節水規劃編制的關鍵問題與要點

汪黨獻，王慧杰，邢西剛

（水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京）

水資源短缺和時空分布不均是我國基本水情。在“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路的指引下，我國實施國家節水行動和水資源全面節約戰略，把節水作為解決水資源短缺問題的重要舉措，但仍存在節水意識不強、節水制度不健全、監督管理不精細、節水設施能力不足、節水產業發展滯后等問題。通過編制節水規劃，強化規劃引領和水資源剛性約束作用，破解節水存在的短板和問題，可持續推進節水高質量發展。

一、我國節水規劃實踐

2000 年以來，在國家層面，我國頒布了《全國節水規劃綱要（2001—2010年）》，連續發布了5個節水型社會建設五年規劃，推動我國節水型社會建設取得了顯著成效。2016年，國家發展改革委、水利部等9部門發布了《全民節水行動計劃》，明確了農業節水增產行動、工業節水增效行動、城鎮節水降損行動、缺水地區節水率先行動、產業園區節水減污行動、節水產品推廣普及行動、節水產業培育行動、公共機構節水行動、節水監管提升行動、全民節水宣傳行動等十大行動。2019年，國家發展改革委、水利部等20個部門聯合印發《國家節水行動方案》，標志著節水上升為國家意志和全民行動。上述節水規劃和行動方案對于指導、推進我國節水事業的發展，促進形成與水資源條件相適應的空間布局和產業結構，實現水資源節約集約利用，提升全社會用水效率，發揮了重要作用。此外，我國各地也編制了本層級的節水型社會建設規劃、節約用水規劃等，指導本區域開展節水工作。

在重點領域，水利部、農業部（2018年國務院機構改革后為農業農村部）自2002年以后陸續出臺了《全國農業節水發展綱要（2001—2010年）》《全國農業節水發展綱要（2012—2020年）》《“十四五”重大農業節水供水工程實施方案》等，明確提出了規劃期內我國農業節水發展的指導思想、目標任務，分區和分類制定節水工程措施和支撐保障體系等內容，有力推進了我國節水農業發展；工業和信息化部先后發布了《京津冀工業節水行動計劃》《工業水效提升行動計劃》等，提出加快節水技術推廣、提升重點行業水效、優化工業用水結構、完善節水標準體系、推動產業適水發展和提升管理服務能力等具體任務，全面提升工業用水效率和效益；住房和城鄉建設部先后發布了《南水北調工程（東線、中線）受水區城市節水及污水再生利用規劃》《中國城市節水2010年技術進步發展規劃》《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》等，分別圍繞城鎮節水重點提出了規劃期內的主要建設任務，為城市節水工作提供了重要依據。

二、節水規劃的地位和作用

1.節水規劃是深入貫徹節水優先方針的必然要求

水是保障農業發展、工業生產、城鎮建設、居民生活的重要生產力要素。當前，我國水安全形勢仍十分嚴峻，新老水問題疊加，水資源短缺、水生態損害、水環境污染等問題在不同時空時有顯現。“治國先治水”，節約用水是治水的關鍵所在，也是解決錯綜復雜的水安全問題的前提。通過節水抑制不合理用水需求，可以從總量上減少水資源消耗；通過節水提升用水效率，可以控制水資源開發利用強度；通過節水減少工業和城鎮廢污水排放，可以減少水處理的能源消耗；通過節水可以減輕水生態、水環境損害，保障我國水安全。節水規劃編制是立足宏觀高度，以頂層設計引領節水路徑，系統謀劃節水布局，是深入貫徹落實節水優先方針的有效抓手，有利于逐步筑牢全社會節約用水的堅實根基。

2.編制節水規劃是落實《節約用水條例》的制度安排

《中華人民共和國水法》明確了“開發、利用、節約、保護水資源和防治水害，應當按照流域、區域統一制定規劃”；《節約用水條例》（以下簡稱《條例》）明確國務院有關部門按照職責分工編制全國節水規劃，縣級以上地方人民政府根據經濟社會發展需要、水資源狀況和上級節水規劃，組織編制本行政區域的節水規劃。節水工作要遵循統籌規劃、綜合施策、因地制宜、分類指導的原則。通過編制和印發節水規劃，指導和規范節水工作，將《條例》要求落到實處，為優化國土空間開發保護格局、促進人口和城市科學合理布局、構建與水資源承載能力相適應的現代產業體系、全面建設節水型社會等提供規劃引領和水資源剛性約束。為指導節水規劃編制工作，落實節水優先方針和《條例》相關要求，水利部頒布《節水規劃編制規程》（SL/T 821—2023）。

3.節水規劃是指導節水工作的重要依據

依據《條例》，節水規劃應當包括水資源狀況評價、節水潛力分析、節水目標、主要任務和保障措施等相關內容。節水規劃制定的節水目標、主要任務、保障措施等，是指導規劃期內節水工作的重要抓手，也是落實《條例》、加強用水管理、完善節水措施、強化保障監督、嚴格法律責任的重要依據。

三、節水規劃編制重點

編制節水規劃，應遵循經濟社會發展、水資源管理等方面的方針和政策，因地制宜、突出重點，多措并舉、分類施策，注重調查研究，銜接相關規劃成果，吸納節水先進科技成果。節水規劃編制的主要技術內容包括：節水現狀與需求分析、規劃目標和布局、主要任務、重點領域節水任務、投資匡算與實施計劃、規劃效果分析和保障措施等內容。

1.客觀評價現狀節水水平

節水是指通過加強用水管理、轉變用水方式，采取技術上可行、經濟上合理的措施，降低水資源消耗，減少水資源損失，防止水資源浪費，合理、有效利用水資源的活動。受季風氣候影響，我國很多地區水資源數量及其年際和年內變化幅度均較大。隨著經濟社會發展持續推進，水資源開發利用特征變化也十分明顯。客觀評價水資源狀況是節水規劃編制的重要基礎性工作，在梳理區域（流域）自然地理、經濟社會等基本情況基礎上，重點分析水資源開發利用狀況，可從用水端、供水端和節水管理水平等方面，客觀分析評價現狀用水節水水平。同時，結合近期節水工作開展情況，總結節水成效；結合區域（流域）節水現狀情況，對照國內外同類地區（行業）先進經驗做法，診斷現狀節水存在的主要問題，分析問題產生的主要原因。

2.科學分析節水潛力與節水需求

節水潛力是根據現狀節水水平，對照節水目標指標，結合節水措施方案，測算出的用水區域（用水對象）可能實現的最大節水量。在節水規劃編制時，需深入分析區域（流域）節水潛力，其要點是以評價范圍內現狀水平年用水量為基礎，結合規劃水平年節水目標指標要求和節水措施方案，分別測算農業、工業、生活等重點領域現狀用水（即存量用水）的節水潛力和節水總潛力，以此作為制定區域節水目標和重點節水任務的基礎。

節水規劃編制應重點結合生態文明建設、國家（區域）戰略布局、國家水網建設、水安全保障等對節水提出的新要求，分析區域（流域、行業）節水面臨的新形勢和節水內在需求。

3.合理制定節水目標與布局

節水目標制定應采用定性與定量相結合的方式，統籌考慮需要與可能、近期與遠期、投入與產出等因素，結合擬采取的規劃節水措施方案，對標對表同類地區（行業）先進節水水平，科學測算和合理制定規劃指標目標值，并明確約束性指標和預期性指標。制定的節水目標和指標，要符合國家及地方相關最新節水政策要求，滿足有關國家級、省級用水定額標準，與國民經濟和社會發展規劃、全國水資源戰略規劃等進行充分銜接協調。

規劃總體布局應結合規劃目標指標，統籌自然地理特征、經濟社會發展布局、水資源承載狀況等綜合制定。同時，考慮到流域和縣級及以上行政區實際情況、區域水資源稟賦條件、水資源開發利用狀況及區域（行業）用水各有側重、各有特點，可根據需要合理分區，并明確不同分區的節水重點方向。編制重大工程規劃、產業發展規劃、工業園區總體規劃等其他類型節水規劃時，可結合主要用水對象、工藝、技術等，提出規劃范圍內的節水重點方向。

4.因地制宜提出節水主要任務

以問題為導向、目標為引領，按照可實施、能達效、可考核的要求，提出節水規劃的主要任務。

（1）嚴格用水節水管理

《條例》圍繞用水全過程管理，建立了涵蓋計量監測、計劃用水、定額制定、器具使用、宣傳教育等全過程的用水管理機制，提出了對水資源嚴重短缺地區、地下水超采區等不同區域的分區分類管控措施要求，有利于控制用水總量、優化用水結構、提高用水效率和效益。為落實《條例》上述要求，在編制節水規劃時，應根據所在區域（流域）水資源條件，結合國家（區域）發展戰略，以水資源承載能力為約束，以水而定、量水而行，提出包括優化調整產業布局與規模，健全用水總量和強度控制指標體系、用水定額標準體系等節水指標體系，完善水資源論證和節水評價、取水許可管理、計劃用水管理、節水監督管理等過程節水管理，以及節水管理體制機制改革、節水能力建設等方面的任務。

（2）持續推進節水設施建設

《條例》進一步完善了節水“三同時”制度，提出新建、改建、擴建建設項目的配套節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。按照上述規定，節水規劃編制時應結合現狀節水設施薄弱環節及規劃目標，明確農業節水、工業節水、城鎮節水、非常規水源利用、用水計量監測等方面的措施及其建設重點、總體安排，明確節水設施建設投資規模與資金來源，將節水設施投資納入建設項目總投資。

（3）強化重點領域節水

《條例》明確了農業、工業、生活等重點領域節水要求。我國地域間經濟發展水平、水資源稟賦存在差距，北方總體上水資源較短缺，經濟社會發展倚農依能嚴重，農業種植以小麥、玉米為主；南方總體上水資源較為豐沛，第二、第三產業相對發達，農業種植以水稻為主。節約用水工作的推進必須把握好因地制宜的原則，在節水規劃編制時，應針對性提出重點領域節水任務。農業領域重點圍繞提高農業用水效率和效益，從大中型灌區續建配套與節水改造、高標準農田建設、種植結構調整、先進節水技術推廣應用、畜牧漁業節水、旱作農業節水等方面制定農業節水措施方案；工業領域重點圍繞減排降污、提高工業用水效率，從節水型工業園區（企業）創建、高耗水工業節水改造、先進節水工藝和技術應用、工業用水循環和梯級利用等方面制定工業節水措施方案；城鎮節水重點圍繞縣域節水型社會建設、節水型城市建設，從公共供水管網改造、節水器具推廣普及、節水載體建設、高耗水服務業節水、公共領域和公共建筑節水、園林綠化節水等方面制定城鎮節水措施方案。

（4）健全制度機制建設

《條例》針對財稅、水價、節水產業發展、節水產品推廣、節水激勵機制與精準補貼等方面，完善了促進節水的政策引導與市場化機制。在節水規劃編制時，重點要從法律法規、財稅政策、價格政策、監督管理等方面，提出建立健全節水制度機制的主要任務；從投融資、水權水市場管理、第三方節水服務、節水認證與水效標識等方面，提出完善節水市場機制的主要任務；從節水載體建設、水效領跑、節水標桿等方面，提出節水示范引領的主要任務。

（5）加強科技支撐與節水宣教

節水科技進步是促進節水工作的重要支撐，節水宣傳是實施節水行動的思想保障。《條例》規定了國家加強節水宣傳教育和科學普及、提升全民節水意識和節水技能等要求。在節水規劃編制時，應進一步強化科技支撐，從節水基礎研究和技術創新、關鍵技術和重大裝備研發、人才培養及隊伍建設等方面提出節水技術研發創新的任務；從節水產學研用體系建設、技術轉化、節水示范等方面提出節水技術與產品推廣應用的任務；結合智慧水利建設提出節水管理信息化建設的任務。同時，從加大節水宣傳力度、創新節水宣傳形式、增強國情水情教育等方面，提出節水宣傳教育的任務。

四、結 語

《條例》總結了黨的十八大以來節水工作的豐富實踐，將行之有效的經驗做法轉化為制度規范，全面、系統規范和促進節水活動，為保障國家水安全、推進生態文明建設、推動高質量發展提供有力的法治保障。編制節水規劃作為落實《條例》的具體舉措，要深入貫徹《條例》有關要求，科學編制規劃，明確規劃實施的保障措施，切實促進全社會節約用水，著力提升國家水安全保障能力，助力美麗中國和現代化國家建設。