政府工具思想的進展及實踐價值

政府工具研究是當代公共管理學理論研究的一個新的學科分支，也是當代公共管理實踐的一個新的重大課題。黨的十九大報告、黨的二十大報告都明確指出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。治理能力的現代化則需要靠引入新的政府工具來實現，通過梳理政府工具理論進展的基礎上，結合我國的具體實際，為改進我國政府管理方式提出建議。

政府工具：作為一項研究議題

經濟全球化和信息化的發展，不僅改變了我們的生活方式，同時也改變了政府的管理方式和手段。1929年資本主義世界爆發了一場規模宏大的經濟危機，導致經濟一片混亂，工業生產急劇下降，失業人數成倍增加。1933年羅斯福擔任美國總統后實施新政，對經濟領域進行全方位的干預和調節，建立起來干預型政府職能模式。當人們陶醉于干預型政府帶來的發展成果時，“政府失靈”問題逐漸暴露。20世紀70年代，經濟危機導致西方各國政府面臨著嚴重的財政危機和信任危機，公眾開始反對政府的全面干預。信奉凱恩斯主義的西方政府為了應對這場治理危機，提供了大量低質量的公共產品和公共服務，不僅沒有化解這場危機，反而給自己造成了巨大的財務負擔。傳統政府可供選擇的政府治理方式和手段單一且落后，已經不能適應新的社會形勢和日益增長的公民需求。于是，西方政府掀起了規模宏大的政府改革浪潮，將大量的市場化、企業化和社會化的工具引入到政府治理的方式中，為政府委托關系的建立提供了更多的渠道。[1]

政府工具作為當代國外公共管理學科中一個重要分支和主題領域，其研究始于1964年荷蘭經濟學家科臣。四十年來經過學者對政府工具主題的不斷探索，出現很多相關研究成果，整體而言可以分為以下幾類：政府工具的識別和分類、政府工具的選擇和績效以及政府工具的特性和適用情境。從時間上看，政府工具研究的變化、發展有兩個重要的時間節點：20世紀70年代和90年代。荷蘭學者范·尼斯潘等人發現，1970年以前對政府工具的系統研究非常稀缺。20世紀70年代之后，對政府工具解釋的研究理論有了迅速的發展，比如公共管理理論、治理理論、公共選擇理論等。20世紀90年代以前的研究主要集中在政府工具的識別和分類上，代表著作如胡德的《政府工具》，認為政府可以通過自身所擁有的信息、權威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。20世紀90年代后，政府工具作為西方公共行政領域研究的新途徑，研究重心轉向政府工具的選擇和應用，在能源政策、貨幣政策和環境政策等領域得到了廣泛的應用。21世紀，萊斯特·M·薩拉蒙將政府工具理論的研究向前更推進一步，從政府工具的界定、屬性、分類、評估標準幾個方面分析了政府運作的治理模式，為各國政府的實際運作提供了工具箱。

在我國，毛壽龍和張成福更多使用“政府治理工具”的概念，陳振明等學者則使用“政府工具”的提法。毛壽龍教授在他的《公共行政學》中談到：“政府管理工具，又稱政府治理方式，它主要是政府實現其管理職能的手段。”[2]張成福認為，政府工具是把政府實質性的治理目標或者政策目標轉化為具體的行動，以改變政策目標群體的行為，從而實現政策目標的手段和機制。[3]陳振明認為，政府工具或者政策工具是人們為了解決某一社會問題或者達到一定的政府目標而采取的具體手段和方式。[4]國外對政府工具的研究相比我國要更系統和成熟，在國外研究的影響以及本國治理需要的雙重背景下，我國對這一主題的研究近些年來才逐漸有了起色。國內對政府工具的實證研究主要集中在經濟政策和環境領域，后來才逐步擴展到公共政策領域。今后可以借鑒西方國家對政府工具研究的最新成果，結合中國語境，尋找適合本土化的政府工具理論，以此推動本國政府工具的研究。

政府工具思想的內容

進入21世紀，薩拉蒙用“新治理”為政府工具研究做出了新的注解，在《政府工具——新治理指南》一書中，以“治理”代替“政府”為標志，強調了未來公共問題解決的核心，即“協作性”。同時，以“新”為標志，這些協作方式雖然不是全新的，卻需要一個新的、更連貫的方式去處理，這一方式明確承認了它們帶來的重大挑戰和機遇治理工具的研究。這不僅在理論上拓展了公共管理學科的視野，同時因為其較強的現實性和解釋力。

（一）政府工具的分類

政府工具具有多維性，因此使得每一種工具到底是歸類于定義性特征還是歸類于隨特殊的表征（情境）而變化的設計特征，偶爾會出現模糊。比較而言，政府工具分類的多重維度展現了工具思路的一種優勢。比較工具間的異同具有不同的維度，同時多種工具間可能也會在某種維度展現相同的一面，而在其他維度上則展現了不同的方面。這也就說明了工具分類的多重維度的合理性，可以分兩步對工具進行分類：首先，基本的描述性特征可以被用于定義不同的工具；其次，定義工具的多種維度可被明確出來，從而以此定義對工具進行分類分析。但是，哪種分類維度更適合于工具分類？這就主要看我們希望在使用工具的時候所期望達到的結果是什么，以及哪些工具會影響我們所期望達到的效果。因此，對于工具分類，需要關注這兩個基本的要素。

薩拉蒙認為有以下四種工具的分類維度：

1、強制性

強制性衡量的是一個工具對個人或團體活動施加的限制程度。經濟學家認為其本質上衡量了一個工具在何種維度上偏離了對市場的依賴，而政治學家關注的是工具對個人自由的侵害程度，與民主的聯系在一起。在其他條件相同的情況下，工具的強制性程度越高，政策實施更有效，但對于個人的自由的侵害可能會越高，對政治合法性的威脅也會越大。

2、直接性

直接性是衡量一個具有授權、資助或發起聯合行動能力的政府機構參與施政行為的程度。一個直接的工具通常是由同一個政府行使授權、資助以及提供服務的全部職能。不同治理工具的直接性程度不同，在執行公共行動時，由同一個機構參與行使的職能越多，該工具的直接性就越強。

3、自動性

自動性衡量的是一個工具利用現存的管理機構實現其運轉，而非專門成立一個屬于自己的管理機構的程度。市場并不是現存唯一可以實現公共管理目標的機構，另外還包括相對次要的地方政府網絡、私人、非營利組織等，構建公共干預的方法就可以建立在既有的系統之上。經濟學家羅伯特·列文指出，自動性是衡量公共項目成功與否的重要因素，高度依賴行政化系統的項目是非常容易失敗的，所以政府項目學會去依賴其他類似的系統，使私人行政方根據政策制定者所作出的詳細計劃而行動，而不是依靠公職人員事無巨細的行政管理方式。

4、可見性

可見性衡量的是工具支配的資源在正常預算審議的過程中顯示出來的程度。一個政府工具越不可見，就越難問責。由于問責的困難，對公共支出持反對意見的人們往往抵制不可見工具政策工具的使用。對于公共費用收益的一方希望以隱蔽的形式獲得他們的利益。政府工具的可見性在很大程度上是用來衡量公平維度，一個項目中使用的政府工具越是可見，越容易用于再分配領域。

（二）政府工具的評估標準

在政府工具選擇的過程中，其實就是在做政府工具的評估，評估的過程就需要共同的可供選擇的標準。薩拉蒙將評價政府工具的標準概括為以下五項評估標準：

1、有效性

有效性是判斷公共行為成功與否的最基本標準。它也是衡量一項行動實現其預期目的的程度。根據這樣一個標準，最有效的政府工具便是可以最終解決公共問題實現預期目標的工具。但事實上對于什么是主要的目的，對于不同的利益群體或者組織，可能會產生分歧，還存在一定的模糊性。此外，不同工具的有效性還要視具體的情景來看，在不同的環境中，其實施的效果會有所不同，那么就要綜合考慮政府工具的內部性質，以及政府工具實施的外部環境。總之，選擇最適合運用于某種情境的政府工具才是最有效的。

2、高效性

政府工具在有效性的基礎上還要追求高效性，高效性則是要在效果成本之間達到一個平衡，比較不同的政府工具是否高效，則可以通過對比收益和成本之間的比率，這也是唯一一個可以用數據來衡量的辦法。但是有效的政府工具未必是高效的，還是要衡量效果和成本是否能夠達到最優。然而衡量政府工具的高效不僅要體現在政府預算的成本上，還要看一些其他私人組織或者非營利組織的賬本，有時候雖然政府的賬本顯示這個工具的運行已經是最優的選擇，然而私人組織卻要承受巨大的財政壓力，這樣的政府工具相對來說就不是最優的選擇。這就意味著我們衡量政府工具的高效性，不僅要關注政府的成本，還要關注其他參與者的成本。

3、公平性

評估工具的第三項標準就是公平性。它首先包括了基本的公平，即在比較各種參與者的收益與成本之間的比值后，以使得參與者的收益能夠得到均衡的分配。其次是與再分配相關，尤其是要傾向于失去公平的人或者組織。在現實的公共政策中，在看待關于教育、能源、住房等問題上，分配問題相比效率問題對于公共政策的成功或者失敗與否的判斷是更有意義的。正如雅各布·文納所說，在自由市場競爭的年代，政府干預的時代也已經到來，說明人們對于現行的收入分配存在不滿，人們也沒有那么大的熱情去接受自由市場，除非能夠按照他們所滿意的分配方式運行。

4、易管理性

易管理性和可實施性作為另一個評估政府工具實施的標準，是指項目運行的難易程度。工具越復雜，參與項目的主體就越多，項目的管理難度就會越大。有些工具運行起來，在理論方面具有較高的有效性和高效性，然而真正實施起來就會顯得很困難。基于這個原因，杰弗里·普雷斯曼和艾倫·威爾夫斯基將項目的可實施性作為項目設計的“第一條規則”，故易管理性傾向于選擇更簡單的工具。

5、合法性和政治可行性

工具選擇還影響公共行動的政治合法性。工具的選擇先認定哪些主體以及利益會影響到工具的實施，從而確定哪些是支持以及反對項目的實施。無論一個項目實施的有效性有多大，如果沒有政治的支持，便也無法進行下去。

工具選擇還涉及到公民的合法性認同。如果工具的選擇受到民眾的支持，有了人民的擁護，那么這個項目實施起來就會容易很多。有些工具在權威者看來，需要一種責任感，這在民主社會中是非常重要的。

政府工具思想的實踐價值

自上世紀70年代以來的西方政府的改革浪潮，以及全球化、市場化、信息化的條件之下，如何更好的審視這些變化關系到我國政府能否更好的吸收西方政府改革的理論以及實踐成果。

（一）政府工具思想在我國的發展現狀

首先，政府工具的選擇、應用和組合是能否解決現實公共問題的關鍵。長期以來，由于信息的不對稱、政府能力的有限性以及社會環境的復雜性導致單一工具很難適用于所有情境。就現實來看，即便政策環境、政策問題以及目標受眾發生變化，地方政府常常使用一種工具解決所有問題。為了避免單一工具帶來的不足，應盡可能的選擇多元、有效的工具以彌補其不足。然而在多元工具的選擇中，地方政府出現選擇工具組合不當的問題，導致政府提供公共服務的成本增加、效率低下。政府工具實質上是政府運用權力的手段和方式，政府工具的選擇反映了決策者的價值偏好，決策者能否堅持公共理性，能否把握政府工具的本質特征以及能否靈活應對不同環境下的政府工具選擇，這些不確定性關系到政府工具的有效性問題。

其次，不同的政府工具有其自身的顯著性，然而地方政府在工具選擇的過程中更傾向于管制類工具。政府部門的過度管制顯然是將其他主體力量放在和自身相對立的位置上，限制了其他主體參與公共事務的積極性和主動性，這會導致政府工具的應用不足，顯然與現階段經濟發展的要求不相符。在面對經濟發展和社會問題時，不同主體和力量代表不同利益群體和利益空間，各種政策的執行以及社會整體利益的實現是這些力量相互較量、彼此互動、在矛盾和沖突中走向妥協并最終達成均衡的結果。有些地方政府卻往往基于對自身利益的考慮以及對政府工具帶來的收益變化，傾向于對其他主體力量進行過度的行政干預和管控。由于管制規則的滯后性，管制部門或者工作人員各自為政，監管機制不順暢，缺乏信息和業務的溝通，不能有效應對公共問題。

再次，政府選擇工具的價值理性奠定了工具有效性的基礎。政府在選擇工具時，政策受益者因個人認知結構、專業背景、工作能力的欠缺以及“官本位”思想的帶動，使得政策受益者更青睞于追求使自身權力最大化的工具，卻替代了更優的工具選擇；受到傳統管制觀念的驅動，政府工具從目標的制定、工具的識別，到工具清單的羅列，到選擇的確定和優化，都是政府一手包攬，與其他主體的合作缺乏正式制度的制約，或者建立在熟人社會之上。這些內部化的行為顯然不是從公共利益出發，背離了公共理性的價值引導，異化了工具的選擇，最終影響政策目標的實現。

（二）推進政府工具思想在我國的應用策略

治理體系講的是框架性問題，而治理能力講的則是政府如何治理社會方面的能力，這就涉及政府治理工具的選擇和創新。為更好推動政府工具思想在我國實踐中的價值，應該注意以下幾點：

其一，就薩拉蒙政府工具思想在我國實施的適用情形來看，不同的政府工具有不同的適用情形。如有些政府工具并不適用于解決這些問題或者某些政府工具被錯誤地運用在其不適用的情形下，如政府機構過度的干預私人組織。實質上，政府工具的選擇是主客觀因素共同作用的結果，需要考慮政策工具的特征、政策問題、政策環境、目標受眾四個要素。[5]在復雜性政策環境下，以目標群眾的公共利益作為指導，用可持續發展的眼光，結合政策問題的特征，靈活選擇與這些因素相匹配的工具。當然。選擇政府工具的前提條件是明確政府工具的類別及其適用性，決策人員應該提高自身的認知能力和專業技術，適應市場和社會的發展需要，熟練掌握和應用政府工具的技能。公共問題的復雜性及其不確定性表明使用單一工具無法有效應對和解決問題，因此在選擇工具的過程中不限于單一工具，而是盡可能地組合和應用多種工具，充分發揮政府工具自身的有效性。政府工具的選擇標準亦相當于評估標準，針對政府工具怎么選的問題，薩拉蒙指出政府工具選擇的客觀標準，即有效性、高效性、公平性、易管理性、合法性和政治可行性。政府工具的選擇并非一蹴而就，在政府工具的應用中應該以結果為導向對工具實施的全過程進行監督和評估，從而確定繼續使用還是調換其他工具，規避不必要的風險。這些狀況與我國的基本國情相關，薩拉蒙的政府工具思想作為在西方政府背景下的產物，移植到我國還需要進行本土化改造，才能在我國的治理實踐中發揮出切實的效果。在今后對政府工具的研究中，在借鑒國外最新發展成果的基礎上，中國學者要立足于我國的基本國情，研究一套具有中國特色的政府工具理論，開發適用于我國國情的“政府工具箱”。

其二，薩拉蒙的政府工具思想給我國政府的治理帶來了可借鑒的實踐價值：薩拉蒙指出“項目工具的選擇是一個政治問題，而不僅僅是經濟問題，涉及重要的權力和目標以及公平和效率問題”。[6]這里強調政府工具的選擇是一種理性行為。而政府工具的選擇應該以公共理性為主導兼顧多元理性，包括經濟理性、社會理性等，使工具理性和價值理性實現動態的平衡，從而發揮工具的效能；傳統政府和私人組織之間存在著緊張的關系，政府作為代表人民意志的唯一合法授權機構，因此也獲得了至高無上的權力。薩拉蒙的政府工具思想則強調公共與私人部門之間的協作，政府把握公共政策大方向，私人組織提供具有創新和活力的服務，將二者優勢互補。目前有些政府部門將部分的工程外包給私人組織，與私人組織之間形成協作的關系；在政府改革前，我國實施公共管理的主體只有政府，強調權力高度集中，形成自上而下的指揮鏈，薩拉蒙的政府工具思想主張政府應該扮演積極的角色，激勵相關利益群體參與到公共活動中，磋商達成協議，形成合作網絡的關系，將政策的知情權和方案的選擇權交給利益主體；傳統的公共管理注重管理技能的重要性，管理技能本質上是控制技巧。與傳統公共管理不同，薩拉蒙的政府工具思想認為控制技能應該轉向賦權技能，反對“官本位”思想，主動營造公平、客觀、公正的政策環境，使利益主體聚集在一起，實現相互依賴。薩拉蒙的政府工具思想已經充分的運用到了我國政府的實際治理中，并發揮了重要作用。

其三，在政府工具的實施路徑中，我國政府依然發揮著重要的作用，但是政府并不是唯一的權力中心，非營利組織、公民組織以及私營部門也成為了不同層面的權力中心，并承擔著管理公共事務的職責。在今后，我國政府應該培育和引導私人組織的發展，發揮社會多元主體的作用，政府也要致力于與私人組織發展伙伴關系。同時，目標群眾作為接受公共服務的受益對象，其認可度關系到政府的合法性。因此，政府要給予公眾對政府工具實施效果的表達和建議權。這一變革意味著市民社會和民間組織將成為發展的潮流，多元競爭將不斷地涌入公共物品的提供和生產中；隨著經濟全球化、市場化、信息化的發展，過度的管制將會阻礙人、財、物、信息的流動。針對傳統管制制度的缺陷，我國應致力于管制制度的改革，厘清管制類工具的適用情形，著重完善管制的程序、機構本身、監督和評估。放松管制在一定程度上可以改善企業的效率，促進服務的多元化，進而改善政府和企業之間的協作關系。但是，在放松管制的同時，政府要完善相應的制度，注重管制的合法性和合理性，加強企業的社會責任；有效地利用行政指導，發揮我國政府的作用，減少不必要的行政干預和控制。政府要善于利用一些非強制手段，堅持“公民本位、社會本位”的指導思想，引導公民接受其建議，勸誡公民作為或者不作為。通過行政指導的方式，政府更容易和公民建立互助互信的關系，提高政府治理的效率。

結 語

政府工具思想在全球范圍內有著很深的影響，也取得了顯著的成就。在理論層面，緊跟公共管理和政策實踐的發展，為實際操作提供了方法論，使得公共管理者和政策制定者們轉變思維方式，重視其他主體的參與，以提高政府工作的質量和效率。在實踐層面，政府工具的思想在全球范圍內展開，人們能夠深刻而全面地理解政府工具思想的發展情況，互相取長補短，將國外政府工具思想運用在我國政府的治理實踐中。可以發現我國政府的治理確實取得了一定的成效，可是也存在著很多挑戰。面對這些挑戰，我國需要重新審視如何進行政府工具的研究。從我國的實際出發，構建一套具有本土特色的政府工具理論，提供一個適應我國公共管理實踐的工具箱，推動我國政府工具論向前發展。

參考文獻

[1]史永展：《從放任政府到有限政府：對政府職能的歷史考察》，載《湖南工業職業技術學院學報》，2007（12）。

[2]毛壽龍、李文釗：《政府職能和管理方式研究》，北京：人民出版社，2002。

[3]張成福：《論政府治理工具及其選擇》，http：//www.grchina.com/privacy/rucmpa/zcf-1.htm。

[4]陳振明：《政策科學——公共政策分析導論》，北京：中國人民大學出版，2004：170頁。

[5]彼得斯·馮尼斯潘，顧劍光譯：《公共政策工具-對公共管理工具的評價》，北京：中國人民大學出版社，2007：49頁。

[6]萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府和非營利組織的關系》，北京：商務印書館，2008：25頁。

作者簡介

伏 昕 內蒙古工業大學講師，博士生，研究方向為社會組織、政社合作