珠江流域重要飲用水水源地安全保障達標建設成效與挑戰

陳秀洪，孫玲玲，羅 歡

（珠江水利委員會珠江水利科學研究院，510635，廣州）

飲用水水源地安全直接關系人民群眾的健康和社會穩定。按照《國務院辦公廳關于加強飲用水安全保障工作的通知》（國辦發〔2005〕45 號）等部署，水利部著力開展重要飲用水水源地安全保障達標建設與評估工作。2006 年以來，水利部先后對供水人口20 萬人以上的地表水飲用水水源地及年供水量2000 萬m3以上的地下水飲用水水源地進行核準，將618 個飲用水水源地納入《全國重要飲用水水源地名錄（2016 年）》（以下簡稱《名錄》）管理。為做好水源地安全保障達標建設與評估，水利部出臺了《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》（水資源〔2011〕329 號）、《關于做好2012 年度全國重要飲用水水源地安全達標建設有關工作的通知》（水資源〔2012〕276 號）、《水利部關于進一步明確全國重要飲用水水源地安全保障達標建設年度評估工作有關要求的通知》（辦資源函〔2018〕204 號）等多個文件，對全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的總體目標、評估指標、評估方法、工作程序等方面進行了規范化管理。

評估指標方面，2012年水利部發布的《重要飲用水水源地安全保障達標建設自評估表》涵蓋了4個一級指標和51項二級指標，2015年水利部發布的《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南（試行）》（以下簡稱《評估指南》）將評估指標體系優化為4個一級指標25項二級指標，同時量化指標打分標準。評估工作程序方面，2015年水利部提出的評估工作程序為“水源地自評—評估組評估”，于2018年優化后的評估工作程序為“水源地自評—省水利廳核查—流域機構抽查—水利部水資源管理中心匯總—水利部水資源管理司認定”。

全國重要飲用水水源地安全保障達標建設工作已開展近10年，其效果評估及對策研究成為眾多學者的研究重點。張海濤和王亦寧在系統梳理了全國水源地安全保障達標建設工作開展情況的基礎上，提出了完善相關法律法規、提高飲用水水源地監測和應急預警能力、完善飲用水水源地保護聯防聯控機制等建議。王孟等、畢建培等、毛玉姣、常琛等分別剖析了長江流域（片）、珠江流域、貴州省、山西省等地區飲用水安全保障達標建設存在的主要問題，提出優化水源地資金保障機制、加強監控能力和信息化建設、完善水源地協同管理長效機制等建議。師洋等以黃河流域（片）飲用水水源地為研究對象，提出了出臺更加科學合理的評分程序和評分指標、建立上下游聯動評估機制、強化水源地達標評估結果應用等建議。

隨著全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的實施，水源地面臨的關鍵問題較10 年前已發生明顯變化。同時，水源地的管理體制也發生了變化，2018年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，將水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責調整至生態環境部。水源地內部關鍵問題和管理體制的變化對重要飲用水水源地安全保障達標建設與評估工作提出了新要求。基于此，本文整理分析水利部珠江水利委員會2018—2022 年對珠江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標建設年度抽查評估情況，從水量、水質、監控、制度4 個關鍵方面分析水源地安全保障建設成效，同時剖析水源地安全保障建設面臨的新挑戰，提出加強安全保障建設的相應建議。

一、珠江流域（片）水源地及抽查概況

珠江流域（片）列入《名錄》的水源地共有108個，其中，廣東省76個，占比70.4%；廣西壯族自治區20個，占比18.5%；海南省5個，占比4.6%；云南省4個，占比3.7%；貴州省2個，占比1.9%；湖南省1個，占比0.9%。

水利部珠江水利委員會每年度對珠江流域（片）內全國重要飲用水水源地安全保障達標建設情況開展抽查評估。水源地抽查名單按照水利部每3年實現一輪全覆蓋的總體原則確定，同時兼顧抽查水源地所在省份及水源地類型，重點選取發生過水量水質不達標、上年度評估存在問題以及其他有必要核實情況的水源地。2018—2022年珠江流域（片）水源地抽查情況見表1。

表1 2018—2022年珠江流域（片）水源地抽查概況

二、水源地安全保障達標建設成效

1.總體情況

對照《評估指南》確定的4類25項指標對珠江流域（片）重要飲用水水源地水量、水質、監控、制度等4個方面進行綜合評估，2018—2022年，抽查水源地數量分別為106個、34個、37個、45個、30個，評估等級情況見圖1。從圖1可以看出，2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地安全保障評估等級明顯提升，水源地優秀率從2018年的51.9%提升到2022年的100%。

圖1 2018—2022年珠江流域（片）重要飲用水水源地安全保障評估等級

2.水量保證方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地水量安全方面的抽查滿分率分別為54.7%、61.7%、78.4%、88.9%和86.6%，一定程度上反映了流域水源地水量安全狀況穩步提升。其中，年度供水保證率和供水設施運行指標2020—2022年連續3年抽查滿分率為100%；水量調度管理指標近5年抽查滿分率為83%～97.8%；應急備用水源地建設指標近5年抽查滿分率逐年提高，從2018年的62.2%提升到2022年的96.6%（見圖2）。

圖2 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地水量指標抽查滿分率

3.水質合格方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地水質安全方面的抽查滿分率分別為26.4%、32.3%、40.5%、62.2%和70%，一定程度上反映了流域水源地水質安全狀況顯著改善。其中，取水口水質達標率、入河排污口設置、植被覆蓋率、準保護區綜合治理等指標近5年抽查滿分率均維持在較高水平，各年抽查滿分率均在90%以上；封閉管理及界標設立、交通設施管理、一級保護區綜合治理、二級保護區綜合治理、含磷洗滌劑及農藥等使用指標近5年抽查滿分率總體呈現上升態勢，分別從2018年的52.8%、64.1%、61.3%、80.2%和88.6%提升到2022年的93.3%、96.6%、80%、93.3%和100%（見圖3）。

圖3 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地水質指標抽查滿分率

4.監控完備方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地監控安全方面的抽查滿分率分別為48.1%、26.5%、72.9%、91.1%和73.3%，一定程度上反映了流域水源地監測監控能力有所提升。其中，應急監測能力指標2020—2022年連續3年抽查滿分率為100%；視頻監控指標2021—2022年連續2年抽查滿分率為100%；水質水量在線監測、特定指標監測、巡查制度、信息監控系統等指標近3年抽查滿分率基本均超過90%（見圖4）。

圖4 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地監控指標抽查滿分率

5.制度健全方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要飲用水水源地制度安全方面的抽查滿分率分別為56.6%、38.2%、81.1%、95.5%和90%，一定程度上反映了流域水源地監督管理制度有所完善。其中，保護區劃分指標2019—2022年連續4年抽查滿分率為100%；部門聯動機制和資金保障指標2020—2022年連續3年抽查滿分率為100%；法規體系和管理隊伍指標2021—2022年連續2年抽查滿分率為100%；應急預案及演練指標2021—2022年連續2年抽查滿分率均超過90%（見圖5）。

圖5 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要飲用水水源地管理指標抽查滿分率

三、新時期水源地保障面臨的挑戰

1.水源地保護面臨的主要問題發生變化

經歷了飲用水保護區“劃、立、治”，水源地“環境保護專項行動”、安全保障達標建設、規范化建設等階段的治理，飲用水水源地在保護區劃分、入河排污口設置、封閉管理及界標設立、監測能力建設等方面配備了一系列硬件設備和軟件設施，水源地保護工作取得明顯成效，珠江流域（片）重要飲用水水源地保護面臨的主要問題較10年前發生明顯變化。

水量方面，新問題為應急備用水源地建設不到位。該指標近3年扣分次數占總抽查次數的比例為10.7%，主要體現為未建成應急備用水源地及其配套供水設施。

水質方面，新問題為一級保護區綜合治理不到位。該指標近3年扣分次數占總抽查次數的比例為24.1%，主要體現為存在農田果林種植、漁業養殖、游泳、垂釣現象。

監控方面，新問題為特定指標監測不到位、巡查制度不完善。兩項指標近3年扣分次數占總抽查次數的比例分別為8.9%、6.2%。其中，特定指標監測方面主要表現為未開展排查性監測，巡查制度方面主要表現為巡查記錄不完整。

制度方面，新問題為應急預案及演練不到位。該指標扣分次數占總抽查次數的比例為8.9%，主要體現為未開展年度應急演練、應急物資儲備有限。

2.評估機制與部門職責不協調

2018年《水利部職能配置、內設機構和人員編制規定》明確，水利部在飲用水水源的職能定位為“指導飲用水水源保護工作”。水利部門重點圍繞水資源管理的水量分配、水資源調度、水資源論證、取水許可等制度手段保障飲用水水源的水量供給，通過河湖長制的落實和水域的水質監測，保障飲用水水源安全。受限于部門的職責定位，現行《評估指南》中保護區劃定、入河排污口設置、封閉管理及界標設立、保護區綜合治理等指標的評估、整改和監管責任主體脫節，影響水源地安全保障達標建設工作的有序推進。此外，水利部通過強化取水許可管理、優化水資源配置、推行河湖長制、開展河湖健康評估等舉措保障水源地安全，上述舉措有必要納入水源地安全保障達標建設評估的范疇。

隨著信息化水平的提升，水源地管理進入智慧防控階段。水利部等三部門印發的《關于進一步加強飲用水水源保護和管理的意見》（水資源〔2016〕462號）提出“強化科技支撐，充分利用無人機、遙感等先進技術和設備，加快實現水源地管理和保護自動化、信息化，實現飲用水水源保護區動態監控”。水利部印發的《關于做好飲用水水源保護相關工作的通知》（辦資管〔2019〕251號）強調“做好飲用水水源管理范圍內的風險防控，及時消除安全隱患”。目前，已有部分水源地積極探索“常規與預警監測、人機協防、主動防控”管理模式。例如，水利部珠江水利委員會創新建立了集人工定點監測、無人機巡航排查和遙感宏觀判別等多手段于一體的監督性技術體系，建立粵港澳大灣區重要水源地“一源一檔”數字化監管檔案和監管系統?，F行《評估指南》主要側重于視頻監控、在線監測、人工巡查，以及突發事件發生后的應急監測、應急預案及演練能力等方面的評估，欠缺無人機、遙感等信息化監管手段及突發事件發生前的預警監測和風險源防控等方面的評估內容。

此外，《水利部辦公廳關于做好飲用水水源地水質監測工作的通知》（辦水文〔2019〕214 號）、《水利部辦公廳關于強化流域水資源統一管理工作的意見》（辦資管〔2022〕251 號）、《水利部辦公廳關于開展重要飲用水水源地水質水生態監測情況摸底工作的通知》（辦水文〔2023〕230 號）等文件對重要飲用水水源地管理提出了開展水質監督性監測、開展水生態監測與預警、推進信息化管理、加強流域區域溝通協調、強化跨部門水資源保護協作等新要求?，F行《評估指南》發布于2015年，距今將近10年，缺乏對水源地管理新要求的銜接與響應。

3.區域發展對水源地管理提出新要求

隨著經濟社會的高速發展，局部地區供水格局發生較大變化，致使《名錄》中部分重要飲用水水源地的管理保護難度增大；同時，有些近年新增或優化調整的飲用水水源地逐漸承擔保障城市供水安全的重要任務，卻因不在《名錄》中而缺乏強有力的安全保障建設舉措。比如2022年，廣東省申請將廣州市陳村水道水源地、佛山市容桂水道水源地、湛江市赤坎水庫水源地、茂名市袂花江共青河水源地、茂名市海尾水庫水源地、深圳市東深供水渠水源地、汕頭市韓江南溪水源地等7 個水源地調出名錄，申請將深圳市清林徑水庫水源地、深圳市公明水庫水源地、茂名市羅坑水庫水源地等3個水源地調入名錄。

此外，珠江流域（片）重要飲用水水源地出現了“安全保障達標建設效果空間差異逐漸拉大”的現象。例如，佛山市潭州水道水源地、茜坑水庫水源地等連續多年抽查評估得分滿分。然而，廣西、云南等個別水源地受地方政府財力限制，資金投入難以保障，影響水源地安全保障達標建設工作進度，仍存在水質在線監測無法實現、排查性監測未開展、保護區面源污染突出、缺少應急演練等問題。

四、建 議

①優化水源地達標建設評估指南。重點依據水利部門職責，立足于新時期水源地面臨的新形勢與新要求，合理調整指標內容和權重，強化取水口設置、應急備用水源布局、水量調度、取水許可管理、河湖長制、預警管理、智慧防控等方面的評估內容并加大權重，細化評估標準，推進水源地管理與保護的提檔升級。

②強化流域機構統一管理職責。以流域為單元統籌規劃飲用水水源地布局，修訂重要飲用水水源地名錄，實施名錄動態調整，持續推動飲用水水源地安全保障達標建設評估。強化飲用水水源地日常監管與監督性監測，建立健全流域區域溝通協調制度，推動跨部門水源地保護協作機制落地增效。

③健全水源地資金投入機制，加強生態補償機制建設。國家層面爭取出臺有關政策，設立專項用于水源地達標建設的資金，明確將水源地保護納入財政預算，完善“受益區付費、保護區得償”的水源地生態補償機制，有序開展水源地生態補償試點工作，設立專門的水源地生態補償基金，緩解水源地保護投入不足和資金籌措困難的問題。地方政府層面積極通過水資源保護規劃等途徑爭取資金支持，建立多渠道的投融資機制，加大水源地投入保障力度。