成都社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式初探

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式作為我國(guó)一種新興的養(yǎng)老模式，通過將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)有機(jī)融合，利用社區(qū)作為載體，實(shí)現(xiàn)資源、功能和多元運(yùn)作方式的嵌入，為居家養(yǎng)老提供了社區(qū)服務(wù)支撐，也為應(yīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)深度老齡化提供新思路。本文通過分析成都市人口老齡化現(xiàn)狀與養(yǎng)老服務(wù)需求挑戰(zhàn)，概述成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)存在的問題提出建議。

成都是西部地區(qū)重要的國(guó)家中心城市和超大城市，人口老齡化趨勢(shì)明顯，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛。成都市政府于2015年出臺(tái)了《成都市人民政府關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》，并于2016年2月印發(fā)《成都市社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018年）》，積極推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式旨在通過整合居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，提供更加個(gè)性化、便捷和高效的養(yǎng)老服務(wù)。該模式的核心在于將養(yǎng)老服務(wù)嵌入到社區(qū)中，利用社區(qū)資源和環(huán)境，為老年人提供全方位的服務(wù)和支持。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)是成都市近年來重點(diǎn)發(fā)展的養(yǎng)老模式之一。成都市自2015年初全面實(shí)施以微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為核心、日間照料為依托、上門服務(wù)為紐帶、老年助餐為補(bǔ)充的“四位一體”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展模式。該模式的探索，對(duì)全國(guó)各地進(jìn)一步創(chuàng)新和完善養(yǎng)老公共服務(wù)體系具有重要的實(shí)踐意義和參考價(jià)值。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與歷程

（一）內(nèi)涵界定

“嵌入”一詞源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波蘭尼提出的“社會(huì)行為個(gè)體所在網(wǎng)絡(luò)與其他社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)聯(lián)”，被廣泛運(yùn)用于社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域。在養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域，“嵌入”一詞指資源嵌入、功能嵌入、主體多元、運(yùn)作多元的養(yǎng)老服務(wù)模式。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老模式的補(bǔ)充和整合，即以社區(qū)為載體，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在社區(qū)內(nèi)嵌入一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老方式，整合周邊養(yǎng)老服務(wù)資源，為老年人就近養(yǎng)老提供專業(yè)化、個(gè)性化、便利化的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）作用與特點(diǎn)

傳統(tǒng)養(yǎng)老模式以家庭為中心，家庭成員共同參與，難以適應(yīng)中國(guó)實(shí)際。一是家庭規(guī)模縮減、家庭結(jié)構(gòu)變遷，我國(guó)平均家庭戶規(guī)模由2000年的3.44人降至2020年的2.62人。因此，家庭養(yǎng)老面臨著老年家庭出現(xiàn)空巢化、家庭照顧能力受到嚴(yán)重削弱的問題。二是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求多樣，家庭養(yǎng)老無法完全滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老將老年人安置在專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由專業(yè)人員提供全面的照護(hù)服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老具有養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，適合失能、失智等需要高度護(hù)理的老年人的優(yōu)點(diǎn)，但也面臨著成本較高、可能導(dǎo)致老年人與家庭和社會(huì)脫節(jié)的缺點(diǎn)。傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老把社會(huì)機(jī)構(gòu)引入社區(qū)，并在社區(qū)中開展的居家養(yǎng)老模式，側(cè)重在社區(qū)內(nèi)提供綜合性的養(yǎng)老服務(wù)，包括日間照料、康復(fù)護(hù)理等，為老年人提供更多樣化的服務(wù)選擇，但在覆蓋面和深度方面具有局限性。總之，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)變遷，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式不能較好地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中老年人的養(yǎng)老需求。

新興的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式因其綜合性和可持續(xù)性特點(diǎn)，能夠順應(yīng)我國(guó)積極老齡化發(fā)展需要，有望成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主流模式。與傳統(tǒng)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老單一養(yǎng)老模式不同，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式通過社區(qū)提供平臺(tái)，整合政府、社會(huì)組織和家庭等各方資源，構(gòu)建專業(yè)化、多元化、規(guī)范化的養(yǎng)老服務(wù)體系。其特點(diǎn)在于：

一是可接受度高。其體量輕巧，兼具家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)，有效解決了傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地難的問題，且因離家近而更易被老年人接受，為居家養(yǎng)老提供了社區(qū)服務(wù)支撐，也為應(yīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)深度老齡化提供了一種新思路。

二是參與主體多元。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式通過多元社會(huì)力量參與達(dá)到資源共享，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的多元養(yǎng)老模式，突破了傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式中家庭成員與老年人之間的關(guān)系限制。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式通過政府政策支持、社會(huì)組織協(xié)作、整合社區(qū)資源實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)作，提供社會(huì)化平臺(tái)、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)以及整合社區(qū)資源等全面的養(yǎng)老服務(wù)，有利于滿足日益增長(zhǎng)的老齡化社會(huì)的多元養(yǎng)老需要。

三是養(yǎng)老服務(wù)多樣。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式以滿足老年人多樣化、多層次、全方位的養(yǎng)老服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在社區(qū)內(nèi)建立服務(wù)中心或機(jī)構(gòu)為老年人提供專業(yè)化、個(gè)性化、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)與家庭功能的互補(bǔ)，并為老年人提供了更多可選擇的方式。嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式是對(duì)既有養(yǎng)老服務(wù)體系的有益補(bǔ)充，有助于緩解養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的現(xiàn)實(shí)困境，也已成為各地探索實(shí)踐養(yǎng)老服務(wù)供給時(shí)的重要選擇。

（三）發(fā)展歷程

隨著我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，老年人口數(shù)量不斷增加，失能、半失能、空巢等特殊老年人群增加，傳統(tǒng)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式無法滿足社區(qū)老人日益多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。黨和國(guó)家高度重視積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年9月發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)），鼓勵(lì)與支持發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式。

上海是國(guó)內(nèi)最早探索社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的地區(qū)之一。2005年，上海市在全國(guó)率先提出“9073”養(yǎng)老模式，即90%的老人居家養(yǎng)老，7%的老人社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這一模式一經(jīng)提出，受到全國(guó)各地各級(jí)民政部門的高度關(guān)注。但“9073”模式在居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老兩種模式之間存在模式功能界定不清、服務(wù)供給不明確等問題。為此，上海積極探索構(gòu)建居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老服務(wù)模式融合發(fā)展的新型養(yǎng)老服務(wù)模式，積極探索如何形成有機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)動(dòng)發(fā)展提高養(yǎng)老服務(wù)模式質(zhì)量。2014年，上海出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，提出“因地制宜興辦家庭化、小型化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，構(gòu)建多層次社會(huì)養(yǎng)老體系。上海率先開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的試點(diǎn)工作，依托“長(zhǎng)者照顧之家”和“社區(qū)綜合為老服務(wù)中心”探索社區(qū)養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合的“機(jī)構(gòu)嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)，形成國(guó)內(nèi)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的雛形。

2016年后，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式在全國(guó)范圍得到推廣，并在各地因地制宜形成多種社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，如北京市根據(jù)上海市“9073”養(yǎng)老模式提出“9064”養(yǎng)老格局，并相繼出臺(tái)《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》，規(guī)范引導(dǎo)嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，以“養(yǎng)老服務(wù)驛站”為載體推進(jìn)連鎖化、品牌化、規(guī)范化，將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老居家養(yǎng)老深度結(jié)合，暢通社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的最后一公里。石家莊以社會(huì)資本參與政府投資民營(yíng)社區(qū)照護(hù)中心運(yùn)營(yíng)發(fā)展，構(gòu)建社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)多元化服務(wù)模式；重慶市以政府為主導(dǎo)，利用社區(qū)空置房屋進(jìn)行適老化改造探索社區(qū)嵌入養(yǎng)老服務(wù)模式。

成都作為西部地區(qū)最早開始探索“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的城市之一，近年來一直將“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的服務(wù)模式的發(fā)展作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，積極探索符合成都實(shí)際的養(yǎng)老模式，在養(yǎng)老服務(wù)方面獲得了顯著進(jìn)展。

成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展概況

（一）發(fā)展背景與政策演進(jìn)

成都人口老齡化呈現(xiàn)“三高一快”特征，即老年人口占比高、高齡老人占比高、老年撫養(yǎng)比高、老齡化增長(zhǎng)速度快。2018年，四川省65歲及以上常住人口達(dá)1181.9萬人，占人口總量14.17%，比全國(guó)高2.23個(gè)百分點(diǎn)，已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求更高。《成都市2022年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示，截至2022年底，成都60歲及以上的老年人口324.24萬人，占戶籍總?cè)丝?0.63%，比2021年增加3.44萬人，增長(zhǎng)1.07%。70歲及以上戶籍老年人口173.48萬人，占戶籍老年人口比例53.50%，比上年增長(zhǎng)1.69%。近年來成都市老年人口具有人口數(shù)量有所增加、人口老齡化水平基本穩(wěn)定、戶籍老齡化程度略高于全國(guó)平均水平且戶籍老年人口平均年齡持續(xù)上升的特點(diǎn)。2018-2022年成都市各年齡段戶籍老年人口占老年總?cè)丝诒壤鐖D1所示，60-69歲老年人口占比連續(xù)五年下降，70歲以上老年人口占比呈上升態(tài)勢(shì)。

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)。成都市政府相繼出臺(tái)了《成都市人民政府關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》（成府發(fā)〔2015〕6號(hào)）、《成都市人民政府辦公廳關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》（成辦發(fā)〔2018〕50號(hào)），以激發(fā)全市養(yǎng)老領(lǐng)域投資活力，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)多元供給，加快推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；成都市人民政府辦公廳印發(fā)了《成都市社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018年）》（成辦發(fā)〔2016〕5號(hào)），提出“醫(yī)養(yǎng)融合、以養(yǎng)為主、功能共享、分類引導(dǎo)、精準(zhǔn)服務(wù)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展方向。隨后，成都市政府辦公室積極響應(yīng)國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)文件精神，印發(fā)了《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》及推進(jìn)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老、老年人助餐服務(wù)體系建設(shè)、困難老人家庭適老化改造3個(gè)配套實(shí)施方案。2022年，成都市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干措施》（成辦發(fā)〔2022〕28號(hào)），文件框架包括5個(gè)體系建設(shè)，28項(xiàng)主要任務(wù)，是繼《成都市人民政府辦公廳關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》（成辦發(fā)〔2018〕50號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）后出臺(tái)的又一重要文件，是對(duì)前述《實(shí)施意見》的進(jìn)一步深化和完善，著力解決成都市老年人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老難題，回應(yīng)老年人安享幸福晚年的美好需求。

（二）成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展概況

隨著老齡化程度的逐漸加深和養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷提高，成都市對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作出合理的規(guī)劃，取得一系列成效。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局通報(bào)的2020年全國(guó)公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)情況結(jié)果，全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）110個(gè)監(jiān)測(cè)城市中，成都市以83.72得分位居2020年度全國(guó)公共服務(wù)質(zhì)量滿意度第一位，其中養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域滿意度得分全國(guó)第一。2022年5月，成都市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干措施》（成辦發(fā)〔2022〕28號(hào)）提出，到2025年全市每個(gè)街道及有條件的鎮(zhèn)至少建成運(yùn)營(yíng)1個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到95%以上，有條件的居住區(qū)按照五分鐘生活圈設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)。《成都市“十四五”健康服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也對(duì)成都市健康服務(wù)業(yè)發(fā)展提出了包括日間照料機(jī)構(gòu)覆蓋率、具備醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比等在內(nèi)的詳細(xì)指標(biāo)。

一是成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式穩(wěn)步推進(jìn)。

成都市積極探索推行社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。根據(jù)《成都市“十四五”健康服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，成都市成功爭(zhēng)取首批全國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，截至2020年，全市已建成30張床位以上小規(guī)模、嵌入式社區(qū)養(yǎng)老院224個(gè)，建成社區(qū)日間照料中心2740個(gè)，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)3000余個(gè)，這些設(shè)施的建立為老年人提供了多樣化、便利化的養(yǎng)老服務(wù)。城鄉(xiāng)社區(qū)“十五分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”基本形成。

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)明確指出加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。成都市積極響應(yīng)，聚焦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，大力發(fā)展智慧養(yǎng)老，出臺(tái)促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的實(shí)施意見，推進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)融合發(fā)展，培育形成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)108家、其中納入醫(yī)保定點(diǎn)90家，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)床位總數(shù)3萬余張，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)人員1.4萬余人；成都市建立合作關(guān)系的醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)404對(duì)，建立合作關(guān)系的醫(yī)療機(jī)構(gòu)與日間照料中心1621對(duì)；共組建家庭醫(yī)生團(tuán)隊(duì)2420支，共簽約698.63余萬人，其中重點(diǎn)人群363.10萬人；97%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與轄區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系。

二是成都市各區(qū)縣積極試點(diǎn)和落實(shí)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，發(fā)展了各具特色的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)。

金牛區(qū)堅(jiān)持“開門辦養(yǎng)老”。金牛區(qū)近年來在政策、資金和場(chǎng)地等多個(gè)層面上，通過對(duì)社區(qū)、機(jī)構(gòu)、居家等各種資源的整合，同時(shí)全區(qū)積極推行信息化養(yǎng)老服務(wù)，吸收各類社會(huì)力量參與全區(qū)養(yǎng)老工作，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，逐步探索出一種獨(dú)特的“金牛”模式。金牛區(qū)營(yíng)門口街道為社區(qū)老人打造了綜合為老服務(wù)中心，從2023年開始，營(yíng)門口街道對(duì)轄區(qū)內(nèi)老年人的具體情況進(jìn)行調(diào)研，對(duì)他們的各類需求進(jìn)行梳理，形成詳細(xì)數(shù)據(jù)，并據(jù)此選擇合適的第三方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，針對(duì)每個(gè)社區(qū)老人的需求，提供精細(xì)化的服務(wù)。

成華區(qū)重視多元主體參與。成華區(qū)積極推動(dòng)形成“多主體參與、多元服務(wù)并舉”的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，形成了以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，構(gòu)建由社區(qū)養(yǎng)老院、社區(qū)日間照料中心、養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)組成的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面提升居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，讓更多的老年人在家門口便能享受到專業(yè)服務(wù)，積極探索了一條獨(dú)具特色的“成華模式”。成華區(qū)仍在不斷探索完善大城市中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“成華模式”，進(jìn)一步把養(yǎng)老工作向深向細(xì)推進(jìn)。

雙流區(qū)創(chuàng)新推廣“長(zhǎng)者樂園”項(xiàng)目。雙流區(qū)從2020年開始按照政策文件和區(qū)域發(fā)展情況，開展了嵌入式養(yǎng)老模式的試點(diǎn)工作，包括東升街道雙桂社區(qū)、九江街馬家寺社區(qū)、黃水鎮(zhèn)南柳社區(qū)。2021年6月，由雙流區(qū)打造的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目——“長(zhǎng)者樂園”在豐樂社區(qū)東升街道正式向公眾開放。豐樂社區(qū)“長(zhǎng)者樂園”以黨建為核心，采取社區(qū)治理與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的模式建設(shè)而成，計(jì)劃為老人提供個(gè)性化的服務(wù)，并將這類項(xiàng)目推廣到其他符合條件的小區(qū)。

郫都區(qū)積極建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，構(gòu)筑幸福養(yǎng)老“生活圈”。郫都區(qū)全域養(yǎng)老綜合服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目迅速推進(jìn)，截至2023年已新建（改建）7個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體按照滿足居家社區(qū)老年人“生命安全、生活便利、身心愉悅”三個(gè)層級(jí)需求，集日間照料、康復(fù)護(hù)理、老年課堂等優(yōu)質(zhì)服務(wù)于一體，為轄區(qū)及周邊有需求的老年人就近提供日托、全托、康復(fù)護(hù)理等專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)。區(qū)內(nèi)的蜀都新邨社區(qū)以社區(qū)企業(yè)為依托，聯(lián)合社區(qū)商業(yè)合伙人共同打造的方式，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“嵌入”到社區(qū)，以多方力量匯聚起多方資源，搭建“一體化資源整合，一站式綜合服務(wù)”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，努力為社區(qū)居家老年人提供全方位、多層次、專業(yè)化的綜合養(yǎng)老服務(wù)。

高新區(qū)實(shí)施“窩窩計(jì)劃”。自2019年起，高新區(qū)開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作，制定了特色的院落“窩窩計(jì)劃”。近年來，高新區(qū)按照“增量、提質(zhì)、增效”總體思路，持續(xù)深化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，擴(kuò)大嵌入式養(yǎng)老服務(wù)供給。高新區(qū)今福蓉高新長(zhǎng)者之家于2023年8月正式投入使用，作為成都市首批投入使用的社區(qū)綜合體，廣受周邊居民好評(píng)。

成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式

存在的問題及建議

（一）存在的問題

隨著人口老齡化程度日益加深、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新規(guī)劃的提出，成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式也存在一些問題值得關(guān)注和重視。

一是資源利用率不足，運(yùn)營(yíng)收支平衡難。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式雖然克服了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的局限性，集三種模式的優(yōu)勢(shì)于一身，但在運(yùn)行中遇到了功能定位不準(zhǔn)確、投資周期長(zhǎng)、盈利能力差等問題，這些問題制約了資源的有效利用。我國(guó)雖然實(shí)現(xiàn)了每1000名老年人擁有養(yǎng)老床位30張的“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，但是這與平均每1000名老年人擁有養(yǎng)老床位50張的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比仍具有一定差距，人均床位數(shù)量難以滿足養(yǎng)老需求。人均床位不足的同時(shí)，床位空置率也較高。另外據(jù)業(yè)內(nèi)測(cè)算，床位若少于50張，靠床位費(fèi)收入收回房租、硬件、人力資源等成本支出較困難，目前試點(diǎn)的床位基本都在50張以下，難以維持運(yùn)營(yíng)收支平衡。盡管有研究提出通過互聯(lián)網(wǎng)信息手段整合社區(qū)養(yǎng)老資源以及不同養(yǎng)老服務(wù)參與主體的服務(wù)渠道，以提高服務(wù)能力和效率，但實(shí)際上社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源缺乏整合與協(xié)調(diào)，分散式的養(yǎng)老問題仍然存在。要加強(qiáng)資源整合，整合社會(huì)各類服務(wù)資源，盤活閑置資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老資源利用最大化。

二是評(píng)估機(jī)制與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化。與國(guó)際上的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相比，國(guó)內(nèi)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更側(cè)重于“以機(jī)構(gòu)為中心”，而不是“以老年人為中心”。這種差異導(dǎo)致了對(duì)老年人尊重、有效溝通及其身心權(quán)益保障等方面的忽視，這些都是國(guó)內(nèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所欠缺的。就目前的評(píng)估體系而言，大多數(shù)僅以老年人的服務(wù)感知為主，沒有充分考慮到老年人的軀體功能、人生經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)感知能力等差異性，這些因素都會(huì)影響到服務(wù)的實(shí)際效果和滿意度。雖然有研究提出了構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架，但這些框架仍處于初步階段，需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。特別是在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，如何結(jié)合地方實(shí)際情況和老年人的具體需求來設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)，是一個(gè)亟待解決的問題。同時(shí)，補(bǔ)貼政策和標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定存在一定的局限性，補(bǔ)貼資金的使用和管理也可能存在不足。不同地區(qū)、不同社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在規(guī)模、布局、設(shè)施配置等方面存在巨大差異，這不僅使養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保證，也增加了老年人及其家庭進(jìn)行選擇的難度。

三是政策落實(shí)需加強(qiáng)。雖然有關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到需要進(jìn)一步完善發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策，并出臺(tái)了操作性強(qiáng)的優(yōu)惠政策和措施，但與日益增長(zhǎng)的社區(qū)居家養(yǎng)老需求相比，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)在法規(guī)、政策、體制等方面尚待進(jìn)一步健全和完善，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理水平和服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。要構(gòu)建完整的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策體系，內(nèi)容涵蓋人才培訓(xùn)、財(cái)力支撐、設(shè)施建設(shè)、社區(qū)管理、社會(huì)參與等，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)步入規(guī)范化軌道。補(bǔ)貼政策的實(shí)施和支持政策落地難的問題也是一個(gè)亟待解決的問題，需要細(xì)化政策標(biāo)準(zhǔn)以更好地支持政策的落地執(zhí)行。

四是從業(yè)人員短缺，人才缺口巨大。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理員總體上面臨數(shù)量短缺、專業(yè)能力不強(qiáng)的困境。從數(shù)量上來看，按照護(hù)理員與老人的比例為1∶2至1∶3的國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理人才的缺口規(guī)模也已達(dá)到500萬人，護(hù)理員數(shù)量上嚴(yán)重供不應(yīng)求。從服務(wù)質(zhì)量上來看，養(yǎng)老行業(yè)年輕護(hù)理人才奇缺已經(jīng)成為一個(gè)難題，從業(yè)人員普遍存在年齡偏高、受教育程度不高、專業(yè)知識(shí)不足的問題，難以滿足高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（二）對(duì)策建議

一是立足服務(wù)對(duì)象需求，完善養(yǎng)老設(shè)施布局。立足老年人群日益增長(zhǎng)的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)政策，建立社區(qū)與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作機(jī)制，以推進(jìn)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的蓬勃發(fā)展。強(qiáng)化評(píng)估考核，建立評(píng)估機(jī)制。建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)質(zhì)量評(píng)估考核機(jī)制，每年對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心開展2次以上的服務(wù)質(zhì)量評(píng)估考核，并將考核結(jié)果納入全市評(píng)定工作中，作為等級(jí)評(píng)定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)資金補(bǔ)助的重要依據(jù)，以調(diào)動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）積極性，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。對(duì)于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的效果評(píng)估可以從需求滿足度、老人滿意度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)可及性等多方面進(jìn)行考察。制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)社區(qū)發(fā)展水平和人口分布情況，因地制宜、合理布局，將嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）與周邊社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有機(jī)銜接。完善城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體、社區(qū)養(yǎng)老院、日間照料中心、養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，構(gòu)建“十五分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，擴(kuò)大有效覆蓋規(guī)模。推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施均衡布局，依托現(xiàn)有村級(jí)日間照料中心、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、縣級(jí)村級(jí)養(yǎng)老院敬老院開展農(nóng)村地區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式運(yùn)營(yíng)。

二是強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新，提高資源利用效率。合理劃分嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）區(qū)域，集約利用資源。按照“整合資源、突出特色、集約利用、分類指導(dǎo)”原則，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施按照類型劃分為居住區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)和家庭級(jí)三種類型。居住區(qū)級(jí)依托政府出資新建或購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)就近提供服務(wù)；社區(qū)級(jí)依托街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府出資，部分采取市場(chǎng)化運(yùn)作，為居家老年人提供綜合性服務(wù)；家庭級(jí)依托家庭成員利用閑置房屋和資源自行改造或租賃設(shè)施，主要為獨(dú)居、空巢、失獨(dú)老人提供助餐、助浴、助醫(yī)、助急等個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立評(píng)估機(jī)制。根據(jù)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）的服務(wù)半徑和功能定位，以所處社區(qū)特點(diǎn)針對(duì)性開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)。提升運(yùn)營(yíng)管理水平。將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)納入基層社會(huì)治理內(nèi)容，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，健全運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，對(duì)服務(wù)質(zhì)量、安全保障和人員隊(duì)伍建設(shè)等方面加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)。加大用地支持力度，按照規(guī)劃用地性質(zhì)，在年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃中予以保障；鼓勵(lì)建設(shè)單位利用自有工業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施和文化娛樂設(shè)施等改造建設(shè)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，對(duì)符合條件的機(jī)構(gòu)按規(guī)定給予房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策提高資源利用效率。

三是落實(shí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)。堅(jiān)持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，強(qiáng)化政策保障，著力解決老年人基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求和養(yǎng)老服務(wù)需求不匹配的問題。制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)管理辦法，明確醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的基本條件、內(nèi)部管理、醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和管理制度。設(shè)立市醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。支持三級(jí)醫(yī)院開設(shè)老年醫(yī)學(xué)科或與二級(jí)以上醫(yī)院建立醫(yī)聯(lián)體，開展老年人長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，對(duì)符合條件的失能、半失能老年人按規(guī)定提供基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理等服務(wù)。探索推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。

四是加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系。實(shí)施養(yǎng)老護(hù)理人員職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃，開展養(yǎng)老護(hù)理員等一線工作人員職業(yè)技能培訓(xùn)。加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍專業(yè)化發(fā)展。引導(dǎo)和支持職業(yè)院校開設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè)，培養(yǎng)老年人照護(hù)、康復(fù)護(hù)理、社會(huì)工作、心理咨詢等方面的專業(yè)人才。建立校企養(yǎng)老服務(wù)人才雙向培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)教育與實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合。大力實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍培養(yǎng)計(jì)劃，鼓勵(lì)老年社會(huì)組織開展老年教育和社區(qū)教育活動(dòng)，開展“家庭照護(hù)技能”培訓(xùn)和“送教上門”服務(wù)。鼓勵(lì)專業(yè)社工機(jī)構(gòu)開展老年服務(wù)項(xiàng)目策劃和產(chǎn)品開發(fā)，培育一批具備專業(yè)技能的社會(huì)工作者。

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作者簡(jiǎn)介

劉金華 四川省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員，研究方向?yàn)槔夏耆丝趯W(xué)

方雨桐 四川省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所人口學(xué)專業(yè)碩士研究生