升歐盟委員會(huì)和歐盟成員國在歐洲研究區(qū)治理中的協(xié)調(diào)性，推進(jìn)歐洲研究區(qū)政策議程的有效執(zhí)行。該論壇的成員包括歐盟成員國代表、歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員國代表和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟國代表，歐洲研究區(qū)的其他利益相關(guān)者也會(huì)基于其科學(xué)專業(yè)性被邀請參加論壇專家組的討論。論壇設(shè)有專家組，向研究與創(chuàng)新總司提供建議和專業(yè)知識(shí)，主要工作包括：就歐洲研究區(qū)治理框架提供建議；協(xié)調(diào)歐盟及其成員國共同制定并推進(jìn)歐洲研究區(qū)政策議程，協(xié)調(diào)歐盟委員會(huì)、歐盟成員國、利益相關(guān)者關(guān)于歐洲研究區(qū)行動(dòng)方案的執(zhí)行，建設(shè)歐洲研究區(qū)記分牌，監(jiān)測并評價(jià)歐洲研究區(qū)政策議程的執(zhí)行，幫助歐盟委員會(huì)準(zhǔn)備要向理事會(huì)提交的報(bào)告。

3.3 重視公眾的建議，加強(qiáng)決策的民主化

歐盟一直提倡“負(fù)責(zé)任創(chuàng)新”的理念，讓公眾和負(fù)責(zé)任的利益相關(guān)者參與研究和創(chuàng)新領(lǐng)域的決策過程，以產(chǎn)生符合倫理道德的、可持續(xù)的、滿足社會(huì)需求的研究和創(chuàng)新成果。歐洲研究區(qū)在建設(shè)中也貫徹了負(fù)責(zé)任創(chuàng)新的理念，重視公眾建議，加強(qiáng)決策的民主化。歐盟目前設(shè)有專門的網(wǎng)站收集公眾的建議。以最近的一個(gè)主題“歐洲研究區(qū)的未來”為例，特別邀請公民和利益相關(guān)者提出問題和建議。這項(xiàng)咨詢工作完成之后，歐盟發(fā)布了最新的歐洲研究區(qū)通訊報(bào)告，在未來歐洲研究區(qū)的治理措施中，提出公民、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民間社會(huì)的參與將是歐洲研究區(qū)建設(shè)的一個(gè)新的核心內(nèi)容，以使歐洲研究區(qū)具有更大的社會(huì)影響力，并增加民眾對科學(xué)的信任。

歐洲研究區(qū)治理重視決策的民主化有兩個(gè)益處：一是廣泛征詢公眾意見的過程也是向公眾更詳細(xì)介紹歐洲研究區(qū)的過程，使公眾了解其發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展意義，加深對歐洲研究區(qū)的了解和支持；二是使歐洲研究區(qū)的相關(guān)決策更加民主化，使民眾有機(jī)會(huì)參與科學(xué)決策，能避免由于信息不對稱性使民眾對相關(guān)決策的不信任甚至反對。

4 歐洲研究區(qū)治理的監(jiān)督機(jī)制

在歐洲研究區(qū)的建設(shè)過程中，要提高治理能力，不僅需要各主體有共同的利益和目標(biāo)、共同遵守的規(guī)范，還要有完善的監(jiān)督機(jī)制，定期的監(jiān)督評價(jià)有利于在歐盟成員國間形成良好的競爭與合作氛圍，有利于成功經(jīng)驗(yàn)的推廣。

4.1 歐洲研究區(qū)發(fā)展報(bào)告起到點(diǎn)名作用

2009 年時(shí)，歐盟的專家組開始建立歐洲研究區(qū)的監(jiān)測體系，并發(fā)布了一份關(guān)于歐洲研究區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系的報(bào)告，為評價(jià)和監(jiān)督歐洲研究區(qū)建設(shè)情況打下了基礎(chǔ)?；谠u價(jià)指標(biāo)體系，從2013 年開始，歐盟委員會(huì)定期發(fā)布《歐洲研究區(qū)發(fā)展報(bào)告》，讓歐洲研究區(qū)各層級的主體和利益相關(guān)者了解歐洲研究區(qū)的現(xiàn)狀及未來發(fā)展方向，并據(jù)此制定各自參與歐洲研究區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略和方案。歐洲研究區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系是根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化不斷調(diào)整和完善的。其中，2009 年基于“里斯本戰(zhàn)略目標(biāo)”建立；2013 年和2014 年基于2012 年確定的歐洲研究區(qū)五大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域建立；2015 年歐洲研究區(qū)建設(shè)在五大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加了“國際合作”優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，因此2016 年和2018 年則基于六大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域建立。為了適應(yīng)新的歐洲研究區(qū)治理，歐盟提出在2022 年要建立新的監(jiān)測體系，包括記分牌、政策平臺(tái)、政策對話和報(bào)告。

《歐洲研究區(qū)發(fā)展報(bào)告》對歐洲研究區(qū)建設(shè)的各參與主體進(jìn)行評價(jià)是一種點(diǎn)名機(jī)制，能使所有主體從報(bào)告中發(fā)現(xiàn)各自的差距和不足，及時(shí)制定各自的未來發(fā)展方案。2020 年，為進(jìn)一步完善透明的歐洲研究區(qū)監(jiān)督體系，歐盟提出將發(fā)布年度歐洲研究區(qū)記分牌，該記分牌將分析歐盟及其成員國在國家層面的進(jìn)展，修改歐洲研究區(qū)路線圖中的優(yōu)先事項(xiàng)和行動(dòng)，并為每年“歐洲學(xué)期”中對歐盟成員國方案進(jìn)行的監(jiān)督指導(dǎo)提供分析依據(jù)。

4.2 歐洲研究區(qū)發(fā)展路線圖指導(dǎo)歐盟成員國制定相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃

2015 年5 月，歐盟出臺(tái)了《歐洲研究區(qū)路線圖2015—2020》，要求歐盟成員國據(jù)此制定歐洲研究區(qū)國家行動(dòng)計(jì)劃，并通過“歐洲學(xué)期”進(jìn)行監(jiān)督。這對歐洲研究區(qū)監(jiān)督機(jī)制來說是一個(gè)具有里程碑意義的事件。相比《歐洲研究區(qū)發(fā)展報(bào)告》的綜合評價(jià)，歐洲研究區(qū)路線圖提出的措施更為具體［11］。

歐洲研究區(qū)能否最終實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在歐盟成員國層面的建設(shè)。有很多成員國對歐洲研究區(qū)建設(shè)參與度不高，可能是因?yàn)閷W洲研究區(qū)具體建設(shè)思路不了解，而歐洲研究區(qū)路線圖就可以指導(dǎo)成員國開展具體行動(dòng)，根據(jù)路線圖的建議制定本國的相應(yīng)行動(dòng)方案。歐洲研究和創(chuàng)新區(qū)委員會(huì)還為監(jiān)督歐洲研究區(qū)路線圖的執(zhí)行制定了8 個(gè)核心指標(biāo)，力圖使路線圖的執(zhí)行能落到實(shí)處，這就使得歐洲研究區(qū)治理的監(jiān)督機(jī)制更加具體和可行。2017 年1 月發(fā)布的《歐洲研究區(qū)發(fā)展報(bào)告2016》的數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)有24個(gè)歐盟成員國制定了“歐洲研究區(qū)國家行動(dòng)計(jì)劃：2015—2020”［12］。《歐洲研究區(qū)發(fā)展報(bào)告2018》顯示，有24 個(gè)歐盟成員國和4 個(gè)聯(lián)系國制定了2016—2018 年的國家行動(dòng)方案，有些地方政府還制定了與歐洲研究區(qū)相關(guān)的政策，進(jìn)行了系統(tǒng)性的改革和努力［13］。

4.3 將國家行動(dòng)方案納入“歐洲學(xué)期”的監(jiān)管

2008 年的金融危機(jī)及后來爆發(fā)的歐洲債務(wù)危機(jī)暴露出來歐盟成員國間缺乏經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策協(xié)調(diào)的問題，歐盟及其成員國一致同意需要在各國之間加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)治理并進(jìn)行更好的社會(huì)政策協(xié)調(diào)，在此背景下，歐盟于2011 年正式啟動(dòng)了“歐洲學(xué)期”。“歐洲學(xué)期”最初是一種經(jīng)濟(jì)治理改革手段，后來從經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域推廣到需要加強(qiáng)歐盟成員國政策協(xié)調(diào)的社會(huì)政策領(lǐng)域，研究和創(chuàng)新相關(guān)政策也包括在其中。

“歐洲學(xué)期”有一個(gè)明確的時(shí)間表，每年根據(jù)時(shí)間表，歐盟成員國根據(jù)歐盟層面的戰(zhàn)略制定本國的計(jì)劃，然后提交其政策計(jì)劃并在歐盟層面進(jìn)行評估；在對這些計(jì)劃進(jìn)行評估后，歐盟將給其成員國有針對性的具體建議，各成員國在確定下一年的預(yù)算以及作出政策相關(guān)決定時(shí)將考慮這些建議。如在2022 年春季，歐盟為其成員國提供針對特定國家的研究和創(chuàng)新建議，主要內(nèi)容包括：新冠疫情后成員國的復(fù)蘇計(jì)劃，同時(shí)還要應(yīng)對俄烏沖突帶來的能源危機(jī)。歐盟希望以科技創(chuàng)新為動(dòng)力，推動(dòng)歐盟復(fù)蘇并進(jìn)行綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，縮小歐洲發(fā)達(dá)國家和中東歐、南歐國家之間的創(chuàng)新鴻溝。歐盟公布政策指南后，其成員國制定各自的國家計(jì)劃，其中包括各成員國關(guān)于歐洲研究區(qū)路線圖和具體方案，因此歐洲研究區(qū)在歐盟成員國層面的建設(shè)被納入“歐洲學(xué)期”的監(jiān)管之下。

5 歐洲研究區(qū)治理工具

為引導(dǎo)與加強(qiáng)各相關(guān)利益主體之間的交流與合作，在此基礎(chǔ)上逐漸實(shí)現(xiàn)歐盟成員國創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)、創(chuàng)新資源的共享，提高歐盟整體的科技創(chuàng)新競爭力，歐洲研究區(qū)在建設(shè)中開發(fā)了多種治理工具，主要包括基金工具、項(xiàng)目工具和以論壇為主要形式的各種對話機(jī)制工具。

5.1 基金工具

充裕的資金支持對研究與創(chuàng)新非常重要，所以，通過基金資助項(xiàng)目引導(dǎo)創(chuàng)新主體的研究和創(chuàng)新行為是政府常用的手段?；痦?xiàng)目是歐洲研究區(qū)治理中最重要的工具之一，最典型的就是框架計(jì)劃項(xiàng)目（Framework Programme,FP）。從FP6（2002—2006 年）開始，框架計(jì)劃項(xiàng)目一直在幫助推進(jìn)歐洲研究區(qū)建設(shè)，使資助基金除了有激勵(lì)科技創(chuàng)新的作用外,還具有了黏合作用，資助跨國合作項(xiàng)目、建設(shè)卓越創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。最新的框架計(jì)劃——“地平線歐洲”（2021—2027 年），在計(jì)劃中專門列出有21 億歐元用于加強(qiáng)歐洲研究區(qū)，改革并提升歐洲研究創(chuàng)新系統(tǒng)，共享卓越［14］。框架計(jì)劃項(xiàng)目這種涉及多主體多種措施的基金項(xiàng)目，有利于各參與主體經(jīng)驗(yàn)的交流和知識(shí)的共享，而來自不同國家、不同部門科技創(chuàng)新主體的交流與合作，最終有利于歐盟各國科技創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)。

5.2 聯(lián)合項(xiàng)目平臺(tái)

歐洲研究區(qū)要實(shí)現(xiàn)歐盟各成員國間的創(chuàng)新合作，就要為成員國搭建合作的平臺(tái)，通過聯(lián)合項(xiàng)目平臺(tái)整合成員國的研究與創(chuàng)新資源是歐洲研究區(qū)治理的又一項(xiàng)重要工具。來自不同國家和不同部門的研究與創(chuàng)新機(jī)構(gòu)通過聯(lián)合項(xiàng)目平臺(tái)，在有共同研究目標(biāo)的領(lǐng)域開展跨國合作，有利于加強(qiáng)彼此的交流與學(xué)習(xí)，有利于實(shí)現(xiàn)各國研究創(chuàng)新系統(tǒng)在歐盟層面的整合。歐洲研究區(qū)成立以來，成立了多個(gè)聯(lián)合項(xiàng)目平臺(tái)，運(yùn)行比較成功的有“歐洲研究區(qū)網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目”（ERANET）、“ 聯(lián)合項(xiàng)目行動(dòng)”（Joint Programming Initiatives,JPI）和“185 條款行動(dòng)”等。

通過研究項(xiàng)目的整合，逐漸加強(qiáng)了歐盟各國的科技創(chuàng)新合作，促進(jìn)了科學(xué)家的跨國流動(dòng)、合作及知識(shí)交換，推進(jìn)了各國研究創(chuàng)新系統(tǒng)的整合。聯(lián)合項(xiàng)目制定的規(guī)則都是符合歐盟層面科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的，因此大型的聯(lián)合項(xiàng)目實(shí)際上成為了歐盟創(chuàng)新政策的試驗(yàn)田。而且，聯(lián)合項(xiàng)目加強(qiáng)了各國研究機(jī)構(gòu)和研究人員的聯(lián)系，逐漸把這些泛歐理念潛移默化地灌輸給了參與項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)和研究人員，而這些機(jī)構(gòu)中的專家也會(huì)參與到其本國科技創(chuàng)新政策的制定，間接促進(jìn)了歐盟成員國政策和歐盟政策的協(xié)調(diào)。通過十余年的發(fā)展，各聯(lián)合項(xiàng)目行動(dòng)在歐盟成員國中的影響作用逐漸加強(qiáng)，一些成員國根據(jù)其參與的跨國聯(lián)合研究項(xiàng)目相應(yīng)制定國家相關(guān)研究領(lǐng)域的行動(dòng)方案、路線圖和戰(zhàn)略。

5.3 信息交流平臺(tái)

歐洲研究區(qū)多層次治理框架下的共同治理體系，決定了其政策制定和執(zhí)行要在歐盟成員國廣泛支持的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行，而支持的前提是理解。歐盟通過提供各種信息交流平臺(tái)，促進(jìn)歐洲研究區(qū)中不同主體間的交流，分享好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在交流與合作中逐漸使歐洲研究區(qū)的各項(xiàng)政策和措施得到認(rèn)可和支持，使治理體系中各層級的政策及措施得到協(xié)調(diào)。

歐洲研究區(qū)的治理目標(biāo)是綜合的，有一些交流平臺(tái)是為推動(dòng)歐洲研究區(qū)某一個(gè)目標(biāo)而設(shè)立的，如歐洲研究區(qū)學(xué)習(xí)平臺(tái)（ERA-LEARN Consortium）成立于2008 年，旨在為歐洲研究區(qū)聯(lián)合項(xiàng)目的參與者們提供一個(gè)相互交流和學(xué)習(xí)的平臺(tái)；ERA-LEARN代表歐盟委員會(huì)管理與聯(lián)合項(xiàng)目有關(guān)的數(shù)據(jù)庫，為研究資助機(jī)構(gòu)、政策制定者和研究人員提供有關(guān)研究和創(chuàng)新合作計(jì)劃的一般信息和服務(wù)，該平臺(tái)每年組織年度活動(dòng)，在活動(dòng)中可以交流并總結(jié)各主體參加項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

歐盟還有致力于協(xié)調(diào)歐洲研究區(qū)不同治理層級之間關(guān)系的平臺(tái)，如2015 年成立的知識(shí)交換平臺(tái)（Knowledge Exchange Platform,KEP）是歐盟區(qū)域委員會(huì)和歐盟研究與創(chuàng)新總司合作成立的，是一個(gè)在歐盟區(qū)域和城市間就研究與創(chuàng)新相關(guān)事務(wù)進(jìn)行對話的重要平臺(tái)，主要目標(biāo)是讓成員們互相展示新的研究和創(chuàng)新方案、創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新實(shí)踐等。這個(gè)平臺(tái)不僅加強(qiáng)了歐盟委員會(huì)和區(qū)域委員會(huì)之間的合作，還促進(jìn)了框架計(jì)劃和其他資金項(xiàng)目之間的協(xié)同。針對歐盟委員會(huì)2020 年關(guān)于歐洲研究區(qū)的新計(jì)劃，知識(shí)交換平臺(tái)也提出要升級成為KEP2.0，支持“地平線歐洲”和其他基金之間的協(xié)同，并通過論壇向區(qū)域和城市宣傳推廣歐洲研究區(qū)的新理念。通過這個(gè)平臺(tái)，歐盟委員會(huì)能針對新的歐洲研究區(qū)優(yōu)先事項(xiàng)，尋求歐盟各地區(qū)和城市對共同研究與創(chuàng)新目標(biāo)的堅(jiān)定承諾。

6 歐洲研究區(qū)治理成效

6.1 推動(dòng)各成員國間的創(chuàng)新交流與合作

經(jīng)過二十余年的建設(shè)，歐洲研究區(qū)已經(jīng)初具成效，加強(qiáng)了歐盟成員國之間在研究與創(chuàng)新領(lǐng)域的合作，推動(dòng)了科技人才在歐盟范圍的流動(dòng)，促進(jìn)了知識(shí)的傳播和共享。具體表現(xiàn)在：在歐洲研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，通過歐洲研究基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略論壇（ESFRI）推動(dòng)歐盟成員國共建共享具有泛歐利益的研究基礎(chǔ)設(shè)施。目前泛歐科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已達(dá)63個(gè)項(xiàng)目，覆蓋所有科學(xué)領(lǐng)域［15］；歐盟目前有多個(gè)聯(lián)合項(xiàng)目平臺(tái)，在主要科學(xué)領(lǐng)域都成立了跨國跨部門的創(chuàng)新合作項(xiàng)目，推動(dòng)了歐盟成員國之間的合作及公私機(jī)構(gòu)之間的合作，得到了成員國的廣泛參與。在促進(jìn)研究人員流動(dòng)方面，已經(jīng)有1 242 個(gè)研究組織采納了《歐洲研究人員憲章》和《研究人員招聘行為準(zhǔn)則》，在消除研究人員流動(dòng)的地理障礙方面取得了重大進(jìn)展。在促進(jìn)知識(shí)共享方面，通過“開放科學(xué)倡議”和最近推出的歐洲開放科學(xué)云（EOSC）開放共享知識(shí)，推動(dòng)科學(xué)的進(jìn)步。

6.2 提升了歐盟的治理能力

在歐洲研究區(qū)的多層次治理中，歐盟發(fā)揮著越來越重要的作用，不僅直接影響其成員國政策的制定和協(xié)調(diào)，且推進(jìn)了歐盟層面研究與創(chuàng)新政策的發(fā)展。

第一，歐盟的治理目標(biāo)越來越明確，行動(dòng)方案越來越具體。歐盟在2000 年提出的歐洲研究區(qū)提案中，只是提出了設(shè)想，對歐洲研究區(qū)建設(shè)沒有明確的定義和規(guī)劃；2012 年明確了歐洲研究區(qū)建設(shè)的五大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，并在2015 年調(diào)整為六大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域；2021 年在“歐洲研究區(qū)政策議程2022—2024”中，明確了四大優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，并提出了20個(gè)具體行動(dòng)，且每個(gè)行動(dòng)有具體措施。

第二，歐盟對其成員國政策制定的影響力增強(qiáng)。歐洲研究區(qū)建設(shè)過程中，歐盟對其成員國政策制定的指導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)，歐盟發(fā)布的《歐洲研究區(qū)發(fā)展路線報(bào)告》成為了歐盟成員國制定研究和創(chuàng)新相關(guān)政策時(shí)的重要參考，越來越多的成員國將歐洲研究區(qū)建設(shè)納入到了其國家科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)政策制定中。

第三，研究與創(chuàng)新政策在歐盟層面得到了協(xié)調(diào)與發(fā)展。一是以獲取資助為條件，要求申請者執(zhí)行歐盟制定的政策和規(guī)則。二是通過聯(lián)合項(xiàng)目平臺(tái)，促進(jìn)共同研究與創(chuàng)新政策的發(fā)展。歐盟成員國參與聯(lián)合創(chuàng)新項(xiàng)目就要遵守平臺(tái)的規(guī)章制度，隨著參與平臺(tái)的成員國數(shù)量的增加，這些制度規(guī)則逐漸發(fā)展成為歐盟層面的研究和創(chuàng)新政策。三是開辟了多個(gè)交流平臺(tái)，促進(jìn)歐盟成員國之間的相互交流與學(xué)習(xí)，使好的政策經(jīng)驗(yàn)得到推廣，逐漸轉(zhuǎn)化為歐盟層面的政策。

6.3 改善了創(chuàng)新系統(tǒng)失靈問題

創(chuàng)新系統(tǒng)失靈主要表現(xiàn)在由于系統(tǒng)中各要素未能有效互動(dòng)導(dǎo)致系統(tǒng)功效不能充分發(fā)揮。具體表現(xiàn)在：系統(tǒng)中關(guān)鍵主體的缺失或能力不足導(dǎo)致的組織失靈；系統(tǒng)內(nèi)部制度的不完善導(dǎo)致的制度失靈；系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)間缺乏有效互動(dòng)導(dǎo)致的互動(dòng)機(jī)制失靈；系統(tǒng)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏導(dǎo)致的設(shè)施失靈［16］。歐洲研究區(qū)在建設(shè)過程中，通過整合歐盟研究力量，優(yōu)化研究資源配置，打造了一批卓越研究中心，且提升了歐盟欠發(fā)達(dá)地區(qū)研究機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力，一定程度地解決了其組織失靈問題。歐洲研究區(qū)在發(fā)展過程中，完善了歐盟科研和創(chuàng)新的制度環(huán)境，緩解了制度失靈問題。歐洲研究區(qū)在建設(shè)過程中成功開發(fā)了一系列治理工具，在推動(dòng)創(chuàng)新主體之間建立合作網(wǎng)絡(luò)方面起到了重要的作用，如通過歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究院整合歐盟各國高等院校、創(chuàng)新企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新力量開展公私合作，通過聯(lián)合項(xiàng)目計(jì)劃、歐洲技術(shù)平臺(tái)、聯(lián)合技術(shù)行動(dòng)等推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)之間的跨國合作等，這些措施有助于解決歐洲研究區(qū)中的互動(dòng)機(jī)制失靈問題。歐洲研究區(qū)在建設(shè)中，通過共建大型研究基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)研究設(shè)施的共享，在逐步解決研究基礎(chǔ)設(shè)施失靈問題。

7 歐洲研究區(qū)建設(shè)對中國的啟示

中國國家創(chuàng)新系統(tǒng)的建設(shè)取決于國內(nèi)各區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展，要加強(qiáng)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體、長三角科技創(chuàng)新共同體、粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新共同體，成渝創(chuàng)新共同體等幾大區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體的建設(shè)，并在各區(qū)域間形成合力［17］。根據(jù)歐洲研究區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，關(guān)鍵是要使知識(shí)作為核心要素在各區(qū)域自由流通；而在創(chuàng)新水平發(fā)展不平衡的地區(qū)間促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新，有效的治理機(jī)制是關(guān)鍵。借鑒歐洲研究區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的實(shí)際國情，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)中國各區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新治理。

7.1 加強(qiáng)不同層級主體間的共同治理

中國在推進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的過程中，同歐盟地區(qū)一樣，面臨不同區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展水平差距較大的問題。建立完善的跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新治理機(jī)制，有效推進(jìn)主體的創(chuàng)新協(xié)同是完善中國國家創(chuàng)新體系的前提。借鑒歐洲研究區(qū)的治理機(jī)制，中國推進(jìn)各區(qū)域的創(chuàng)新協(xié)同，應(yīng)該形成中央、省級、地市級三級治理層級。中央政府相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定中國總的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，制定相關(guān)政策以推動(dòng)創(chuàng)新主體打破區(qū)域壁壘，在國家范圍內(nèi)開展合作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督各區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，避免各區(qū)域的重復(fù)建設(shè)，就像歐洲研究區(qū)建設(shè)中要求各地區(qū)遵守專業(yè)化靈活戰(zhàn)略一樣，各區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的建設(shè)要突出自己的地域特色，要接受國家創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)，避免雷同［18］。同時(shí)也要突破地域限制，由國家牽頭或區(qū)域創(chuàng)新主體自發(fā)建設(shè)各創(chuàng)新主體間的創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，最終建成完善的國家創(chuàng)新系統(tǒng)。

7.2 形成有效的咨詢建議機(jī)制

如以上所述，參與歐洲研究區(qū)決策的機(jī)構(gòu)非常多，涉及歐盟及其成員國和地區(qū)、與研究和創(chuàng)新有關(guān)的利益相關(guān)機(jī)構(gòu)三大類，這些機(jī)構(gòu)既有公共機(jī)構(gòu)，也有營私機(jī)構(gòu)，還有非盈利社會(huì)組織，涵蓋所有創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)，決策只有考慮到所有主體的利益才能使決策容易被接受和執(zhí)行，這就需要完善的咨詢建議機(jī)制［19］。

中國在推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的過程中，出臺(tái)政策和措施之前也應(yīng)該廣泛開展意見征詢，收集所有相關(guān)主體有代表性的意見；意見征集對象包括中央和地方的政府管理部門、企業(yè)、協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、中介機(jī)構(gòu)、國際組織等，涉及到所有的相關(guān)主體。嚴(yán)密監(jiān)測區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展情況，利用在線信息平臺(tái)，長期在所有區(qū)域范圍的所有創(chuàng)新相關(guān)主體中開展廣泛的調(diào)研；調(diào)查范圍廣泛深入到基層一線研究人員，使調(diào)查結(jié)果真正反映區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀，定期發(fā)布發(fā)展報(bào)告，為未來政策制定提供真實(shí)有效的依據(jù)，尤其是在制定針對某一領(lǐng)域或某一群體的政策時(shí)，比如制定關(guān)于促進(jìn)研究者流動(dòng)的政策時(shí)就應(yīng)該征求高校、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)中第一線研究者的意見，分析在職位招聘、工資待遇、社會(huì)保障、研究條件、研究職業(yè)吸引力方面存在哪些阻礙研究者流動(dòng)的障礙，只有這樣收集上來的意見才真實(shí)可靠，在此基礎(chǔ)上作出的決策才具有針對性和可執(zhí)行性。

7.3 設(shè)計(jì)多種相互補(bǔ)充的治理工具

完善跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的治理機(jī)制離不開有效的治理工具。推進(jìn)創(chuàng)新主體跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的核心就是使知識(shí)要素打破地域壁壘，在全國范圍內(nèi)自由流通，這就需要資源的共享、設(shè)施的共享、人才的共享［20］?？梢越梃b歐洲研究區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，針對不同具體目標(biāo)設(shè)計(jì)一系列治理工具，包括資助各種形式跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的基金類工具、為促進(jìn)跨區(qū)域創(chuàng)新項(xiàng)目合作搭建的平臺(tái)類工具、消除跨區(qū)域科技創(chuàng)新人才流動(dòng)壁壘的政策類工具等，不同類型的工具應(yīng)既有所側(cè)重，又相互補(bǔ)充。如基金工具，主要側(cè)重通過資助規(guī)則引導(dǎo)和支持跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，具體可要求申請資助的項(xiàng)目參與者來自3 個(gè)以上不同地區(qū)和不同部門，資助的科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求跨區(qū)域共建和共享等；同時(shí)，基金工具同其他工具相配合，可以資助平臺(tái)類工具，可以對符合政策的跨區(qū)域交流人才給予資助等。總之，這些治理工具在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)針對性明確、制度規(guī)則清晰，嚴(yán)格滿足協(xié)調(diào)關(guān)系的目標(biāo)。

8 結(jié)論

歐盟是一個(gè)在技術(shù)創(chuàng)新方面有傳統(tǒng)優(yōu)勢的地區(qū)，但面臨著各成員國創(chuàng)新能力差距大、創(chuàng)新政策不協(xié)調(diào)的問題，再加上歐盟“軟”治理的特殊性，促進(jìn)各成員國的跨區(qū)域協(xié)同在治理機(jī)制上面臨著很大的挑戰(zhàn)。經(jīng)過20 年的不懈努力，歐盟跨區(qū)域協(xié)同的重要實(shí)踐——?dú)W洲研究區(qū)的治理體系在逐步健全，其多層次治理框架下不同層級的治理結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，使歐盟在歐洲研究區(qū)建設(shè)中對其成員國和地區(qū)以及利益相關(guān)者有了更直接的影響。

新冠疫情在歐洲的大流行使歐盟及其成員國更加認(rèn)識(shí)到深化歐盟層面研究與創(chuàng)新合作的必要性，歐盟趁勢在2021 年提出了建設(shè)新歐洲研究區(qū)，深化了原有的優(yōu)先事項(xiàng)和舉措，并提出了新的和更強(qiáng)有力的治理舉措。當(dāng)然，歐洲研究區(qū)的有效治理需要進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟及其成員國和地區(qū)以及各利益相關(guān)者之間的密切合作，協(xié)調(diào)歐盟及其成員國的科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和政策，在有共同利益的領(lǐng)域通過合作實(shí)現(xiàn)歐洲研究區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。歐洲研究區(qū)多年來在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新治理方面積累的經(jīng)驗(yàn)對中國及其各大區(qū)域建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新共同體具有啟示意義。