構建數字平臺“走出去”的安全保障體系

張茉楠　何欣如

[摘要] 隨著國際地緣政治沖突、中美博弈加劇以及全球數字競爭日趨白熱化，數字平臺作為數字技術和數字規則治理的重要交集，成為大國博弈的新焦點。在我國數字平臺企業規模迅速崛起并不斷壯大之際，美西方及其部分新興經濟體以“泛國家安全”為旗號，對數字平臺采取“強監管”的施策方針，制造壁壘以限制我數字企業國際化發展，遏制圍堵打壓全面升級，使我數字平臺企業“走出去”成本大幅抬升，面臨越來越大的阻力，與此同時，我國數字平臺企業發展存在“大而不強”、國際化程度嚴重滯后、業務本地化能力及合規體系建設不足等瓶頸。要以加快推動數字制度型開放與數字營商環境改革、深度參與數字領域國際規則制定與規則融合對接、探索構建中國數字領域的“長臂管轄”制度與司法體系、積極構建支持國際海外服務體系、鼓勵數字平臺構建海外合規體系等為著力點，做好戰略應對，保障我國數字平臺企業安全“走出去”及高質量發展。

[關鍵詞] 地緣競爭? ? 數字平臺? ?“走出去”? ?數字貿易壁壘

[中圖分類號]? F125? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2024）02-0080-10

[作者簡介] 張茉楠，中國國際經濟交流中心美歐研究部副部長、研究員，研究方向：國際貿易規則、數字貿易與數字治理、中美關系等；何欣如，中國國際經濟交流中心創新研究部助理研究員，研究方向：數字經濟、數字貿易規則。

當前，在全球產業鏈價值鏈深度重構、我國構建國內國際雙循環新發展格局背景下，我國數字平臺企業“走出去”的動力和實力漸強，成為下一波跨越式發展浪潮的重要機遇。然而，百年未有之大變局下，我國數字平臺企業“走出去”既面臨外部風險，也面臨內部挑戰。特別是隨著國際地緣政治沖突、中美博弈加劇以及全球數字競爭日趨白熱化，我國數字平臺企業出海頻頻遭遇美西方打壓制裁，對海外業務拓展造成了不利影響，須審時度勢、鍛造內功，打造我國數字國際競爭的新優勢，加快構筑應對全球地緣競爭的海外權益保護制度和政策框架。

一、數字平臺成為大國博弈的新焦點

近年來，美西方打壓潛在數字貿易競爭對手的手段不斷更新，市場封堵范圍不斷擴大，并不斷將國際間數字貿易問題政治化、武器化、意識形態化。美西方全面加大對華戰略競爭，對我國的“數字打壓”不斷深化，以全方位遏制我國數字貿易發展。特別是隨著我國數字平臺企業規模迅速崛起并不斷壯大，美西方及其部分新興經濟體以“泛國家安全”為旗號，主動制造壁壘以限制我國數字企業國際化發展，手段更為翻新，目標更為精準，遏制圍堵打壓全面升級，我國數字平臺企業出海遇到了越來越大的阻力。

1. 地緣競爭背景下，美西方“數字保護主義”盛行，并以“數字主權”為名行“數字霸權”之實

近年來，隨著各國對國家主權、國家安全的關切更高，“數字主權”正成為各國博弈的焦點。美日歐等發達經濟體不斷通過行使司法立法管轄權，為數字空間“定規立制”。縱觀全球發展格局，雖然美國仍在數字經濟與數字貿易領域占據主導地位，但中國已呈現快速崛起之勢，二者之間的競爭日趨激烈。特朗普政府明確將中國定位為美國的首要戰略競爭對手，并從“數字地緣政治”角度展開對華競爭。美國在不斷增強“數字能力”的同時，對中國數字高科技公司進行制裁，加大出口管制力度，持續實施科技封鎖與打壓，甚至強行“脫鉤”，搞“數字新冷戰”，以維護自身“數字霸權”及全球科技領導地位。拜登政府繼續不遺余力地通過其國際網絡對他國施加壓力，強化對中國的數字技術封鎖，更在技術標準、國際規則等層面加大對中國的制衡力度。

2. 美西方將數字領域競爭推向“泛政治化”，數字“技術之爭”逐步走向“規則之爭”

其一，數字治理規則的價值觀外交色彩增強。數字技術是中性的，但數字技術被主體使用時就不可避免地與隱私保護、商業價值、道德倫理相關聯，體現了主體利益。近年來，一些國家將數字技術與意識形態甚至政治制度相掛鉤，如美國傾向于推動以價值觀為基礎的數字外交，組建科技民主聯盟。歐盟委員會《人工智能白皮書》提出啟用“可信賴的基于歐洲價值觀和規則的人工智能”，甚至在《數字服務法案》中強調，要建立與歐盟政治價值觀相配套的網絡防火墻機制。

其二，數字治理及其規則競爭將更趨激烈。數字領域的競爭既是技術之爭，更是規則之爭。各國都想借助規則主導權加緊輸出本國數字治理模式，延伸數字管轄權，并拉攏利益相關者構筑規則。近年來，美國通過包括WTO、APEC，以及《美墨加協定》（USMCA）、《美日數字貿易協定》（UJDTA）等在內的多雙邊貿易協定擴展其全球利益。同時，美國還主導建立《亞太經濟合作組織跨境隱私規則》（APEC CBPR），吸收日、韓、新、加、澳、墨等國加入。歐盟因其強大的規制能力與龐大的市場而形成“布魯塞爾效應”，為追求全球數字規則領導權，除了推出《通用數據保護條例》（GDPR）成為全球數據治理模板之外，歐盟委員會還發布了《塑造歐洲的數字未來》戰略文件，提出要制定“全球數字合作戰略”，并在七國集團、世界貿易組織和聯合國等平臺推廣歐盟方案，致力于形成全球適用的數字經濟國際標準與規則。而一些中等經濟體也通過構筑數字伙伴關系，積極爭取在數字治理規則上擁有更大的話語權，如新加坡、新西蘭、智利簽署《數字經濟伙伴關系協定》。數字領域國際規則制定的競爭日趨激烈。

3. 數字平臺成為大國博弈新焦點

數字競爭的關鍵是確保數字經濟關鍵通用技術和戰略性平臺企業絕對領先，中美數字博弈正越來越表現為數字平臺之間的競爭。當前，美國憑借微軟、谷歌、蘋果公司、臉書和亞馬遜五大數字巨頭，通過掌握全球海量用戶的主要信息流，在全球數字市場形成絕對壟斷。而近年來，隨著我國數字平臺企業的國際化水平不斷提升，國際競爭力日益凸顯，逐步形成數字平臺出海“雁陣”。截至2022年底，我國市值超10億美元的數字平臺公司已超200家。在數字社交領域，2022年，中國字節跳動旗下的TikTok以6.7億下載量在全球應用中排名第一，遠超Instagram（5.48億）和WhatsApp（4.24億）。在跨境電商領域，隨著跨境電商目前的主陣地北美、歐洲面臨通貨膨脹后帶來的消費降級，東南亞、拉美、非洲等地區市場的人口規模不斷增長帶來的電商紅利，SHEIN（希音）、全球速賣通、Temu、TikTok Shop突出海外電商巨頭亞馬遜的重圍，成為國內跨境電商“出海四小龍”。SHEIN在2022年以2.29億的下載量，成為全年下載量最大的電商應用。同時，自2022年9月上線以來，拼多多海外版Temu異軍突起，月度下載量在美國電商購物應用排名第一。還有一批深耕海外的國產社交軟件公司快速興起，如BIGO LIVE、Yiyo、MICO等。以MICO為例，該軟件以中東地區和東南亞地區作為出海起點，積累用戶數量已過億，覆蓋了全球超過150個國家，在中東地區社交平臺中處于頭部位置。

二、美西方打壓我國數字平臺企業的

底層邏輯與政策工具

隨著數字貿易對國家總體競爭力的影響日益顯著，圍繞數字平臺企業的監管博弈愈演愈烈，一些國家甚至將數字監管政策“武器化”，作為打壓和遏制他國數字發展的重要手段。以美西方為代表的發達經濟體不斷升級數字打壓手段，并推動相關規則外溢，構成我數字平臺企業“走出去”的重要障礙。

（一）美西方打壓我數字平臺企業的底層邏輯

近年來，拜登新政下“公平主義”全面回潮，“公平”重新取代“效率”，以此直指中低收入群體的“痛點”。在“新布蘭代斯主義”旗號下，數字平臺首當其沖成為美西方監管焦點。

1. 數字平臺本身具有“贏家通吃”的既有屬性

當前，數字平臺的蓬勃發展導致其已逐步超越一般意義下的“數字企業”概念，其產生的數字效益規模之大、全球布局之廣、輻射影響消費者之多，已使其成為一定程度上可匹敵國家主權的“超級經濟體”。平臺經濟的逐利本質決定了平臺權力具有天然的擴張性，并且數字市場的“網絡效應”又強化了數字平臺通過競爭獲得市場支配地位這一趨勢，“贏者通吃”形成的規模經濟促使“寡頭”出現，并導致傳統意義上以特定屬地和特定行業為監管范疇的治理路徑已難以達到監管目的。由此，數據隱私安全、消費者利益侵害、平臺壟斷與惡意競爭風險等成為橫亙于數字平臺穩定成長和數字監管間的難題，數字平臺企業的失范行為成為高懸于數字治理之上的“達摩克利斯之劍”。

2. 美西方對數字平臺“強監管”的施策方針

近年來，美國逐步摒棄反壟斷理論中傳統的“芝加哥學派”，并擁抱“新布蘭代斯主義”新潮流，逐漸轉變對數字平臺競爭監管態度，其根本原因在于美國經濟社會的兩極分化。“新布蘭代斯主義”的立足點是將反壟斷和政治強掛鉤，從憲法經濟學出發，認為集中的市場結構會侵蝕以分權為基本理念的資本主義民主。在此基礎上，“新布蘭代斯主義”將反壟斷的治理目標更進一步，認為大型數字平臺的興起使“大而無當”成為必然，平臺的“鎖定效應”必將帶來“自我優待”，并使傳統的“消費者福利”難以為繼。

從監管實踐上來看，傳統的“芝加哥學派”相對溫和，其僅反對大型數字平臺的不法行為，認為只要數字平臺沒有濫用這一地位，那么就不應對其采取行動。而隨著拜登政府強化反壟斷，新布蘭代斯主義者進入美國決策中心，其主張數字平臺之“大”已成為“原罪”，這一壟斷結構本身就必須加以糾正。因此，自2019年以來，美國對超大型互聯網平臺的競爭監管態度發生重大轉變，開始走向審慎嚴格監管。拜登治下“公平主義”開始回歸，可以預見未來針對反壟斷的監管手段將會繼續加碼。

長期以來，出于維護“數字主權”和培育數字經濟領域“歐洲冠軍”的目標，歐盟對于數字平臺一直采取“強監管”路徑。而隨著歐盟出臺《數字市場法案》確立 “守門人”守則，進一步凸顯了歐盟對大型平臺公司嚴格監管的趨勢。

3. 地緣競爭以及大國數字博弈愈演愈烈

數字科技與地緣政治相互影響越來越大。繼貿易摩擦、科技打壓和遏制之后，美國對華發起了“數字新冷戰”。信息通信技術（ICT）供應鏈曾被視作全球化繁榮時期國際分工合作的典范，然而在地緣競爭背景下卻淪為國家博弈的工具。美國正加緊與其領導的多國情報聯盟“五眼聯盟”（Five Eyes）構筑“數據同盟體系”，強化以“國家安全”為主要考量的數據跨境流動政策的價值取向。此外，美從維護“數字霸權”出發，打出所謂“數字自由主義”旗號，并利用WTO、亞太經合組織（APEC）以及《美墨加協定》（USMCA）、《美日數字貿易協定》（UJDTA）擴展其全球利益。日本也積極推進“基于信任的數據自由流動體系”（DFFT），以促進形成美歐日數字流通圈。從地緣政治角度看，印太—亞太地區正成為大國數字博弈的重點區域，美國聯合其盟友加速推進以其為主導的“印太數字聯盟”。

（二）美西方打壓我數字平臺的主要政策工具及特點

1. 美國：構建多層次、強針對的工具箱

近年來，美國針對我數字領域的打壓手段和限制措施頻次漸高、手段漸多、范圍漸廣，在硬件、技術、市場、規則等多個層面進行全方位“圍堵”，對我數字平臺企業開展國際業務形成明顯的“寒蟬效應”。

一是設置市場準入壁壘。美背離自由貿易主義，對中國科技領域長期采取歧視性市場準入規則，推行以制裁、黑名單、進出口管制、投資限制措施、簽證禁令和技術交易規則為手段的“技術本國主義”。自2018年起，美國就嚴格阻止中國ICT設備進入美國市場，通過《2019財年國防授權法案》、 “清潔網絡”計劃、《芯片與科學法案》等一系列舉措，禁止聯邦政府采購和使用被認定危害美國國家安全的企業設備和服務。

二是加大安全審查與反向安全審查力度。隨著中國企業赴美投資快速增長，美國外國投資委員會（CFIUS）不斷加強安全審查力度。多年以來，中國始終位于受CFIUS審查國家前列，尤其從特朗普時期開始，中資并購投資被否決或被迫放棄的比例明顯上升。相關數據顯示，2017—2019年期間，涉及中企的審查報備高達140起，約占總量的20%。在2022年CFIUS的286份交易通報中，中企占比12.6%。2023年8月，美國拜登政府發布《關于解決美國對受關注國家的特定國家安全技術和產品投資的行政令》，該行政令是美國近年來推行“反向CFIUS安全審查”的重要一步，旨在對美國在“特定國家”的關鍵技術領域的對外投資進行監管。該行政令指向性明確，所認定的“特定國家”目前只包括中國，受限的投資領域包括半導體、量子計算和人工智能三大戰略新興領域。

三是通過“長臂管轄”延展數據治理司法權力。美國通過“長臂管轄”擴大國內法域外適用的范圍，以滿足新形勢下跨境調取數據的需要。2018年出臺的《澄清境外數據的合法使用法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，CLOUD，即《云法案》），正是加強美國政府獲取海外存儲數據權力的體現，無論數據是否存儲在美國，該法案都賦予美國政府調取存儲于他國境內數據的合法權力，為獲取他國數據掃清制度性障礙。2019年7月30日，“五眼聯盟”在一份聲明中表示，科技公司應該在其加密產品和服務中納入新機制，允許政府有適當的合法權限，能夠以可讀和可用的格式獲取數據。

四是為中國企業量身定制法案。近年來，美國推出系列法律法規，精準打擊中國高科技公司，超過1000多家中國公司被列入實體制裁清單。如2019年11月啟動的ICT條例、2020年3月12日生效的《安全可信通訊網絡法》、2020年6月17日生效的2020年維吾爾人權政策法案、2020年12月18日簽署的《外國公司問責法案》、2021年1月5日頒布的第13971號行政令《應對中國公司開發或控制的應用程序和其他軟件構成的威脅》等，不斷推動針對中國的新規則，特別是《2021年美國創新與競爭法》確立了美在高科技和數字領域全面系統的制華法案。截至2023年10月，共計有1534個中國實體被美國商務部工業與安全局（BIS）以及美國財政部下屬的外國資產控制辦公室（OFAS）以各類名目列入限制性清單。以TikTok為例，隨著TikTok在美國影響力越來越廣泛，近年來，TikTok接連遭遇美國白宮、國會、各州及公立大學禁用打壓，美國盟友也跟進美國舉措，以安全為由對TikTok的使用進行部分限制。

2. 歐盟：以“去風險”為旗號實施貿易防衛手段

2023年4月，歐盟委員會主席馮德萊恩公開表示，有必要減少歐盟對中國的依賴，并強調必須制定一套“連貫的、獨特的”對華戰略，平衡雙邊關系，以“經濟去風險化”為宗旨。自此開始，歐盟高舉“去風險”旗號實施了一系列貿易防衛措施（表1）。

一是供應鏈“去風險”。2023年6月，歐盟發布《歐洲經濟安全戰略》，意味著歐盟開始更加明確地從價值觀和治理模式的層面上重新審視其戰略選擇，重構價值鏈及供應鏈，旨在減少其對“不可靠國家”的依賴。該戰略涉及歐方未來兩大政策方向：其一，收緊外國企業在關鍵領域的直接投資；其二，收緊歐洲企業對外高科技領域投資。10月，歐委會通過一項有關歐盟經濟安全關鍵科技領域的建議書，包括十大關鍵科技領域清單，率先確定四個對歐洲“經濟安全”構成嚴重威脅的關鍵技術領域并對其進行風險評估，分別是人工智能、半導體技術、量子計算和生物技術，此份關鍵技術清單被視為是實施該戰略的第一個具體步驟。歐盟所謂的“去風險”口號已得到部分國家回應。2023年7月，德國政府發布了首個“中國戰略”，警告德國企業減少對華依賴。

二是對數字平臺“強監管”。在數字經濟領域，相較于中美，歐盟缺乏大型數字平臺企業，但其基于規則制定權的強勢地位，力圖擴展其數字規則的國際適用范圍，擴張“布魯塞爾效應”。自2016年頒布《通用數據保護條例》（GDPR）以來，歐盟一直推行較為嚴格的數據保護規則，對數字平臺采取“強監管”策略。

近年來，隨著反壟斷執法的執行力逐漸減弱，歐盟委員會認識到超大型網絡平臺不再僅僅是商業實體，而更像是連接企業用戶和消費者的重要“通道”，因此通過尋求立法強化數字平臺反壟斷監管。2020年12月15日，歐盟委員會推出了《數字服務法案》（草案）和《數字市場法案》（草案）。《數字市場法案》首次引入“守門人”概念，并使用“事前”手段以強化監管。2023年9月6日，歐盟委員會根據《數字市場法案》首次指定了Alphabet、亞馬遜、蘋果、字節跳動、Meta和微軟六家企業成為“守門人”，共涵蓋了22項由這六家企業提供的核心平臺服務，其中包括谷歌搜索和瀏覽器Chrome，蘋果瀏覽器Safari、應用商店App Store和iOS操作系統，字節跳動旗下的TikTok，臉書（Facebook）和微軟操作系統Windows PC OS等。

三、美西方打壓我國數字

平臺企業的影響效應

短期內，美西方的遏制打壓抬升數字貿易壁壘、擾亂國際供應鏈，但從長遠看，不僅無法阻止中國數字平臺企業的發展，還將對美西方自身產生不容忽視的“反噬”效果。

1. 大幅抬高我數字平臺企業“適應性成本”

在美西方濫用打壓工具提升各類數字壁壘的背景下，數字平臺企業“走出去”的“適應性成本”不斷提升。一方面，大型數字平臺企業面臨分拆重組。2023年3月，12位美國參議員提出了RESTRICT法案，要求美國商務部部長調查來自中國的TikTok、Temu等多個APP。為躲避重點審查，數字平臺企業將分拆業務作為未雨綢繆之舉。如TikTok在洛杉磯和新加坡設立總部，并把美國用戶數據與其母公司字節跳動隔離開來；2023年以來，拼多多加快對Temu業務的分拆，目標在年內實現獨立運營，目前Temu已在波士頓設立了總部。另一方面，數字平臺企業為保持業務運轉，產生大量運營外成本。如在美國的海外布局和上市頻頻遭受阻撓下，SHEIN在海外開設工廠和總部，并聘請專業游說群體以正常開展業務。

2. 東南亞地區對數字平臺實施“強監管”策略

東南亞地區因其人口體量大、電商業發達，是我國跨境電商平臺出海的重要地區。但出于保護本土產業需求，部分東南亞國家對海外跨境電商平臺采取“封禁”政策。如2023年9月，印尼貿易部發布2023年貿易部長第31號條例，禁止社交媒體作為商品的銷售平臺。由于印尼的制造業尚處于起步階段，當地電商企業對數字平臺多批量、小單量的生產模式尚不適應，因此印尼政府屢屢出臺條例保護本國中小微電商企業。此外，一些國家引入了繁重的個人數據本地化限制，這對開展跨境數字業務的數字平臺企業產生了負面影響。如新加坡對于金融信息等均設置了額外限制條件，越南對于“國家秘密”、泰國對于“重大戰略性信息”等都明確提出本地化存儲的強制要求。

3. 對美西方自身影響呈現“雙刃劍”效應

美國正在走一條“技術民族主義道路”，對華進行全方位“數字打壓”，主要手段包括限制投資、出口管制以及發布行政令直接干預等，嚴重破壞國際經貿秩序，或將產生“反噬”效果。美外國投資委員會就曾以威脅“國家安全”為由，否決了數字支付公司螞蟻金服以12億美元收購美國匯款公司速匯金國際的交易；前總統特朗普兩次出臺行政令，試圖限制微信、TikTok等在美運營。近期，美國眾議院更是單方面通過方案，要求字節跳動剝離對TikTok的控制權，否則TikTok將在美國遭到封禁。當前數字領域的中美兩極格局不可忽視，因此在美推行“單邊主義”的情況下，美方無力單獨為世界提供領導，也無力建立起數字領域和網絡領域的全球性規范。但中美在數字產業也存在同質性，美方在數字領域的“封鎖”也將減少數字供應鏈產業分工的效率以及喪失紅利。

四、我國數字平臺企業

“走出去”面臨的多重挑戰

近年來，隨著平臺經濟迅猛發展，中國已成為全球數字平臺第二大強國，日益崛起的數字新力量已引起其他國家和地區政策制定者的注意，在風險交織的外部環境中“走出去”面臨諸多風險挑戰。與此同時，數字平臺企業規模和版圖上“量”的極速擴張缺失了內部監管、合規流程、權益保護等“質”的穩步提升，在“走出去”的過程中還面臨諸多磨合陣痛。

（一）外部挑戰

1. 各國數字貿易壁壘大幅抬升平臺企業“走出去”成本

歐美等主要經濟體紛紛采取各類數字貿易監管措施，不斷提升數字貿易壁壘，并逐步向“邊境后”領域延伸，涵蓋外國投資審查、網絡安全審查、個人信息保護、平臺社會責任、反不正當競爭等方面，導致數字平臺企業“走出去”的合規成本大大提升。如美國實施“清潔網絡”計劃封禁我國APP，印度也以“國家安全”為由禁用我國APP達200多個。

在各國提升數字貿易壁壘的過程中，我國數字平臺企業面臨市場競爭和地緣政治因素的雙重“擠壓”。各國的治理思路主要出于以下兩方面考慮：一是基于狹隘的“貿易保護主義”。試圖保護本國弱勢產業，而忽略了國際專業化分工對生產效率的提高，同時也抑制了本國產業的創新動能。如印度為保護本國制造業曾嘗試采取的“ICT許可證”政策，要求進口計算機及相關信息通信技術（ICT）產品需要獲得許可證，就是對自身作為長期可靠的供應鏈伙伴能力的損傷。二是基于安全的“雙向焦慮”。當前各國對于數字技術發展與信息安全保護之間的平衡尚處于摸索階段，在難以把握治理尺度時容易采取“一刀切”政策。如美國眾議院已起草中國自動駕駛汽車測試涉及國家安全的修正案，或將被納入后續國防法案。

2. 國際高標準數字規則參與度嚴重不足

2000年以來，全球涉及數字貿易與電子商務等相關議題的自貿協定將近120個，其中含電子商務/數字貿易專章的超過80個，覆蓋了110個國家和地區，而最具代表性的是CPTPP、《美墨加協定》（USMCA），以及新加坡、新西蘭、智利之間達成的DEPA等（表2）。以CPTPP等為代表的自貿協定反映了未來國際高標準數字貿易規則走勢，我國雖已作為全球數字貿易規模排名前五位的國家，但在各類國際規則的參與度較低且加入進程緩慢。2021年，中國正式宣布申請加入CPTPP和DEPA，2022年8月，DEPA聯委會成立中國加入工作組，但目前看，實質性進展不大。

（二）內部挑戰

1. 數字平臺企業“大而不強”

從頭部企業來看，我國數字平臺企業“大而不強”特征明顯，具體體現為：一方面，整體規模尚不足。2021年，我國前15家平臺企業完成營業收入5400億美元，利潤總額為370億美元，分別僅占美國前15家平臺企業營業收入的1/3和利潤總額的1/10。另一方面，創新潛能欠缺。專利的地域分布是企業業務拓展情況的重要指標。從我國數字平臺企業專利的國際化布局來看，美國企業在本國申請的專利數占47%，在非美國地區的申請專利占53%，其中在世界知識產權組織（WIPO）和中國知識產權局申請的專利數各占10%。而我國企業68%的專利是在國內，在美國和WIPO的專利申請量分別僅占6%和9%。

2. 數字平臺企業國際化程度嚴重滯后

過去20多年來，我國數字平臺企業立足國內大市場迅速壯大，但國際業務拓展步伐緩慢。美國數字平臺企業充分開拓國際市場，我國數字平臺企業則主要以國內市場為主，百度、騰訊、阿里巴巴等互聯網平臺企業國際業務占比均不足9%，而美國則大多在50%左右（表3）。

由于平臺經濟獨有的規模經濟和網絡效應特點，導致其“贏家通吃”的現象更為突出，后發的同質競爭者難以獲得生存空間，只有先發優勢者才擁有占據市場的機會。在美國企業利用先發優勢鎖定全球用戶和市場的情況下，我國企業“先國內，后海外”的發展路線面臨巨大困難，只能采取“以低價換取市場”的策略，但又可能重復陷入產業鏈“低端鎖定”的陷阱。以跨境電商為例，美國亞馬遜掌握絕對市場優勢，中國賣家入駐亞馬遜平臺或后進入的Temu和SHEIN等，均只能依靠低價搶占低客單價市場。又如東南亞云服務市場，成為中美大型科技公司正面競爭的主戰場。美國公司目前在東南亞云計算市場中占據主導地位，中國企業要想在該地區占領份額，將需要提供難以匹敵的價格優勢。

3. 業務本地化能力及合規體系建設不足

隨著東南亞日漸成為全球數字經濟增長的重要動力源，中國數字平臺企業紛紛將出海方向瞄準東南亞，但面臨數字基礎設施滯后、文化差異等諸多本地化難題，導致出海進程多遇阻撓。數字平臺企業“走出去”的業務模式大多直接復用國內市場經驗，導致業務開展在海外“水土不服”。如部分應用出海仍讓用戶在APP端直接付費，但在不少東南亞國家，由于缺少在線支付能力生態的構建，該運營模式無法成立。

4. 缺少有效反制美西方科技遏制的法律和政策工具

美國對華采取的政策工具大體可分為三類：一是基于物項的出口管制制度，如EAR、許可證制度、BIS清單等；二是基于對象或行為的經濟制裁制度，如OFAC制裁清單等；三是基于意識形態等泛化的法律工具，如《反海外腐敗法》《云法案》、CFIUS國家安全審查及《外國公司問責法案》等。雖然我國業已采取部分具有反制效果的措施，如《反外國制裁法》《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等，但總體而言處于“被動還手”階段，且反制效果較為間接。我國反制法律法規存在空白，不僅法律框架、法律依據與實施細則尚未出臺，更缺乏有效的反制工具。

5. 數字平臺企業“走出去”統一服務平臺欠缺

我國數字平臺企業出海往往“單打獨斗”，缺乏“抱團力量”。一方面，部分頭部企業“走出去”的成功經驗和合規經驗難以得到有效共享，導致行業企業不斷“試錯”，降低行業整體生產效率。在應對各國財稅合規政策、幣種交易及管理、組織及供應鏈管理，以及全球化市場競爭等共性問題時，如何借助數字科技和網絡平臺實現內外高效協同、良性競爭，將潛力轉化成生產力，成為數字平臺企業出海面臨的新挑戰。另一方面，在海外面臨不合理制裁時勢單力薄，缺乏與海外平臺或監管機構對等談判的主體和相應應對能力，在采用司法協調機制時也缺乏統一的抓手和載體。

五、構建數字平臺企業“走出去”

安全保障體系的策略抉擇

在地緣競爭背景下積極維護我國數字平臺企業海外利益，需要從國家經濟高質量發展、國家安全特別是國家數字安全角度，制定和實施相關戰略并進行頂層設計，研修戰略工具和戰略措施，并鼓勵企業加強合規體系建設，真正提升應對國際競爭的優勢。

（一）加快推動數字制度型開放與數字營商環境改革

作為具有巨大數字市場潛力的國家，必須通過開放轉化全球化利益。若我國未能在數字領域開放上保持戰略主動，美歐等發達經濟體極易以“對等原則”對華進行反制。如以“國家安全”（美）、“隱私保護”（歐）為名，限制我國數字企業進入其市場。而一些跨國公司也恐因我國數字市場準入限制，或將相關數據業務轉移至其他國家或地區，進而在一定程度上阻滯 “雙循環”發展戰略。因此，需要更大力度推進數字制度型開放與數字營商環境改革，為數字平臺企業發展創造良好的政策和制度環境。

1. 加快構建完善基礎性制度建設

為更好統籌發展與安全，須加強數字貿易立法，重點圍繞與數字平臺企業相關數據跨境流動、數字知識產權等重大問題，完善相關制度建設。

第一，構建完善數據跨境流動制度。數據跨境流動是數字貿易發展的重要基礎，也是全球數字貿易治理的新興議題，要重點圍繞數據跨境流動議題，加快國內法律和制度建設，推動國內國際規則融合銜接。一是全面優化數據跨境管理機制。進一步全面細化并落實國家網信辦發布的《規范和促進數據跨境流動規定（征求意見稿）》，加快探索數據跨境流動安全評估、數據出境標準合同出境認證、數據保護能力認證、數據流通備份審查、數據跨境流動和交易風險評估等數據出境管理機制。二是探索制定數據跨境流動的“負面清單”制度。率先在自貿試驗區（港）等創新地區尋求突破，制定低風險數據跨境流動目錄。支持重點領域的數據出境評估認證。根據“數據二十條”指引，探索支持金融、汽車、電子商務、創新研發、國際物流、服務外包、知識產權等應用場景跨境數據便捷高效流動和數據貿易新業態發展。三是構建數據出境的安全信任體系。優先以與東盟有密切經貿聯系的自貿試驗區為平臺，開展跨境數據分級分類、流動機制、流動認證等方面的合作，并在此基礎上建立符合自身安全標準、產業利益以及國家戰略需求的國際數據流動圈。四是積極參與全球數據跨境流動治理與監管協調。加快與各個國家、地區和國際組織合作，推動關于數據跨境流動的雙多邊協議的簽署和國際規則的制定，更好地參與并促進數據跨境流動多邊治理與國際監管協調。

第二，構建完善數字平臺數字知識產權制度。增強數字平臺中介責任，建立健全適應數字時代發展的知識產權保護具體規則。完善算法、商業方法、NFT數字作品知識產權保護規則，及時修訂《著作權法實施條例》等法律法規，逐步明晰對AI生成物的保護標準等。

2. 穩步推進數字貿易制度型開放

深入開展數字貿易規則探索，擴大數字貿易領域的制度型開放。積極對標國際高標準規則，依托自貿試驗區、綜試區、出口基地、特殊監管區等開展數字貿易規則先行先試，創新監管和服務模式，加快落實數字貿易的“邊境后”改革。大力優化數字營商環境。進一步降低數字市場準入門檻，支持外資參與優先開放的領域，推動政府采購、知識產權保護、數據跨境傳輸等領域的國際規則對接，降低跨國公司雙向合規成本，營造公平、公開、透明的數字營商環境。

重點支持自貿試驗區（港）數字貿易制度創新發展先行先試。一是積極推動數字貿易示范區在對接國際高標準規則、知識產權保護、數據跨境流動、數據評級與分類監管等方面，進行更大力度的壓力測試。二是實施數字市場外資準入負面清單制度。在自貿試驗區（港）率先開放大數據中心、云計算服務等。三是探索設立國際離岸數據中心，按照國際協定和法律規定引進境外數據。設立物理隔離的數字特殊監管區域，在自貿試驗區（港）設立數據出海節點。優先推進與境外實現工業、商業數據直通，優先給予工業互聯網可信專用通道，積極打造數字貿易示范區，培育發展數字貿易的良好生態。

（二）深度參與數字領域國際規則制定與規則融合對接

積極對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等國際高標準經貿規則，為我國數字平臺企業海外發展提供規則對接的便利性。支持在電子發票與電子簽名、電子傳輸永久性免關稅、數據跨境流動、數字身份認證、數字產品非歧視性待遇、金融科技合作、人工智能、中小企業等領域探索規則融合對接。重點是進一步完善貿易協定中的“平臺治理與中介責任規則”。如CPTPP、USMCA等協定對于在網絡內容許可和訪問、互聯網平臺（ISP）中介責任、知識產權保護、保證其算法透明性等方面有明確規定，我國應積極探索對接相關規制，進一步明確平臺責任，激勵平臺內部監管，加強平臺企業信息披露，維護消費者利益和社會公共利益，構建開放、公平、健康、有利競爭的數字市場秩序。在個人信息保護、數據跨境流動、知識產權保護、國際稅收等方面，開展數字平臺治理的國際合作，推進聯合監管和聯合執法。

（三）探索構建中國數字領域的“長臂管轄”制度與司法體系

加快構建我國數字領域的“長臂管轄”制度框架。鑒于我國國內法域外適用的法律體系尚未建立，應完善我國“長臂管轄”制度，制定針對外國長臂數字管轄法律體系及實施細則，強化反制法律工具，靈活運用海外反壟斷規制保護合法權益，為我國數字平臺企業“走出去”參與國際競爭“保駕護航”。同時，在各國紛紛主張“數據主權”的背景下，特別是美歐等實施“長臂管轄”對傳統國際執法協作體系構成沖擊的大背景下，應設計符合國家利益和中國企業全球化戰略的執法數據調取方案，積極與各國建立雙多邊的數據執法調取協議，推動建立國際執法協作條件和框架，解決數據管轄沖突。

（四）積極構建支持國際海外服務體系

鼓勵打造數字貿易全球產業鏈生態圈，建設國際化服務生態體系，增強產業鏈供應鏈韌性。積極探索在海外成熟市場建立跨境電商海外服務中心，搭建整合企業咨詢、市場調研、合規經營、物流配送、知識產權等一系列功能的海外服務網絡。如可通過數字海外倉平臺開展貿易真實性審核，為跨境、離岸貿易和結算、退稅、結匯提供便利化監管與服務，使“9810”貿易走向“陽光清關”。

海外電商平臺注冊地和經營地均在海外，在國內通常僅有招商團隊而沒有申訴受理團隊，國內企業遇到問題往往難以有效申訴，應積極探索建立境外申訴保障機制，堅定維護國內數字平臺企業的正當權益。

（五）鼓勵數字平臺企業構建海外合規體系，增強應對數字博弈的本領和優勢

當前，企業境外投資經營面臨的外部環境發生了變化，“走出去”企業要以制度為保障，構建科學化合規管理制度體系。數字平臺企業需要相應了解并熟悉相關國家和地區的法律、判例，關注各國立法、司法動態，建立與國際法、國際標準銜接的監管法規和企業規章制度，加強與國際商貿準則的有效接軌，為自身的生產經營活動以及對外投融資、經貿合作提供有利的保障。數字平臺企業“走出去”除了遵守合規要求外，還應充分運用法律手段維護自身的合法權益，包括主動起訴、積極參與應訴、尋求替代性糾紛解決方式（Alternative Dispute Resolution，ADR）等法律途徑。善用WTO的爭端解決機制，使用法律手段合法解決國際爭端問題。

面對中美之間的激烈競爭，美國的制裁手段，以及歐盟、日本等發達經濟體針對各種關鍵技術領域加大限制出口等措施，如涉及某些國家濫用出口管制的限制、雙反、貿易保護主義等問題，違反世貿規則的，中國應勇于向WTO爭端解決機構主動提起訴訟或積極應訴，利用多邊機制來解決貿易爭端問題，讓合規的企業、行業獲得應有的權益和保障。這是中國作為成熟的世貿組織成員，充分運用世貿組織的爭端解決機制合法、合規地解決國際爭端問題的正確打開方式，體現了世貿成員以專業和理性的態度，積極尋求解決問題的方法，積極維護多邊主義和捍衛多邊貿易體制的要求。因此，數字平臺企業“走出去”不應無條件地、被動地接受各國出臺的有關不合理、違反國際規則的限制措施，或被動接受一國針對該企業和/或涉及的相關行業的制裁，企業合規應建立在自由貿易、公平競爭的國際規則的前提下。只有通過聯合國認可的世貿組織的內部機制解決成員之間違反自由貿易規則的問題，數字平臺企業“走出去”的合規建設才有充分的意義以及獲得有利保障。

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Constructing a Security System for Digital Platforms to “Going Out”

Zhang Monan， He Xinru

（China Center for International Economic Exchanges， Beijing 100050）

Abstract： With the intensification of international geopolitical conflicts， the escalating rivalry between China and the United States， and the increasingly heated global digital competition， digital platforms， as an important intersection of digital technology and digital rule governance， have become a new focal point in the competition among major powers. With the rapid rise and continuous growth of the scale of digital platform enterprises in China， the western countries led by the United States and some emerging economies have adopted a policy of “strong supervision” on digital platforms under the banner of “pan-national security”， creating barriers to restrict the international development of digital enterprises. This intensified containment and suppression has significantly increased the costs for Chinese digital platform enterprises to expand globally， leading to increasingly greater resistance. At the same time， the development of Chinas digital platform enterprises has bottlenecks such as being “big but not strong”， significantly lagging behind in internationalization， and insufficient capabilities in localizing operations and constructing compliance systems. It is necessary to accelerate the promotion of digital institutional opening-up and digital business environment reform， deeply participate in the formulation and integration of international rules in the digital field， explore the construction of Chinas “long-arm jurisdiction” system and judicial system in the digital field， actively construct a system to support international overseas services， encourage digital platforms to build overseas compliance systems， and make strategic responses， thereby ensuring the safe “going out” and high-quality development of Chinas digital platform enterprises.

Key words： Geographical Competition; Digital Platform; “Going Out”; Digital Trade Barrier

（收稿日期：2024-02-26? ?責任編輯：羅建邦）