法治化視閾下的城市社區(qū)自治

城市社區(qū)自治是基層治理的熱點與重點，社區(qū)自治實踐中產(chǎn)生的社會熱點影響居民群眾對城市的認可度，諸如社區(qū)治理行政化傾向嚴重、社區(qū)居民參與度不高等問題事關(guān)城市基層治理能力建設(shè)。在深入推進全面依法治國的背景下，社區(qū)自治離不開法治建設(shè)，在法治化視角下探索城市社區(qū)自治的必要性、實踐問題以及出路具有重要價值。

問題的提出

當(dāng)代中國著名社會學(xué)家費孝通認為“社區(qū)是若干社會群體或社會組織聚集在某一地域形成的一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體”。社區(qū)是社會概念、地理概念，在國內(nèi)指城市街道、行政建制鎮(zhèn)的分區(qū)。本文所指的社區(qū)是指城市街道、行政建制鎮(zhèn)的分區(qū)，構(gòu)成社會的基本單元。社區(qū)自治是以社區(qū)居民為主體，協(xié)同社區(qū)組織、政府合作治理公共事務(wù)的過程。20世紀(jì)下半葉以來，伴隨國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，城市社區(qū)治理經(jīng)歷了“單位制”“街居制”“社區(qū)制”的歷史性變遷。城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，黨的二十大報告提出，“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”。隨著我國城市化水平不斷深入，2023年初，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到65.22%。一方面，城市化發(fā)展直接關(guān)系到城市人民生活水平的質(zhì)量、城市綜合競爭實力以及城市環(huán)境衛(wèi)生承載量；另一方面，滿足人民日益增長的美好生活需要，也要求加快城市社區(qū)治理的水平和治理，不斷全面推進城市社區(qū)治理體系和能力邁上新臺階。

城市社區(qū)自治的困境與成因

（一）困境歸納

1、居委會自治效果不明顯

社區(qū)治理過度行政化。當(dāng)前我國社區(qū)治理受到街道辦等基層政府部門的較大影響，于基層政府職能部門的工作人員而言，社區(qū)居委會構(gòu)成政策的落實者；于社區(qū)居民而言，社區(qū)居委會構(gòu)成準(zhǔn)行政機構(gòu)。居民群眾以及基層政府職能部門的行政化認同致使社區(qū)自治產(chǎn)生行政化傾向，法律賦予社區(qū)的自治性受到了觀念以及實踐的限制。[1]

組織設(shè)置功能行政化。社區(qū)居委會具有城市管理等多功能行政的表現(xiàn)形式，其中八成以上為被指派的行政任務(wù)。居民通常將社區(qū)居委會視為政府向城市基層社區(qū)延伸行政力量的行政機構(gòu)。社區(qū)居委會承擔(dān)基層政府指派的行政任務(wù)，服務(wù)居民顯得力不從心，沒有時間和精力深入群眾、組織群眾、服務(wù)群眾，無形中損害了社區(qū)居民對于社區(qū)主人翁的認同感以及對社區(qū)的歸屬感。

社區(qū)居民參與不足。社區(qū)居民參與機制不完善，法律對社區(qū)民間組織保障不足。社區(qū)自治是社區(qū)居民在社區(qū)居委會等社區(qū)自治組織的組織下開展自我管理的過程。缺乏社區(qū)居民的廣泛參與，社區(qū)自治將難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用與價值。有學(xué)者通過實證研究發(fā)現(xiàn)中國城市居民社區(qū)自治參與水平較低，只有近三成的居民一年參與社區(qū)自治活動的次數(shù)超過三次，居民對社區(qū)事務(wù)的參與不足，導(dǎo)致了居民歸屬感下降。

2、業(yè)主自治發(fā)展受限

總體而言，不同類型小區(qū)的自治進程和效果差別較大，具體表現(xiàn)在：

業(yè)委會的管理沖突。業(yè)委會是社區(qū)自治的重要主體，業(yè)委會的管理沖突，具體而言是指業(yè)委會內(nèi)部自治管理面臨的沖突，即業(yè)主之間、業(yè)主與業(yè)委會、業(yè)委會內(nèi)部成員及業(yè)主大會之間的沖突。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是成立業(yè)委會的社區(qū)較少，存在業(yè)委會成立難的問題。二是業(yè)委會內(nèi)部組織管理存在不規(guī)范現(xiàn)象，引發(fā)不同利益主體間的糾紛埋下隱患。三是業(yè)主委員會委員缺少任職資格限制及任期屆滿后的考評機制。

業(yè)委會的功能異化。在社區(qū)業(yè)主自治架構(gòu)中，業(yè)委會居于核心地位。一方面，業(yè)委會通過居委會向上連接政府部門、通過民主協(xié)商、選舉向下連接業(yè)主；另一方面，業(yè)委會通過物業(yè)公司連接市場。[2]當(dāng)前，業(yè)委會的功能因受到來自居委會和街道辦的行政化擠壓以及來自物業(yè)公司的利益化擠壓而逐漸異化，部分業(yè)委會的發(fā)展已背離了社區(qū)業(yè)主自治的初衷，極大地限制了業(yè)主自治的發(fā)展。一是業(yè)主對業(yè)委會的認可度不高；二是業(yè)委會內(nèi)部組織機構(gòu)松散，不公開決策內(nèi)容，損害或漠視業(yè)主權(quán)益的事時有發(fā)生；三是業(yè)委會成員任職資格限制及考評機制空闕。

綜合執(zhí)法難進小區(qū)。社區(qū)治理涉及消防、建設(shè)、規(guī)劃等部門，小區(qū)內(nèi)部發(fā)生的噪聲污染、動物侵權(quán)、“住改商”等問題的解決需要公安機關(guān)、環(huán)保部門、市場監(jiān)管部門等多部門聯(lián)合執(zhí)法，很多問題的解決需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)。雖然多地出臺相關(guān)條例明確規(guī)定執(zhí)法聯(lián)動的目標(biāo)以及各方職責(zé)，但在具體執(zhí)行中，部門之間存在相互觀望現(xiàn)象，聯(lián)動綜合執(zhí)法進小區(qū)工作未能落實到位。更甚有部分基層政府職能部門把維護小區(qū)消防安全等行政職能強加給物業(yè)管理公司。這于法于理皆不合適，一方面，物業(yè)管理公司不享有執(zhí)法權(quán)，不具備執(zhí)法條件；另一方面，物業(yè)管理公司承擔(dān)上述職責(zé)后，削弱了其履行服務(wù)合同的能力，降低其服務(wù)質(zhì)量；再者，開展上述工作易與業(yè)主發(fā)生沖突，進一步加劇了物業(yè)公司和業(yè)主的矛盾，不利于小區(qū)穩(wěn)定。綜合執(zhí)法難進小區(qū)，物業(yè)管理公司處于小區(qū)內(nèi)糾紛解決的第一線，未能形成“社區(qū)糾紛-綜合執(zhí)法”的良性循環(huán)，導(dǎo)致“九龍治水，而水不治”現(xiàn)象較為普遍。[3]

（二）成因分析

1、社區(qū)自治法治保障不足

主體間的法律關(guān)系不清。我國社區(qū)自治程度普遍較低，街道辦常常以行政命令等方式統(tǒng)籌開展社區(qū)治理。社區(qū)自治的主體有社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、小區(qū)黨支部、小區(qū)業(yè)主委員會、小區(qū)物業(yè)公司、無物業(yè)老舊小區(qū)的居民自治管理小組和社區(qū)社會組織等，這些主體的定位和主體之間的法律關(guān)系不清。

一是社區(qū)自治主體與街道辦的法律關(guān)系不清。一方面，社區(qū)居委會被視為街道辦的下級單位，把原本不屬于社區(qū)職責(zé)范圍內(nèi)的工作下沉到社區(qū)，這導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向十分嚴重，法律賦予的自治性受到限制；另一方面，在一些政府主導(dǎo)的社區(qū)中，街道辦還主動為居民規(guī)劃生活，未能正確地指導(dǎo)、支持、幫助居委會獨立自主地開展社區(qū)自治。街道辦的治理職能未能與社區(qū)自治有機聯(lián)系和融合。

二是社區(qū)主體與小區(qū)主體的法律關(guān)系不清。第一，小區(qū)業(yè)委會和社區(qū)居委會之間法律關(guān)系不順。《物業(yè)管理條例》規(guī)定社區(qū)居委會具有成立、指導(dǎo)和監(jiān)督小區(qū)業(yè)委會的職責(zé)，《民法典》第二百七十七條第二款規(guī)定了地方政府有關(guān)部門以及居委會對業(yè)委會的指導(dǎo)與協(xié)助義務(wù)，但均缺乏落地的監(jiān)管措施。第二，社區(qū)居委會與小區(qū)物業(yè)公司法律關(guān)系不清。[4]小區(qū)物業(yè)公司受住建局的行政監(jiān)管，但住建局在能力與精力上都難以及時了解物業(yè)公司的服務(wù)狀況，相反社區(qū)作為與物業(yè)公司互動最多的主體卻不享有監(jiān)管職權(quán)，這導(dǎo)致相關(guān)社區(qū)自治工作缺位。

業(yè)委會相關(guān)立法不完善。一是業(yè)委會籌備和成立手續(xù)繁雜，歷時較長，增加了小區(qū)成立前期居民參與小區(qū)治理的難度。滿足法律規(guī)定的成立業(yè)委會的條件至最終選出業(yè)委會至少需要三至四個月才能完成，一旦出現(xiàn)其他意外情況或者干擾因素需要付出極大的時間和精力，這是引起社區(qū)自治主體缺位，小區(qū)居民不能及時有效參與公共事務(wù)的管理，產(chǎn)生小區(qū)治理混亂局面的主要原因。

二是業(yè)委會權(quán)利和義務(wù)不對等，法律地位不明晰。之所以業(yè)委會面臨物業(yè)公司維修資金續(xù)籌、物業(yè)管理費調(diào)價等與物業(yè)的沖突和對弈中處于弱勢地，是因為盡管業(yè)委會能夠作為訴訟主體參與相關(guān)訴訟，但由于不具有設(shè)立財務(wù)賬戶的資格，缺乏經(jīng)濟賠償能力，處于社區(qū)自治的邊緣。

2、社區(qū)機構(gòu)人員設(shè)置不順

我國城市社區(qū)治理采用“幾塊牌子、一套人馬”的機構(gòu)設(shè)置模式，因而造成了行政功能強化、自治功能弱化的現(xiàn)象。《憲法》把社區(qū)居委會定位為社區(qū)居民自治組織，但各地基層政府部門又按照準(zhǔn)行政機構(gòu)對社區(qū)進行管理，由于社區(qū)缺乏自主財政和經(jīng)營權(quán)，資金方面完全依賴財政，導(dǎo)致社區(qū)運行機制不順，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是社區(qū)內(nèi)部的法治化機構(gòu)設(shè)置不順。城市社區(qū)名義上存在社區(qū)黨委、社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站等組織，實際上卻是“一班人馬”，如此“人員不分”導(dǎo)致三個機構(gòu)之間職責(zé)不清，社區(qū)工作者側(cè)重行政性任務(wù)，忽視社區(qū)自治的職責(zé)，這也是開展的社區(qū)“減負放權(quán)”工作收效甚微的重要原因。

二是社區(qū)工作者的法律地位和身份定位不順。現(xiàn)行法律規(guī)范將社區(qū)居委會定義為居民自治組織，是社區(qū)工作者身份定位模糊的重要原因。[5]對社區(qū)工作站的準(zhǔn)行政事業(yè)機構(gòu)定位不明，再加上沒有給予編制配套等，因而導(dǎo)致當(dāng)前從事社區(qū)自治的社區(qū)工作者法律地位不清，職業(yè)認同感不強，造成多數(shù)社區(qū)工作者疲于應(yīng)付街道辦下達的硬性任務(wù)，參與社區(qū)其他服務(wù)與建設(shè)的積極性較低。

3、居民自治能力整體較弱

居民參與社區(qū)自治的意識薄弱。社會經(jīng)濟的發(fā)展促使居民思想多元化，民主權(quán)利意識日益增強，但是并未改變小農(nóng)經(jīng)濟造成的“門前各掃自家雪”等意識慣性，這影響和制約著居民積極有效參與社區(qū)自治。其中，不少居民缺乏公民的主體意識、權(quán)利與社會責(zé)任意識，參與社區(qū)自治的意識淡薄，一旦在社區(qū)生活中遇到問題主要依靠居委會、街道辦解決，這使得社區(qū)居民對業(yè)委會的參與不足，成為一種“在場的缺席”。

城市社區(qū)自治法治化的優(yōu)化路徑

（一）理順各社區(qū)自治主體間的法律關(guān)系

社區(qū)工作站與社區(qū)居民委員會的法律關(guān)系。建議在《憲法》以及《城市社區(qū)居民委員會組織法》關(guān)于社區(qū)居委會的法律定位的基礎(chǔ)上，以立法或者修正案的方式理順上述三者之間的法律關(guān)系。探索建立“居站分設(shè)”的模式，把社區(qū)工作站作為街道辦在社區(qū)的服務(wù)機構(gòu)，明確社區(qū)工作站行政機構(gòu)的屬性，強化社區(qū)工作站承擔(dān)行政工作職權(quán)；同時社區(qū)居民不得同時兼任社區(qū)居委會以及社區(qū)工作站等其他行政機構(gòu)的工作人員，增強社區(qū)居委會的自治屬性。

社區(qū)工作站、小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司間的法律關(guān)系。建議通過相關(guān)法律法規(guī)，進一步完善小區(qū)業(yè)委會與小區(qū)物業(yè)公司的法律關(guān)系，強化社區(qū)對小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司的指導(dǎo)和監(jiān)督法定職能。[6]明確社區(qū)工作站承擔(dān)協(xié)助住建局和街道辦對于小區(qū)物業(yè)公司的監(jiān)管職能；規(guī)范社區(qū)居委會對業(yè)委會的指導(dǎo)、監(jiān)督方式，明確業(yè)委會權(quán)力行使決議化。

（二）理清居委會與政府部門的權(quán)責(zé)邊界

明確社區(qū)居委會的職責(zé)。社區(qū)居委會的定位為“議事機構(gòu)”而非“執(zhí)行機構(gòu)”。明確政府部門在社區(qū)自治中的職責(zé)。社區(qū)自治與政府的管理行為并非是相互排斥的關(guān)系，而是在明確國家、市場和社會三者基本界限后，三者在社區(qū)自治中相互協(xié)調(diào)、相互合作的關(guān)系。政府各部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化“放管服”改革，政府與社區(qū)的關(guān)系應(yīng)從管理、領(lǐng)導(dǎo)向指導(dǎo)、服務(wù)轉(zhuǎn)變，從以行政命令為主向以提供資金、法律、政策支持為主，加快修改或出臺有利于社區(qū)自治的政策和法規(guī)，同時應(yīng)通過法律賦予社區(qū)組織實質(zhì)性的管理權(quán)利。[7]此外，政府各職能部門應(yīng)獨立承擔(dān)其行政管理責(zé)任，杜絕將其職能內(nèi)的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社區(qū)居委會；通過社區(qū)網(wǎng)格化把執(zhí)法力量下沉到社區(qū)，實現(xiàn)綜合執(zhí)法進社區(qū)，避免社區(qū)工作者出現(xiàn)越位行使政府職能問題。

（三）發(fā)揮法治在社區(qū)自治中的保障作用

明確業(yè)主委員會的法律地位。我國法律規(guī)定的民事活動主體包括自然人、法人和非法人組織。法人能獨立承擔(dān)民事責(zé)任，非法人組織則不能，成員必須承擔(dān)最終責(zé)任。業(yè)委會不具有獨立的意思能力，通常依據(jù)業(yè)主大會的授權(quán)負責(zé)處理日常事務(wù)。尚未有法律規(guī)范明確規(guī)定業(yè)委會的法人資格，因此業(yè)委會雖依法成立但不構(gòu)成法人。在實踐中業(yè)委會通常被視為非法人組織，但從法律責(zé)任的角度來看，業(yè)委會或業(yè)主都不能成為業(yè)委會行為或決定的最終責(zé)任承擔(dān)者。[8]因此，在現(xiàn)有法律規(guī)范下業(yè)委會既不是法人，也不是非法人組織，其并不屬于法律明確規(guī)定的民事活動主體。我國目前有關(guān)業(yè)委會的立法存在空缺，基于業(yè)委會在社區(qū)自治中的重要地位，制定一部組織法，明確其性質(zhì)、地位、作用、產(chǎn)生程序等，同時也要明確業(yè)委會的組織形式、權(quán)利與義務(wù)，唯有如此業(yè)委會才能在找準(zhǔn)自身定位的基礎(chǔ)上更好地為全體業(yè)主服務(wù)，更好地發(fā)揮其在社區(qū)自治中的作用。

加強城市社區(qū)法治文化建設(shè)。城市社區(qū)自治法治化需堅決摒棄“人治”觀念。城市社區(qū)自治實踐中存在法治手段化、形式化以及部門化等問題，其根源在于法治觀念不夠深入。樹立法治觀念應(yīng)當(dāng)培育社區(qū)居民的法治信仰，要求全體基層社區(qū)服務(wù)者本身要尊重法律權(quán)威，樹立法治社區(qū)建設(shè)的自信心，嚴格將法治思想統(tǒng)一到基層社區(qū)依法自治上來。基層社會的主要服務(wù)對象是居民群眾，其教育背景、生活閱歷、就職行業(yè)、認知基礎(chǔ)等存在巨大差異。因此，在法治背景下發(fā)展社區(qū)自治，培育基層社區(qū)法治文化，應(yīng)當(dāng)采取喜聞樂見的形式，以常態(tài)化的方式開展，敢抓落實、勤抓實效。

結(jié) 語

我國的歷史和國情決定了城市基層治理應(yīng)采取社區(qū)自治，囿于法治保障不足、自治機構(gòu)人員設(shè)置不順、居民自治能力整體較弱，造成了當(dāng)前社區(qū)居委會自治效果不明顯、業(yè)主自治發(fā)展受限的困境。在深入推進全面依法治國的大背景下，解決上述問題需要厘清基層法治建設(shè)與城市社區(qū)自治的關(guān)系，即法治規(guī)范自治行為、保障居民權(quán)利，社區(qū)自治是社區(qū)治理法治化的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)確立小區(qū)聯(lián)合自治的社區(qū)自治模式、理順社區(qū)自治各主體間的法律關(guān)系、健全社區(qū)自治制約監(jiān)督機制、加強城市社區(qū)自治法治文化建設(shè)，唯有如此法治之風(fēng)才能推動社區(qū)自治讓社區(qū)治理之舟行穩(wěn)致遠。

參考文獻

[1]李慧鳳：《中國城市基層治理》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021。

[2]俞可平：《中國城市治理創(chuàng)新的若干重要問題——基于特大型城市的思考》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2021，74（03）：88-99頁。

[3]俞可平：《中國的治理改革（1978-2018）》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2018，71（03）：48-59頁。

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[8]董建鑠：《城市社區(qū)矛盾糾紛防范化解機制研究》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2021。

作者簡介

潘開虎 新疆烏魯木齊市中醫(yī)醫(yī)院，衛(wèi)生事業(yè)管理副主任醫(yī)師，研究方向為醫(yī)院綜合管理