深化金融制度型開放：方向與策略

王俊　云鋒

[摘要] 穩步擴大金融制度型開放，是推進金融高水平開放以及金融高質量發展的重要舉措。分析WTO-FTA金融規則演進趨勢，對比CPTPP、RCEP等主要自由貿易協定金融規則差異性，可以發現我國在金融自由化等關鍵性條款、金融數據流動等敏感性條款，以及在“新金融”等全新議題上，與國際高標準金融規則存在較大差距。應以對標國際高標準金融規則、強化金融法制建設、落實金融管理措施、金融標準國際化作為金融制度型開放的主要方向，以“國內統一、國際接軌”為原則，完善金融制度體系；以“一帶一路”等國際開放平臺為載體，推動金融規則“引進來”“走出去”；以自貿試驗區為依托，推動國際高標準金融規則壓力測試與復制推廣；以統籌金融開放和安全為指引，加強金融監管，穩步擴大金融制度型開放。

[關鍵詞] 金融制度型開放? ?金融規則對接? ?金融體系

[中圖分類號]? ?F832? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2024）02-0042-09

[基金項目] 國家社會科學基金重大項目：新時期穩步擴大制度型開放的內涵、目標和重點任務研究（23ZDA051）。

[作者簡介] 王俊，廣東外語外貿大學國際經濟貿易研究院院長、教授、博士生導師，研究方向：產業經濟學、貿易經濟學；云鋒，廣東外語外貿大學國際經濟貿易研究院講師，研究方向：財務會計、公司治理和開放經濟。

黨的二十大報告提出，要“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。這是黨中央依據國內外形勢的變化，以更高水平對外開放為目標，作出的重大戰略部署。制度型開放就是要在對接國際高標準規則的基礎上，建立與國際通行規則相銜接的市場制度體系，在全球經貿規則變革中提出“中國方案”。通過制度型開放，實現國內外規則協同，降低制度摩擦和沖突，促進中國經濟增長方式轉換與經濟高質量發展。

金融是國家競爭力的重要體現，也是制度型開放的重點領域。2023年中央金融工作會議強調，“要著力推進金融高水平開放，確保國家金融和經濟安全”。2024年初，習近平總書記在省部級主要領導干部推動金融高質量發展專題研討班上進一步提出，“要以制度型開放為重點推進金融高水平對外開放”“對標國際高標準經貿協議中金融領域相關規則”。上述論述為推動金融制度型開放指明了方向，也為建立與金融高水平開放相適應的制度體系提出了新要求。其核心要義體現在三個方面：其一，金融領域規則對接。立足于中國經濟發展現實，對接國際金融規則。其二，完善金融制度體系。通過深化國內改革，完善國內金融制度。其三，確保金融安全。在復雜多變的國際環境下，兼顧金融開放與金融安全。

一、國際金融規則的演進與趨勢

二戰后，美國憑借強大的經濟和軍事實力，構建了以GATT/WTO為核心的多邊貿易體系，推動貿易投資自由化。WTO將金融納入服務貿易范疇，并在《服務貿易總協定》《金融服務附件》《關于金融服務承諾的諒解》《金融服務協議》等一系列文件中形成金融服務規則體系。WTO金融規則明確了適應范圍、市場準入、國民待遇以及審慎例外等重點領域。比如，在市場準入方面，以正面清單方式要求成員對所有服務貿易領域的適用水平載于承諾減讓表之中。這就意味著在承諾減讓表之外，成員有權實施服務貿易限制，體現的是較低的自由化水平。為了推動金融服務進一步開放，WTO啟動多哈回合金融服務貿易領域談判，然而，世界各國在金融服務自由化等敏感性條款方面分歧較大，談判陷入僵局，未能取得實質性進展。

近年來，為了彌補多邊貿易體系的缺陷，世界各國加快了簽署和實施雙邊及區域自由貿易協定（FTA/RTA）進程。WTO-RTA數據顯示，截至2023年底，向WTO通報累積批準仍在生效中的貿易協定已經達到595個。從經貿協定規則條款來看，普遍新增了金融服務、資本流動、金融合作、金融援助等內容。比如，CPTPP設置了金融專章，RCEP設置了“金融服務”附件并提出“新金融”條款，反映出世界各國依據自由貿易協定表達與金融相關的主張和利益訴求。具體來看：

1. CPTPP（《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》）

CPTPP是全球規模龐大的自由貿易協定之一，其涵蓋人口眾多，高達4.98億，GDP和貿易總額分別占全球經貿總量的13.2%與15%（張宇，2020）。CPTPP是當前國際經貿規則的最高標準，代表了新一代經貿規則的發展方向（田云華 等，2021），其單獨設立了金融服務專章（第11章），囊括正文、附件以及負面清單三個部分。CPTPP金融服務規則包含22項條款，可歸納為五類：第一類是適用性規則，如定義、范圍等；第二類是約束性規定，如國民待遇、最惠國待遇、市場準入、跨境貿易等；第三類是約束性規則的例外，如例外和不符措施等；第四類是機制性或程序性規則，如透明度、投資爭端等；第五類是跨境金融服務相關規則，如金融服務信息的轉移和處理、后臺辦公功能的行使等。CPTPP在跨境交付、新金融服務、信息數據跨境轉移、特定信息處理、審批時限與透明度、高管或董事和爭端解決等方面條款覆蓋范圍廣泛，要求也更為嚴格。

2. RCEP（《區域全面經濟伙伴關系協定》）

RCEP是當前世界上最大的自由貿易區，其經濟體量占據全球三分之一左右。RCEP區域累積原產地規則和負面清單管理等規則和措施，在整合產業鏈和價值鏈等方面發揮了積極作用。RCEP第八章為服務貿易，包含三個附件，分別為金融服務、電信服務、專業服務。RCEP金融服務規則附件涵蓋一項審慎例外條款，為維持金融穩定提供了制度保障。此外，附件規定了金融監管透明度的義務，要求各國不得阻止提供新金融服務，以及業務所需的金融服務信息的轉移和處理。附件還規定了各國可通過談判、磋商等形式解決國際收支危機。不難看出，RCEP金融服務規則兼顧了各國金融開放差異，保留了各國維護金融穩定措施，體現了包容性和高標準（張方波，2021）。

3. USMCA（《美墨加協定》）

USMCA涵蓋內容趨向于《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），不僅涉及產品貿易，還包含了勞工、金融服務、知識產權等多個領域。與CPTPP相似，USMCA金融服務規則也獨立成章，分為三個部分：第一部分為第17章金融服務，共包含21個條款；第二部分為第17章的4個附件，分別為跨境貿易（17-A）、金融服務監管機構（17-B）、美墨金融服務投資爭端（17-C）和計算機設備位置（17-D）；第三部分是美國、墨西哥和加拿大的金融服務負面清單，即三方各自關于金融服務的不符措施保留清單（陳靚和武雅斌，2019）。一方面，USMCA擴展了金融服務規則的適用范圍，采用負面清單制度，輔以全環節國民待遇，推動了金融服務自由化。此外，引入“禁止本地化要求”措施，為金融信息跨境流動提供便利。另一方面，USMCA優化了“審慎例外”條款，在金融服務爭端解決機制中明確了國家的控制手段，為各國金融監管預留空間（楊幸幸，2019）。

從國際金融規則演變趨勢以及主要貿易協定金融規則條款的比較來看，呈現出以下趨勢：第一，由零散的金融服務規則轉向金融專章，體現出成員國對金融規則的重視程度趨于提高，而且涵蓋的內容由適用范圍、國民待遇、市場準入、審慎例外向跨境金融服務、金融數據流動、金融合作與監管等更全面內容拓展。第二，金融自由化程度趨于提高。高標準貿易協定明確了金融投資者的國民待遇并采取負面清單管理模式對金融領域做出承諾，推動了金融自由化水平提升。第三，金融透明度和便利化趨于提高。高標準貿易協定還設置了金融機構設立規則，包括金融服務委員會、自律組織、高級管理人員和董事會等，提高了金融機構運行的透明度。此外，還設置了支付和清算系統、快速提供保險服務等便利化規則，提升了金融便利化程度。

二、我國對接國際高標準金融規則的實踐

（一）我國對接國際高標準金融規則的三大進展

黨的十八大以來，我國積極推動金融業開放，先后探索實施了外匯制度改革、跨境資本流動、國際金融監管合作、外資負面清單和準入前國民待遇管理等多項改革舉措，在對接國際高標準金融規則方面取得了顯著進展。

1. 加大金融業高水平開放力度

黨的十八大以來，為了順應經濟全球化發展趨勢，我國加大了金融業對外開放力度。其一，在資本市場方面，推出QFII、QDII、滬深港通等舉措，審慎推動證券投資類資本跨境自由流動，吸引境外資本流入，也提高了國內資本市場流動性。根據聯合國貿發會議發布的《2023年世界投資報告》，2022年全球對外直接投資流量1.3萬億美元，同比下降12%，而在中國逆勢增長5%，取得矚目成績。其二，在外資銀行市場準入方面，進一步放寬外資銀行市場準入，拓寬經營范圍。2018年銀保監會出臺《關于進一步放寬外資銀行市場準入相關事項的通知》，允許外資銀行開展代理發行、代理兌付、承銷政府債券業務，而且還就入股境內銀行業金融機構做出相關規定。2013年，中國外資銀行總資產為25805億元，到2022年底達49366億元，相關措施取得顯著成效①。其三，在人民幣國際化方面，我國不斷完善人民幣匯率形成機制，實施有管理的浮動匯率制度。通過高質量共建“一帶一路”等國際合作載體，提高人民幣在貿易投資活動中的使用頻率，有序推動人民幣國際化。根據中國人民銀行發布的《2023年人民幣國際化報告》，2022年銀行代客人民幣跨境收付金額合計42.1萬億元。環球銀行金融電信協會（SWIFT）數據顯示，人民幣國際支付份額于2021年12月提高至2.7%，超過日元成為全球第四位支付貨幣。其四，在管理措施方面，我國還逐步整合了金融業務開放、牌照管理等的管理措施，對金融業市場準入、資金匯兌等方面的監管趨于一致化，逐漸打破了各部門各地區金融管理的分割現象。

2. 不斷完善金融基礎設施開放

我國不斷完善支付系統、征信系統和金融交易系統等金融基礎設施建設，推動金融基礎設施開放。其一，完善金融資產托管系統。伴隨著利率市場化、人民幣國際化進程，我國適時出臺了資產托管規范措施，推動金融資產托管系統發展。2018年發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，明確了資管產品的第三方獨立托管職責，實施強托管模式。2022年銀保監會制定了《商業銀行托管業務監督管理辦法（征求意見稿）》，進一步完善了資產托管機制。數據顯示②，2013年我國商業銀行托管資產規模為34.98萬億元，到2022年已經增長至152.24萬億元，資產托管行業實現快速發展。其二，完善清算結算系統和個人支付系統。我國以企事業單位大額資金匯劃、居民個人支付、本外幣支付和金融市場支付等多幣種、復雜時間的跨行清算需求為錨點，不斷推進國內支付清算系統建設，在國際同類系統中已經處于領先水平。中國人民銀行數據顯示，2022年中國人民銀行清算總中心系統共處理支付業務211.31億筆，金額達7889.26萬億元。日均處理業務15.58億筆，金額達30.99萬億元。其三，完善金融交易設施。我國已經擁有貨幣、證券、基金、期貨、外匯等金融市場的交易設施體系。上海證券交易所和深圳證券交易所經過30多年的發展，成為規范、高效的資本市場設施體系，目前已經有總計超5000家上市公司。從鄭州商品交易所、大連商品交易所、上海期貨交易所、中國金融期貨交易所陸續獲批成立，到2021年廣州期貨交易所掛牌，我國形成了五大期貨交易市場，為期貨等衍生品的上市交易、結算和交割，搭建了良好的基礎設施平臺。其四，健全現代征信系統。我國不斷強化國際信用評級標準對接，完善國內信用體系建設。2014年國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，明確了社會信用體系建設中的獎懲機制以及開展社會信用體系建設試點工作。2015年央行印發《關于做好個人征信業務準備工作的通知》，公布了首批獲得個人征信試點機構資格的8家機構名單，標志著我國個人征信業步入市場化發展。2018年，在央行指導下，8家機構與中國互聯網金融協會合作，共同成立了首家市場化個人征信機構。我國已經初步形成國家金融信用信息基礎數據庫與市場化個人征信機構的“政府加市場”雙輪驅動格局。

3. 推動負面清單管理制度

負面清單管理模式作為世界通行的市場準入管理方式，是世界服務貿易開放的主流（李楊和任財君，2023）。2013年，我國開始設立自貿試驗區，探索以負面清單對外商投資準入進行開放的新模式。2021年7月，我國在海南自貿港實施跨境服務貿易負面清單，其中包含17條金融業特別管理措施，為金融業的負面清單管理模式提供范例。截至2023年，自貿試驗區外商投資準入服務領域的特別管理措施由95條降為22項，縮減比例為76.8%，實現制造業條目清零，金融業開放度高于全國，在金融業負面清單管理措施方面取得顯著進展。2023年6月，國務院印發《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，明確在海南自貿港以及上海、廣東、天津、福建、北京自貿試驗區推進新金融服務、金融服務審批和境外金融服務規則與國際先進金融規則的對接。2023年11月，國務院印發《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》，強調金融電子支付標準、金融數據出境、跨境金融資產管理、跨境資金運營、貿易賬戶、證券跨境轉讓規則與國際先進規則的對接。

（二）我國與國際高標準金融規則的差距

由于地緣政治風險、逆全球化等外部環境風險疊加，以及我國金融制度和相關金融基礎設施尚未健全，我國金融開放及與國際高標準金融規則對接方面仍存在一定差距。

1. 我國自貿協定中高標準金融規則覆蓋數量較少

當前我國已經與29個國家和地區簽署了22個自貿協定，但簽署的金融服務規則數量較少，而且大多不具備高標準和深度化的特征。如在已簽訂的自貿協定中，設定金融服務規則的自貿協定共計10個①，其中僅有3個設定了金融服務專章或以單獨的附件格式形成文本②。除2020年簽署的RCEP和2023年簽署的《中國—尼加拉瓜自由貿易協定》外，其余自貿協定金融服務規則多以范圍、定義、監管透明度、爭端解決和磋商等內容做出規定，較少涉及新金融服務、金融數據流動、跨境金融監管、宏觀金融調控等敏感性條款。同時，金融服務的爭端解決機制在靈活度、自治性、法律約束力等方面，與CPTPP等國際高標準規則的爭端解決機制相比仍存在差距。

2. 在金融自由化等關鍵性條款上存在差距

CPTPP投資規則明確規定，投資者可以將第9.9條所劃定的投資、收入、利潤和清算資產等資本自由且無延遲轉移，對資本跨境自由流動不設限制。同時，相關資本轉移可以自由使用任意貨幣的即時市場匯率來實現外匯自由兌換。不僅如此，CPTPP服務貿易章節中還規定資本跨境自由流動和外匯自由兌換也適用于服務貿易領域。相較而言，我國在已經簽署的自貿協定中較少包含跨境服務貿易支付和轉移的相關規則，且除RCEP外均未設定投資、收入、利潤和清算資產等資本使用即時市場匯率來實現外匯自由兌換相關規則，因而在金融自由化方面存在較多限制。

3. 在金融數據流動等敏感性議題上存在差距

金融數據是數字化時代重要的資產和要素，而金融數據流動規則是保障金融數據有序、安全流動的重要制度基礎。當前我國已簽署的自由貿易協定中，除RCEP和《中國—尼加拉瓜自由貿易協定》外，均未設立金融數據轉移與信息處理規則，未實現與國際高標準金融規則對接。2023年11月，國務院印發《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》（以下簡稱《方案》），明確強調在國家數據跨境傳輸安全管理制度框架下，允許金融機構向境外傳輸日常經營所需的數據，同時監管部門可基于國家安全和審慎原則采取監管措施，保證重要數據和個人信息安全，但并未形成明確、清晰和可實施的金融數據跨境流動規則。

4. 在“新金融”等全新議題上存在差距

隨著數字技術快速發展以及金融自由化便利化程度提高，跨境理財、跨境資產轉讓等新金融服務業態也隨之蓬勃發展，CPTPP、RCEP和USMCA等巨型貿易協定中均設置了“新金融”條款。CPTPP和USMCA要求對提供新金融服務的外資金融機構給予國民待遇，僅能夠通過審慎例外條款拒絕外資金融機構提供新金融服務的申請。當前中國已簽署的自貿協定中，僅RCEP和《中國—尼加拉瓜自由貿易協定》設置了新金融規則，其條款的表述為“應努力（endeavor）為外資金融機構新金融服務提供國民待遇”，條款法律約束力較弱。與國際高標準金融服務規則相比差距在于：一方面，所簽自貿協定中僅為新金融服務規則對接提供原則性規定，但并未明確特定金融服務業務，也并未出臺具體的新金融服務管理細則及配套措施。另一方面，當前新金融服務規則僅在6個自貿試驗區中試點實施，并未實現金融服務規則的本土化和推廣（劉凌 等，2024）。

三、穩步擴大金融制度型開放的主要方向

（一）對標國際高標準金融規則，實現國內外金融制度銜接

國際金融規則是構成金融制度規范的重要基礎。對標國際高標準金融規則有助于吸引更多國際投資者、跨國企業和金融機構，促進國際資本流入和金融服務出口。具體來看，包括三個層面的金融規則對接。第一，對接WTO金融服務規則。WTO金融服務規則談判議題涉及金融自由化便利化以及金融服務規則，主要包括金融服務的市場準入、國民待遇、業務內容限制、歧視待遇等市場開放以及在WTO《服務貿易總協定》（GATS）框架下的金融議題。盡管WTO多哈回合談判沒有取得實質性進展，發達國家推動的金融自由化也將給發展中國家帶來一定的金融風險，但是WTO金融相關規則仍舊是國際社會普遍接受的金融規則。為此，我國應積極對接WTO金融規則，并參與WTO改革，推動WTO金融議題向著更加包容的方向發展。第二，對接國際貨幣基金組織（IMF）、國際標準化組織（ISO）、國際電信聯盟（ITU）、國際電工委員會（IEC）等國際組織金融規則。這些標準化組織提供的金融規則為各國金融交易、業務流程、市場運行以及行業監管提供了制度規范。我國需要學習、借鑒上述國際金融標準，同時，在一些有優勢的領域提出“中國金融規則”。第三，積極對接G20、金磚國家合作機制等新型經濟治理機制設置的金融規則。比如，G20設置金融穩定委員會（FSB），通過同行審議甄別金融風險，并提出金融監管措施和糾正機制，解決了國際金融領域的爭端和監管等問題。我國要積極對接新型金融合作機制，加強國際金融監管合作。

（二）強化金融法制建設，實現政府規制高標準銜接

法制建設是高水平開放的重要保障，在金融制度型開放過程中，金融法制建設尤為關鍵。首先，法制建設為金融高水平開放提供必要的法律基礎和正式制度框架，其中對于合規性的明確要求和可執行范圍的準確界定將會減少金融開放風險，避免發生系統性金融風險。表1列出了我國出臺的針對性法規、規則和規范性文件，對涉外金融業務進行分類調整和精準規范。其次，健全的法律制度能夠增加境外投資者和金融機構入駐意愿，為金融制度型開放創造有利條件，還可以為境外投資者和金融機構各項合法利益提供法律保護，有效避免本土金融機構的不當競爭行為，提高投資信心。再次，健全的法律制度能夠為國際間金融合作提供法律基礎，有效保障國際金融開放協議的簽訂和國際爭端快速解決，有助于促進國際金融合作，提高中國在國際金融領域的影響力和競爭力。

（三）對接國際先進管理模式，落實金融管理措施

先進的金融管理模式不僅有助于金融擴大開放，還能夠改善金融市場環境，充分釋放引進國際先進金融規則的貿易投資創造效應。

1. 完善外資負面清單管理模式

我國現有市場準入負面清單包括市場準入負面清單、外商全國版負面清單、外商自貿試驗區版負面清單和外商海南自貿港版負面清單，其中后三項負面清單僅適用于外商投資企業，相關限制類目和說明大體相同。外商全國版負面清單是由外商自貿試驗區版負面清單試點推廣而來，外商自貿試驗區版負面清單對于限制類目的說明和法律依據描述更為詳細，相關說明和法律依據應當適用于外商全國版負面清單。四個版本的負面清單管理模式，可能會造成外資管理混亂。

2. 完善境外金融機構進入后管理模式

引入境外金融機構能夠倒逼國內金融機構管理模式改革，促進金融資源的有效配置（李青原和章尹賽楠，2021）。一方面，境外金融機構具備完善的內部管理體系，積累了金融創新、風險管理、市場流動性管理、審慎監管等方面的先進經驗。境外金融機構的引入可以為國內金融機構提供重要借鑒。另一方面，境外金融機構加劇了國內金融市場競爭。來自境外的有力競爭者迫使本土金融機構提升服務質量和管理效率，加速本土金融機構改革，提高國內金融市場國際競爭力。自2020年我國提前實現對外資的準入前國民待遇，取消外資股比限制后，外資銀行、公募基金和證券公司等金融機構紛紛進駐。“滬港通”“債券通”“滬倫通”等雙向互聯互通機制以及QFII、RQFII，為境外金融機構投資國內銀行間債券市場、銀行間外匯市場以及直接投資搭建了橋梁。

（四）借鑒國際金融標準，推動中國金融標準國際化

金融標準是開展國際金融業務的行動指引，也是金融交易系統互聯互通的基本保障。比如，巴塞爾新資本協議是國際上達成廣泛共識的銀行業監管標準；國際標準化組織（ISO）制定的金融業報文系統為國際支付清算提供了交易標準，也將國際金融機構連接成有機整體。借鑒國際先進金融標準，必須強調本土金融標準的國際傳播和影響。比如，數字經濟發展為中國在移動支付以及移動金融等領域提出中國標準提供了新契機。當前國際金融治理領域存在明顯的“中心—外圍”圈層格局，即金融優勢國家主導世界金融治理秩序，其他不具備金融優勢的國家對其產生金融依附的圈層網格格局。處于金融治理領域中心地位的代表性經濟體是美國和歐洲，他們在金融標準制定、協議談判和簽署中擁有較大的決策權和話語權，發展中國家和新興市場經濟體難以有效捍衛自身利益。推動中國金融標準國際化是提升中國規則制定話語權的重要環節，這將有助于突破金融霸權國家對金融標準的壟斷，避免其以國家安全等為由實施金融制裁，危害本國金融體系。基于此，推動本土金融標準國際化是金融制度型開放的重要任務目標之一，也將為國際金融治理和國際經濟貿易體系轉變提供新機遇。

四、穩步擴大金融制度型開放的政策建議

新時期穩步擴大金融領域制度型開放是我國構建開放型經濟新體制的客觀要求，也是金融高質量發展的重要內容，面臨金融市場和資本賬戶等多方面風險挑戰。對接國際高標準金融規則推動跨境資本流動，可能引發跨境金融風險傳染；融資工具多樣化，可能引發貨幣錯配和期限錯配；國內外金融政策聯動，可能削弱國內貨幣政策獨立性，這些都將影響到我國金融穩定性。為此，應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，從謀劃完善金融制度體系、以國際合作平臺為載體推動金融規則“引進來”“走出去”、依托國內自貿試驗區推動金融規則壓力測試與復制推廣、加強金融監管四個層面推動金融制度型開放。

（一）以“國內統一、國際接軌”為原則，完善金融制度體系

金融制度體系是金融服務基礎性框架，決定了金融市場的運作規則、金融機構的行為準則，以及金融監管的規制機制。以“國內統一、國際接軌”為原則，建立符合國情和經濟發展需要的金融制度體系，夯實金融制度型開放的基石。

1. 對接國際金融規制，完善金融法制體系建設

一方面，參考國際金融法律法規，結合國內實際情況，完善金融法律法規。如借鑒美國《多德—弗蘭克華爾街改革與金融消費者保護法案》等國際金融法律，我國可建立《金融穩定法》，進一步明晰央行和其他金融監管機構之間的職責范圍，預防金融風險發生時多頭監管或無人監管的情況，并確保能夠實施有效救濟。另一方面，整合現行金融法規。針對國內部分金融法規和政策落后于實際的情況（如離岸業務）、部分法律法規與政策文件不匹配的現狀（如《外商投資法》與《政府采購法》部分條目沖突），應當對現行相關法律法規進行整合，發布與當前金融開放相適應的金融法規、修改陳舊的法律條款、廢除與現行法律相沖突的條目，即對現有金融法律進行“立、改、廢”。

2. 引入國際金融機構，推動金融機構實體對接

金融機構不僅是金融制度體系的主要構成，還是在金融規制下運作，為金融市場提供服務和產品的重要主體。出臺措施加快引進外資金融機構能夠產生“鯰魚效應”，對國內金融制度體系起到優化作用。基于此，一方面，應加快推進外資金融機構業務試點范圍，實現外資金融機構業務準入“國民待遇”，放寬外資金融機構在華經營范圍，簡化審批程序。另一方面，建立金融機構的本土化相關指導體系。政府應當引導和建立外資金融機構的本土化相關指導機構，為境外金融機構的本土化以及發展提供支持。

3. 對標國際金融市場，優化金融市場運作機制

金融市場是金融制度體系的基礎，其中涉及金融產品交易、資金的交換和定價等基本經濟活動。基于此，一方面，推動貨幣市場國際對接，如建立統一的人民幣離岸系統，統一NRA、FT、OSA等各試點區域的涉外賬戶制度管理，提高人民幣在境外資本和貨幣市場的認可度。另一方面，推動金融市場的國際對接，如依托數字技術拓展商業銀行在支付、結算和交易等方面的數字化轉型，不斷滿足和豐富基礎交易制度、跨境交易方式，為跨境投融資提供多種選擇。

（二）以“一帶一路”等國際開放平臺為載體，推動金融規則“引進來”“走出去”

高質量共建“一帶一路”和構建面向全球的高標準自由貿易區網絡，是我國構建的重要國際經濟合作平臺。以此為基礎，搭建國際金融規則對接機制，能夠高效、便利地實現國際金融制度的高水平銜接和融合。

1. 建設國際金融服務合作平臺，實現金融規則高效對接

金融服務合作平臺作為國家間金融合作、信息共享和資源整合的重要機制，不僅能夠集聚各國金融領域的相關人才，還能夠為建立金融規則協商機制提供便利。基于此，應在“一帶一路”沿線國家以及自由貿易區內設立國際金融服務合作平臺，積極參與國際高水平金融規則的協商與制定，推動國內外金融規則對接與融合。

2. 分類別分階段實施金融規則“引進來”“走出去”

“一帶一路”沿線國家以及自由貿易區伙伴國家在經濟發展水平、資源稟賦、文化制度、利益訴求等多方面存在較大差異，真正實現金融政策的互聯互通還存在較大困難。應分類別分階段有序推動金融規則的銜接和互動。先從“最惠國待遇”“金融機構設置”等傳統金融規則對接入手，逐步向資本自由流動等敏感性規則延伸。

3. 建立央行“點對點”溝通機制，搭建國際金融規則直接對接渠道

應當著手建立與“一帶一路”國家央行之間的“點對點”溝通機制，實現雙方金融規則的對標，為銜接國際高標準金融規則，推動金融規則國際化提供基礎。具體而言，可以通過中國人民銀行主動與“一帶一路”沿線國家央行建立聯系，對兩國金融規則實行“點對點”對標工作，將比對、注釋和優化后形成的高標準金融規則，與亞洲金融合作協會等國際金融組織進行交流溝通，從而為制定區域性金融規則提供參考。

（三）以自貿試驗區為依托，推動國際高標準金融規則的壓力測試與復制推廣

自貿試驗區承擔著對標國際經貿規則、制度型開放壓力測試以及開放成果復制推廣的重要職責。一些自貿試驗區還被賦予了金融制度型開放“試驗田”角色，承擔了對接國際高標準金融規則，并進行先行先試的重要任務。

1. 開展國際高標準金融規則的壓力測試

當前，國際金融規則中涉及資本自由流動、跨國金融數據流動等高標準條款，這些條款的實施難免產生一定風險，對接和政策實施前需要進行壓力測試。近期，我國在《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》中，提出在電子支付、金融數據出境、金融科技合作等領域進行試點，對于其中的金融數據出境以及相應的網絡安全、個人信息安全等規則條款，應在自貿試驗區進行壓力測試，預估風險強度以及可能引發的風險領域，基于安全與收益權衡全面考量之后，提出可以復制推廣的制度清單。

2. 有效推進金融規則的復制推廣

注重區域金融發展異同，出臺差異化的金融推廣政策。一方面，全國各地區金融發展和金融開放水平存在較大差異，其自身金融基礎設施建設、金融便利化水平和金融產品等的差別，導致其對高標準金融服務規則的適配性不盡相同。另一方面，不同地區的產業結構、經濟發展水平和營商環境等存在較大差異，自貿試驗區試點成功的高標準規則在不同地區所產生的效果也存在差別。因此，在推廣自貿試驗區高標準金融規則時，應當注重區域金融發展差異，針對其自身發展狀況制定相適應的金融規則。如劃分“定點推廣區域”，劃出高標準金融規則推廣區域，在其成功的試點經驗上進行定向推廣，從而實現高標準金融規則向全國高效率、低風險對接。

（四）以統籌金融開放和安全為指引，加強金融監管

統籌金融開放與安全，是金融高質量發展的重要內涵。要著力打造完善的金融監管體制，為金融制度型開放提供保障。

1. 吸納國際先進監管規則，搭建資本跨境管理框架

金融制度型開放代表著更高水平的金融開放，所面對的首要風險即資本大規模流動所帶來的問題。基于此，應當以國際最新資本跨境流動審慎監管規則為藍本，結合中國的金融開放程度和實際情況，出臺相應的資本跨境管理措施。如借鑒國際貨幣基金組織（IMF）發布的《資本流動開放與管理：機構觀點》和經合組織（OCED）出臺的《資本流動自由化通則》最新修訂版，結合中國金融開放實際情況，搭建資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架。

2. 利用先進技術手段，做好風險量化分析

依托大數據、人工智能、云計算等新興數字技術，對跨境資本、金融機構、相關企業進行跟蹤，對其引進、投資、資本流動的風險水平進行量化和評估，從而準確把握金融風險水平，建立風險預警機制。

3. 建立復雜風險應對機制，阻斷風險聯動傳導

當前逆全球化思潮未艾，對外開放環境仍很復雜，金融制度型開放存在貿易風險、資源風險、政治風險等多元風險，這些風險與金融風險聯動，通過傳染效應和交叉放大效應有可能產生連鎖反應，對金融系統與經濟體系帶來沖擊。基于此，應建立綜合型的對外開放風險應對機制，統合各類對外開放風險的量化、評估和對策研究制定，阻斷多元風險之間的傳導，為金融制度型開放提供保障。

4. 提升金融監管措施的透明度，完善再監督機制

一方面，提升金融服務相關法規和政策的透明度，確保監管機構依法合規行使監督權力，防止權力濫用和缺失。建立再監督機制評估相關法律和政策的實施效果，調整模糊、不當和無效的監管條例，提升監管的有效性和針對性。另一方面，提升監管制度透明度。監管部門實時公開監管決策流程和執行結果，依托公眾監督及時對監管不當和爭議的案例進行糾正和審議，通過問責制逐步實現金融監管的嚴密性和公平性。

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Deepening the Institutional Opening-up of the Financial Sector： Direction and Strategy

Wang Jun， Yun Feng

（Institute of International Trade and Economics， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou， Guangdong 510006）

Abstract： Steadily expanding the institutional opening-up of the financial sector is an important measure to promote high-level openness and high-quality development of the financial sector. By analyzing the evolution trend of WTO-FTA financial rules and comparing the differences in financial rules of major free trade agreements such as CPTPP and RCEP， it can be found that China has a large gap with international high-standard financial rules in key areas such as financial liberalization， sensitive issues like financial data flow， and emerging topics such as “new finance”. Therefore， the main direction of institutional opening-up in the financial sector should be guided by benchmarking against international high-standard financial rules， strengthening the construction of the financial legal system， implementing financial management measures， and promoting the internationalization of financial standards. Guided by the principle of “domestic unity and international integration”， efforts should be made to refine the financial institutional system. Leveraging platforms like the “Belt and Road” initiative and others， initiatives should be undertaken to promote the “introduction” and “going out” of financial rules. With pilot free trade zones as a foundation， endeavors should be made to promote the stress testing and replication of high-standard international financial rules. Guided by coordinating financial openness and security， efforts should be intensified to strengthen financial regulation， thereby facilitating the steady expansion of institutional opening-up in the financial sector.

Key words： Institutional Opening-up of the Financial Sector; Alignment of Financial Rules; Financial System

（收稿日期：2024-03-04? ?責任編輯：羅建邦）

① 數據來源：Wind數據庫。

② 數據來源：《中國資產托管行業發展報告》，中國銀行業協會。

① 存在明確金融規則的自由貿易協定：《中國—澳大利亞自由貿易協定》《中國—瑞士自由貿易協定》《中國—毛里求斯自由貿易協定》《中國—格魯吉亞自由貿易協定》《中國—冰島自由貿易協定》《中國—新加坡自由貿易協定》《中國—巴基斯坦自由貿易協定》。

② 設定金融服務規則專章的自由貿易協定：《中國—韓國自由貿易協定》《區域全面經濟伙伴關系協定》《中國—尼加拉瓜自由貿易協定》。